Sentenza Sentenza Cassazione Penale n. 17536 del 29/03/2018


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Penale Sent. Sez. 6 Num. 17536 Anno 2018
Presidente: ROTUNDO VINCENZO
Relatore: COSTANTINI ANTONIO

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
dalla parte civile CHENIALI LUCA nato il 21/09/1976 a ROMA
nel procedimento a carico di:
RICCERI MARINELLA nato il 18/01/1960 a ROMA
CANTONI LUIGI nato il 11/03/1960 a RIANO
avverso la sentenza dei 11/05/2017 del Tribunale di Tivoli
sentita la relazione svolta dal Consigliere Antonio Costantini;

sentite le conclusioni del PG Alfredo Pompeo Viola, che ha concluso per il rigetto
del ricorso.
Udito l’avvocato SCIARRILLO ANDREA del foro di ROMA, difensore della parte
civile CHENIALI LUCA che, dopo ampia discussione, insiste nell’accoglimento dei
motivi di ricorso.
L’avvocato TOMASELLI FRANCESCA ROMANA del foro di ROMA difensore di
RICCERI MARINELLA e CANTONI LUIGI che, dopo ampia discussione, chiede la
conferma della sentenza impugnata.

RITENUTO IN FATTO

1. Luca Cheniale, persona offesa costituita parte civile, ricorre avverso la
sentenza di cui in epigrafe emessa dal G.u.p. di Tivoli con cui, all’esito
dell’udienza preliminare, ha dichiarato non doversi procedere perché il fatto non

Data Udienza: 29/03/2018

sussiste nei confronti degli imputati Ricceri Marinella e Cantoni Luigi,
rispettivamente sindaco e responsabile dell’ufficio tecnico del comune di Riano,
per non aver dato seguito, nel termine di trenta giorni, all’atto di «significazione
e diffida» per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
nonché per l’adozione di misure ex art. 53 d.lgs. n. 267/2000, nella zona della
via della Valle del Fiume di Ponte Sodo, in Riano nel novembre del 2013.

2. Il ricorrente, per il tramite del difensore, deduce vizi di motivazione e

1, lett. b) ed e) cod. proc. pen., in ordine alla ritenuta insussistenza del reato di
omissione di atti d’ufficio, in presenza di un obbligo di provvedere in capo
all’amministrazione su cui si sia formato il silenzio-inadempimento, nonché in
relazione alla portata del requisito strutturale della diffida ad adempiere.
Si cesura quanto rilevato dalla motivazione della sentenza secondo cui, dopo
la richiesta di adempiere, formatosi il silenzio-inadempimento al decorso dei 30
giorni, sarebbe dovuta seguire, ai fini dell’integrazione della fattispecie
contestata, una ulteriore diffida, consumandosi il reato al decorrere di ulteriori
30 giorni senza che l’amministrazione avesse provveduto o fornito al privato i
motivi del ritardo.
La decisione connessa alla formazione del silenzio-inadempimento
conseguente all’omessa evasione della diffida, si osserva, è situazione affatto
simile all’integrazione del reato che prescinde dalla tutela amministrativa, che
nel caso di specie ha condotto alla declaratoria di annullamento del silenzioinadempimento.
Sussistendo l’obbligo da parte dell’amministrazione di provvedere in quanto
direttamente derivante dalla legge, obbligo anche enunciato in diffida con
pedissequa riproduzione dei profili normativi di riferimento, non era neppure
necessaria la previa apertura del procedimento, con conseguente immediata
consumazione del reato al decorso dei 30 giorni, senza che l’amministrazione
avesse provveduto sull’stanza o comunicato le ragioni del ritardo.
Né poteva porsi un problema connesso alla qualificazione dell’atto inviato
che indicava la esplicita dizione di «atto di significazione e diffida alla
realizzazione di opere di urbanizzazione», atto a cui l’amministrazione non ha
fornito alcun riscontro.
La sentenza è anche illogica poiché tende a differenziare la richiesta di
adozione di un atto indirizzata alla P.A. dalla diffida necessaria ai fini della
integrazione, facendo espresso richiamo ad un precedente di questa Corte (Sez.
6, n. 40008 del 27/10/2010) che in realtà aveva escluso che l’atto potesse
essere valutato come diffida, situazione non conforme a quella decisa.

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violazione dell’art. 328, secondo comma, cod. pen. a mente dell’art. 606, comma

3. 11 14 marzo 2018 gli imputati Riccieri e Cantoni depositavano, per mezzo
del difensore, memoria difensiva con la quale rilevavano quanto appresso.
3.1. In via preliminare l’inammissibilità del ricorso per carenza di
legittimazione della parte civile poichè l’art. 572 cod. proc. pen. ne consente la
proposizione per i soli effetti civili.
3.2. Si contesta la sussistenza dell’obbligo dell’amministrazione di
provvedere poiché la strada di cui la parte civile richiedeva la realizzazione non
poteva qualificarsi quale «pubblica» essendo strada dell’Università Agraria di

integranti diffide ad adempiere.
Anche le successive missive inviate dopo lo scadere del termine fissato con
quella dell’ottobre del 2013, erano dello stesso tenore ancora una volta
reiterandosi la richiesta di analogo adempimento.
3.3. Si evidenzia, ancora, il venir meno dell’«interesse ad agire» da parte
del Cheniali poiché, successivamente alla sentenza di assoluzione del G.u.p.,
anche per il tramite del commissario ad acta, si è dato avvio alla procedura per
l’esecuzione dell’opera.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e la sentenza deve essere annullata.

2. Preliminarmente deve evidenziarsi, in ordine a quanto argomentato nella
memoria dai due imputati, che l’art. 428, comma 2, cod. proc. pen., nella
formulazione antecedente alla riforma intervenuta con la legge 23 giugno 2017,
n. 103, che ha espunto la possibilità di ricorrere per cassazione avverso la
sentenza di non luogo a procedere del giudice delle udienza preliminare, prevede
che la persona offesa possa ricorrere (a condizione che sia anche costituita parte
civile), sussistendo il suo interesse ad impugnare, trattandosi di impugnazione
riguardante gli effetti penali (Sez. 5, n. 41350 del 10/07/2013, P.O. in proc.
Cappellato e altro, Rv. 257934).
2.1. Da tanto discende che, per il tenore dell’art. 428, comma 2, cod. proc.
pen., non pertinente è il riferimento all’art. 572 cod. proc. pen. che riguarda la
richiesta rivolta al P.M. affinché impugni la sentenza, mentre l’art. 577 cod. proc.
pen. concerne i capi della sentenza che riguardano i soli aspetti civili.
2.2. Quanto alla dedotta carenza di interesse anche prospettata nella
memoria, si osserva come irrilevante sia in questa sede stabilire se, all’esito dei
vari giudizi amministrativi ed alle azioni legali intraprese dal ricorrente, sia stato
soddisfatto o meno quanto oggetto dell’atto inviato all’amministrazione comunale

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Riano, essendo quelle inviate al Comune delle semplici missive informative e non

di Riano, dovendosi unicamente valutare il motivo di ricorso che contesta
l’erronea applicazione e omessa motivazione in ordine all’elemento oggettivo
dell’art. 328, secondo comma, cod. pen.
2.3. Così come non rileva se il ricorrente avesse o meno diritto a conseguire
«il bene della vita» che ha formato oggetto dell’istanza, poiché, incontestata la
riferibilità al medesimo di una posizione soggettiva qualificata al cospetto della
pubblica amministrazione, deve unicamente provvedersi ad accertare se, all’esito
dell’istanza, inviata agli uffici competenti dell’amministrazione comunale,

ragioni del ritardo.
In tal senso è erroneo ritenere che l'”obbligo di informazione” dovuto
all’interessato sia ipotizzabile solo in caso di accertata sussistenza dell’obbligo
principale di compiere l’atto, poiché ciò che viene in rilievo non è tanto
l’omissione dell’atto, ma l’inerzia del soggetto attivo sia nel compiere l’atto
richiesto sia nello esporre le ragioni del ritardo (Sez. 6, n. 7761 del 07/07/1997,
Sabatino, Rv. 209749).

3. Deve rinviarsi al principio costantemente seguito da questa Corte, che il
Collegio condivide, secondo cui l’azione tipica del delitto di cui all’art. 328,
comma secondo, cod. pen., è integrata dal mancato compimento di un atto
dell’ufficio da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio,
ovvero dalla mancata esposizione delle ragioni del ritardo, entro trenta giorni
dalla richiesta di chi vi ha interesse; ne consegue che il reato, omissivo proprio e
a consumazione istantanea, deve intendersi perfezionato con la scadenza del
predetto termine (Sez. 6, n. 27044 del 19/02/2008, Mascia, Rv. 240979).
Ai fini dell’integrazione del delitto di omissione di atti d’ufficio, è infatti
irrilevante il formarsi del silenzio-inadempimento entro la scadenza del termine
di trenta giorni dalla richiesta del privato che, in quanto inadempimento, integra
la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie
incriminatrice (Sez. 6, n. 45629 del 17/10/2013, P.G. in proc. Giuffrida, Rv.
257706; Cass. Sez. 6, n. 7348 del 24/11/2009, dep. 2010, Di Venere, Rv.
246025; Sez. 6, n. 5691 del 06/04/2000, Scorsone, Rv. 217339).
3.1. Il contrario precedente cui ha fatto riferimento il giudice di merito, in
realtà non esprime un difforme principio in quanto, come rilevato dal ricorrente,
avendo avuto ad oggetto un atto non qualificato quale diffida, sulla base di tanto
ha potuto ritenere non sufficiente lo stesso che, mera richiesta di sollecito,
avrebbe necessitato di una autonoma diffida o messa in mora, in quel caso
inesistente.

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sussistesse quantomeno un suo diritto a ricevere una risposta in merito alle

3.2. Per rinvenire un precedente di segno opposto al pacifico orientamento
cui sopra si è fatto cenno, occorre risalire alla decisione di questa sezione del
06/10/1998 Rv. 212311, secondo cui, attraverso la disciplina della legge sul
procedimento amministrativo, sia pure per una presunzione legale, l’atto è da
considerare compiuto, in tal modo realizzandosi una situazione “concettualmente
incompatibile con la inerzia della pubblica amministrazione”.
3.3. In realtà è ormai costante l’orientamento opposto secondo cui
l’integrazione della fattispecie penale non interferisce con i rimedi che

amministrazione che seguono canoni ed intenti di tutela distinti, certamente non
esaustivi degli strumenti a disposizione del privato che potrebbe, in ipotesi, non
conseguire un’adeguata tutela sol che si pensi ai limiti posti all’impugnazione
degli atti, alla deducibilità dei soli vizi di legittimità (escludendosi il merito),
osservandosi inoltre che, nonostante gli sforzi in tal senso operati dalla
giurisdizione amministrativa, la declaratoria di annullamento non sempre
soddisfa il raggiungimento degli obbiettivi che il privato intende perseguire.
3.4. La

ratio

della

norma

che prevede l’integrazione della fattispecie

nell’ipotesi di inadempimento o omessa risposta decorsi

i trenta giorni dalla

richiesta di chi vi ha interesse, non può fondatamente essere ulteriormente
compressa attraverso una duplicazione defaticante degli adempimenti necessari
per conseguire (quantomeno) una risposta formulata per iscritto sulle ragioni del
ritardo; circostanza che, qualora avallata, subirebbe poi le ulteriori implicazioni
direttamente connesse alla disciplina amministrativa del procedimento, tanto da
determinare interferenze tra le vicende penali e quelle amministrative;
situazione che, attraverso la previsione del termine di trenta giorni
contemporaneamente previsto dall’art. 2 L. 241/1990 e dal secondo comma
dell’art. 328 cod. pen., il legislatore ha inteso chiaramente evitare.

4. Si rileva, quindi, che la richiesta scritta di cui all’art. 328, comma
secondo, cod. pen., rilevante ai fini dell’integrazione della fattispecie, deve
assumere la natura e la funzione tipica della diffida ad adempiere, dovendo la
stessa essere rivolta a sollecitare il compimento dell’atto o l’esposizione delle
ragioni che lo impediscono (Sez. 6, n. 40008 del 27/10/2010, brio, Rv. 248531;
Sez. 6, n. 10002 del 08/06/2000, Spanò B, Rv. 218339; Sez. 6, n. 8263 del
17/05/2000, Visco, Rv. 216717).
4.1. Ciò implica che la richiesta rivolta nei confronti della pubblica
amministrazione deve atteggiarsi, seppure senza l’osservanza di particolari
formalità, come una diffida o intimazione tale da costituire una messa in mora

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l’ordinamento appresta avverso l’inerzia o l’inadempimento della pubblica

nei confronti della P.A. e del soggetto preposto al relativo procedimento in
quanto responsabile.
4.2. Ne deriva che il reato non è configurabile quando la richiesta non è
qualificabile quale diffida ad adempiere, diretta alla messa in mora del
destinatario e da quest’ultimo in tali termini valutabile, per il suo tenore letterale
e per il suo contenuto.
Seppure,

quindi,

non

siano

necessarie

frasi

che

riproducano

pedissequamente la formulazione della legge in termini di «diffida» e «messa in

la cogenza delle richiesta e la sua necessità di un adempimento direttamente
ricondotto alla disciplina del procedimento amministrativo, circa le conseguenze
in ipotesi di non evasione o mancata risposta nei termini.
4.3. Solo a tali condizioni può ritenersi immediatamente e chiaramente
percepibile, quale diffida; atto che già a livello lessicale implica la necessità di
rappresentare le conseguenze cui si incorre in caso di inadempimento, secondo
la conformazione del reato, introdotto dall’art. 16 L. 26 aprile 1990, n. 86, che
ha inteso rafforzare la tutela del cittadino nei confronti della pubblica
amministrazione, con la previsione di un paradigma legale che, attraverso la
attivazione del diritto potestativo della istanza, conseguisse una più significativa
tutela delle posizioni soggettive, la cui salvaguardia era in precedenza
demandata ai soli strumenti procedimentali o giurisdizionali dinanzi al giudice
amministrativo.

5. Nella sentenza impugnata si afferma che la richiesta del Cheniali del 29
ottobre 2013, non costituiva una diffida ad adempiere, ma fosse l’originaria
richiesta inviata da un privato ad un ente pubblico, sulla quale l’ente avrebbe
dovuto provvedere nel termine di cui all’art. 2 L. 241/90 avverso la cui inerzia, in
caso di decorso infruttuoso del termine di 30 giorni, è ammesso il ricorso al TAR,
non integrando tale inadempimento gli estremi dell’art. 328, secondo comma,
cod. pen., per la cui esistenza il privato avrebbe dovuto inviare una vera diffida
ad adempiere con il decorso di 30 giorni senza che intervenisse l’atto richiesto o
fosse stato esposto le ragioni del ritardo.
In tal modo si contesta la qualifica di diffida dell’atto ricevuto non perché
non ne contenga i requisiti, quanto, piuttosto, poiché si reputa il primo atto quale
meramente amministrativo utile ai soli fini della proposizione del ricorso in sede
giurisdizionale per mezzo dell’impugnazione del silenzio inadempimento,
demandando al secondo atto, in tal caso qualificabile diffida, il successivo
compito, al decorso degli infruttuosi 30 giorni, di integrare la fattispecie di cui
all’art. 328, secondo comma, cod. pen. in caso di omessa risposta.

6

mora», il contenuto della richiesta deve essere tesa a rappresentare quantomeno

Da quanto sopra accennato circa i principi di diritto a cui questa Corte si
riporta, in uno a quanto emerge dal provvedimento impugnato, se ne deduce la
erronea applicazione della fattispecie dell’art. 328, secondo comma, cod. pen.
5.1. Il ricorrente aveva presentato in data 29 ottobre 2013 la diffida ad
adempire con cui aveva richiesto all’amministrazione comunale di Riano di porre
in essere quanto necessario al fine di realizzare le opere di urbanizzazione utili
all’immobile dell’istante.
5.2. Tale atto deve qualificarsi quale diffida in quanto contenente tutti gli

che imponevano all’amministrazione di provvedere, sia poiché si fa riferimento al
termine di trenta giorni entro il quale si sarebbe dovuta attivare la procedura,
con specifica enunciazione delle conseguenze cui l’amministrazione ed i
funzionari preposti sarebbero andati incontro in caso di inadempimento.
Allo scadere del termine di trenta giorni assegnato, l’amministrazione
avrebbe dovuto quantomeno rispondere specificando le ragione del ritardo,
risposta mai fornita neppure a seguito di impugnazione del silenzio
inadempimento in tal modo formatosi, con conseguente astratta integrazione
della fattispecie prevista dall’art. 328, secondo comma, cod. pen., sotto il profilo
meramente oggettivo.

6. Da quanto sopra consegue l’annullamento della sentenza con rinvio al
Tribunale di Tivoli, ufficio G.u.p. che, attenendosi ai principi di diritto sopra
enunciati quanto a valenza di diffida dell’atto del 29 ottobre 2013 e non
necessità di ulteriori atti ai fini dell’integrazione del reato, valuterà se, nei limiti
propri del giudizio in sede di udienza preliminare, sussistano elementi che
consentano di imputare l’omissione, specie sotto il profilo del necessario
elemento soggettivo, agli imputati.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al giudice
dell’udienza preliminare del Tribunale di Tivoli.

Così deciso il 29/03/2018.

Il Consigliere estensore

Il Presidente

Antonio Costantini

Vncenzo Rotundo

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elementi per ritenere cogente la richiesta sia perché si indicano le norme di legge

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