Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9963 del 27/04/2010

Cassazione civile sez. un., 27/04/2010, (ud. 13/04/2010, dep. 27/04/2010), n.9963

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. ELEFANTE Antonino – Presidente di sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. PICONE Pasquale – Consigliere –

Dott. FINOCCHIARO Mario – Consigliere –

Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio – Consigliere –

Dott. SEGRETO Antonio – rel. Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

S.G. ((OMISSIS)), elettivamente domiciliato

in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo studio

dell’avvocato GREZ GIANMARCO, rappresentato e difeso dall’avvocato

BELLI BEATRICE, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 106/A/2008 della CORTE CONTI – SEZIONE PRIMA

CENTRALE D’APPELLO di ROMA, depositata il 26/02/2008;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

13/04/2010 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IANNELLI

Domenico, che ha concluso per il rigetto del ricorso (giurisdizione

Corte dei conti).

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte dei conti, sez. giurisdizionale per la regione Emilia – Romagna con sentenza n. 1057/2005 condannava P.F. e S.G., rispettivamente presidente e vice-presidente dell’Associazione non riconosciuta “Il Gabbiano – Servizi sociali” di Bologna ed alcuni dipendenti del Comune di Bologna al risarcimento del danno a favore dell’erario e del Comune di Bologna, per Euro 913.707,42, di cui Euro 250.000 a titolo di danno all’immagine.

Riteneva il giudice contabile che il danno era conseguente all’erogazioni di somme di denaro non dovute per la gestione da parte della detta associazione, dei campi dei profughi provenienti dalla ex Iugoslavia.

La prima sezione centrale della Corte dei Conti, con sentenza depositata il 26.2.2008, rigettava gli appelli del P. e del S.. In particolare, per la parte che ancora interessa, la Corte ha ritenuto la sua giurisdizione sul rilievo che nella fattispecie, in forza delle convenzioni stipulate fra il Comune e gli amministratori dell’Associazione, si era instaurato un rapporto funzionale di servizio, per cui gli atti da questi effettuati in esecuzione dell’attività convenzionata erano qualificabili come atti svolti per conto e nell’interesse del Comune, con conseguente giurisdizione della Corte dei conti per i danni subiti dall’erario e dal Comune.

S.G. ha proposto ricorso per cassazione ed ha anche presentato memoria.

Ha resistito con controricorso il P.G. presso la Corte dei Conti.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1. Preliminarmente va rigettata l’eccezione del resistente di mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di P. F., per non essere stato notificato il ricorso anche a questi, pur vertendosi in ipotesi di responsabilità solidale in tema di risarcimento del danno.

L’obbligazione risarcitoria derivante da un fatto dannoso imputabile a più persone è solidale, non cumulativa, e non da luogo, perciò, a litisconsorzio necessario, bensì a litisconsorzio facoltativo, per cui i vari rapporti processuali che si instaurano conservano la loro autonomia. Infatti la struttura del rapporto solidale consente ad ogni creditore di esigere – e obbliga ciascun debitore a corrispondere – l’intero (Cass. civ., Sez. 3^, 27/06/2007, n. 14844;

Cass. civ., Sez. 3^, 14/02/2008, n. 3533).

1.2. Egualmente infondata è l’eccezione del resistente di inadeguatezza del quesito di diritto. Infatti il motivo di ricorso si conclude con un quesito di diritto conforme al paradigma normativo di cui agli artt. 366 bis c.p.c., nella formulazione anteriore all’abrogazione della norma ad opera della L. n. 69 del 2009.

2. Con l’unico motivo di ricorso il ricorrente lamenta il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, in favore del giudice ordinario, a norma dell’art. 360 c.p.c., n. 1.

Assume il S. che egli era venuto in rapporto con l’amministrazione comunale di Bologna, quale membro dell’Associazione privata “Il Gabbiano – Servi Sociali”; che egli quindi non aveva alcun rapporto di servizio con la Pubblica amministrazione; che egli ed in generale l’Associazione non hanno in alcun modo inciso negativamente sul programma gestito dalla P.A. e cioè sull’esecuzione del servizio di prima accoglienza; che essi non hanno avuto il maneggio di denaro pubblico. Assume il ricorrente che nella fattispecie vi erano stati solo dei contratti di diritto privato tra la p.a. e l’Associazione; che l’oggetto di questi contratti non atteneva ad un pubblico servizio; che, quindi, nella fattispecie non vi erano funzioni pubbliche delegate al privato; che il denaro pubblico era versato all’Associazione a fronte di un servizio reso e non già era affidato all’Associazione per lo svolgimento di un pubblico servizio.

Secondo il ricorrente nella fattispecie sussisteva un rapporto contrattuale di diritto privato tra l’Associazione ed il Comune di Bologna, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

3. Ritengono queste S.U. che il motivo in parte è inammissibile ed in parte è infondato.

E’ inammissibile nei limiti in cui, sostenendo che nella fattispecie si tratta esclusivamente di un rapporto contrattuale di natura privata, estraneo al conseguimento di una finalità pubblica, il ricorrente censura l’accertamento del giudice contabile nella parte in cui ha ritenuto che il danno erariale è intimamente connesso alla convenzione stipulata (e poi rinnovata) tra l’Associazione privata ed il Comune ed alla relazione di servizio, funzionalmente instaurata tra i due soggetti.

Il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle decisioni della Corte dei Conti in sede giurisdizionale è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione di detto Giudice, e in concreto all’accertamento di vizi che attengano all’essenza della funzione giurisdizionale e non al modo del suo esercizio, talchè rientrano nei limiti interni della giurisdizione, estranei al sindacato consentito, eventuali errori “in iudicando” o “in procedendo” (Cass. (Ord.), S.U., n. 3003 del 2008; Cass. (Ord.), S.U., 06/05/2005, n.9390; Cass. S.U., 08/03/2005, n.4957; Cass. S.U. 08/03/2005, n. 4956).

4.1. Va, quindi, esaminato il difetto di giurisdizione, prospettato come violazione del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 52, sia sotto il profilo della mancanza di un rapporto di servizio tra l’Associazione “Il Gabbiano- Servizi sociali” ed il Comune, negandosi che le risorse finanziarie affluite alla Associazione siano rimaste di pertinenza pubblica, sia sotto il profilo che in ogni caso un corrispondente rapporto non può essere intercorso tra il Comune ed il ricorrente.

4.2. La statuizione sulla giurisdizione va fatta nel senso che la Corte dei Conti ha la giurisdizione che ha esercitato.

Va, anzitutto, rilevato che nella fattispecie è applicabile, sia pure con gli opportuni adattamenti, il principio di cui alla Sentenza n. 26806 del 19/12/2009, in tema di responsabilità contabile di amministratori o dipendenti di società partecipate da socio pubblico. Secondo tale sentenza spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine all’azione di risarcimento dei danni subiti da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite degli amministratori o dei dipendenti, allorchè il danno è stato inferto direttamente al patrimonio della società privata e solo indirettamente a quello dello Stato o di altro ente pubblico.

Sussiste invece la giurisdizione di quest’ultima quando l’azione di responsabilità dei predetti amministratori o dipendenti della società ha ad oggetto comportamenti che hanno causato danni diretti al patrimonio dell’ente pubblico.

4.3. Nella fattispecie la giurisdizione è stata esercitata dalla Corte dei Conti su tre presupposti.

Anzitutto le risorse affluite all’Associazione, poichè erano finalizzate all’assistenza ai rifugiati, erano rimaste pubbliche.

Ciò comporta che il danno era direttamente subito dal patrimonio dell’ente pubblico e non dell’associazione.

Inoltre la Corte ha ritenuto che nel caso in esame si sia stabilito un rapporto di servizio tra una pubblica amministrazione ed una persona giuridica privata, in particolare una Associazione privata.

Infine la Corte ha ritenuto che le risorse pubbliche, affluite a tale persona giuridica privata per essere impiegate nell’attività commessale, non lo siano state per atti dei soggetti convenuti, i quali, per i rapporti che avevano con la Associazione, si erano trovati ad avere la disponibilità di quel denaro.

Questo impianto logico è per se idoneo a fungere da criterio di collegamento per la giurisdizione della Corte dei Conti.

4.4. Va, quindi, considerato il profilo della questione che attiene alla configurabilità del rapporto di servizio.

Sussiste il cd. rapporto di servizio (cfr., ex plurimis, Cass., sez. un., 26280/2009; 25495/2009; 20886/2006, 22652/2008), allorchè un ente privato esterno all’amministrazione (una società o altra persona giuridica) viene incaricato di svolgere, con risorse pubbliche e nell’interesse dell’Amministrazione, un’attività o un pubblico servizio. In questo caso, il soggetto esterno resta tale, ma è inserito per la quota di attività che dedica alla pubblica amministrazione, nell’organizzazione funzionale dell’amministrazione o dell’ente (e ad ogni altra attività restando estranee le regole pubblicistiche della responsabilità).

La Corte osserva che, quando si discute del riparto della giurisdizione tra Corte dei Conti e Giudice ordinario, per rapporto di servizio si deve intendere una relazione con la pubblica amministrazione, caratterizzata per il tratto di investire un soggetto, altrimenti estraneo all’amministrazione, del compito di porre in essere in sua vece un’attività, senza che rilevi nè la natura giuridica dell’atto di investitura, provvedimento, convenzione o contratto, ne quella del soggetto che la riceve, altra persona giuridica o fisica, privata o pubblica(Cass. civ., Sez. Unite, 26/02/2004, n. 3899).

5.1. Con riferimento al caso in esame si deve rammentare che al D.L. n. 350 del 1992, art. 1, comma 3, e art. 2, comma 1, hanno affidato alla competenza del Ministero dell’Interno gli interventi straordinari di carattere umanitario in favore degli sfollati dai territori della ex Iugoslavia, connessi ad esigenze di ricezione, alloggio, vitto, vestiario, assistenza sanitaria e socio-economica.

L’art. 1 comma 1, della O.P.C.M. 29 settembre 1994 ha poi autorizzato il Ministro dell’Interno ed i prefetti a porre in essere gli interventi, sostenendo le spese per la manutenzione, anche straordinaria di immobili demaniali e non , per l’adattamento e la predisposizione delle aree destinate all’accoglienza degli sfollati, nonchè per oneri di alloggio, accoglienza vitto, vestiario ed assistenza sanitaria e socio-economica.

Il Prefetto di Bologna, quale organo periferico del ministero, ha stipulato con la Provincia di Bologna apposite convenzioni per l’assistenza agli sfollati. La provincia ha stipulato consequenziali convenzioni con il Comune e quest’ultimo ha provveduto a stipularle con vari gestori, tra cui l’Associazione di cui e titolare il S..

5.2. Sulla base del quadro normativo sopra detto, correttamente la Corte dei Conti ha rilevato che integrava un compito proprio della p.a. l’attività assistenziale svolta, con la conseguenza che, essendo stato tale compito assolto in sua vece dalla Associazione privata “Il Gabbiano- Servizi sociali”, si era verificato un rapporto di servizio tra il Comune di Bologna e detta associazione.

5.3. Il rapporto di servizio vale a sua volta ad escludere che i fondi pubblici posti a disposizione delle cooperative potessero essere riguardati come corrispettivi privatisti per prestazioni contrattuali eseguite, anzichè come finanziamenti da impiegare nell’attività propria della p.a. e svolta – in sua vece – dalla Associazione.

6. Quanto alla censura secondo cui in ogni caso non sussisterebbe la giurisdizione nei confronti del ricorrente, avendo egli solo un rapporto organico con l’Associazione e non con il Comune, va osservato che rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti il giudizio di responsabilità amministrativa, per danno erariale, in relazione a fatti commessi da un amministratore di ente, ancorchè privato, destinatario di contributi vincolati, distratti irregolarmente dal fine pubblico cui erano destinati (Cass. Sez. Unite, 12/10/2004, n. 20132).

A tal fine va osservato che anche l’inserimento di fatto del funzionario nel procedimento illegittimo di deliberazione di spesa è produttivo di danno erariale del quale deve rispondere tale soggetto, come persona fisica (S.U. n. 20132 del 2004, sul presidente di un’associazione privata di produttori agricoli nei confronti dell’ALMA, limitatamente all’esercizio di determinati compiti pubblici ad essa affidati; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19661; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19667).

7. ricorso va, pertanto, rigettato e va affermata la giurisdizione della Corte dei Conti. Nulla per le spese di questo giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione della Corte dei conti.

Nulla per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 13 aprile 2010.

Depositato in Cancelleria il 27 aprile 2010