Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9948 del 08/05/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 9948 Anno 2014
Presidente: MIANI CANEVARI FABRIZIO
Relatore: GHINOY PAOLA

SENTENZA

sul ricorso 27544-2010 proposto da:
MINISTERO

DELL’ECONOMIA

E

DELLE

FINANZE

P.I.

80415740580, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO presso i cui Uffici domicilia ope legis, in
ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;
– ricorrente –

2014
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4

contro

•

CUNEO MARINA, VITTAZI ADRIANA, LAZZARO MICHELANTONIO,
CALO’

CARLO,

BIAZZO GIOVANNI,

GARASSINO STEFANIA;

PEZONE CONCETTA,

Data pubblicazione: 08/05/2014

- intimati ricorso successivo senza n ° di R.G.

MINISTERO

DELL’ECONOMIA

E

DELLE

FINANZE

P.I.

80415740580, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO

ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;
– ricorrente successivo contro

CUNEO MARINA, VITTAZI ADRIANA, LAZZARO MICHELANTONIO,
CALO’ CARLO, BIAZZO GIOVANNI, PEZONE CONCETTA,
GARASSINO STEFANIA;
– intimati –

avverso la sentenza n. 3513/2009 della CORTE
D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/01/2010 R.G.N.
923/2007;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 12/02/2014 dal Consigliere Dott. PAOLA
GHINOY;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIANFRANCO SERVELLO che ha concluso
per l’accoglimento del quarto motivo del ricorso,
assorbiti gli altri.

STATO presso i cui Uffici domicilia ope legis, in

R. Gen. N. 27544/2010
Udienza 12.2.2014

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Marina Cuneo, Adriana Vittazzi, Michelantonio Lazzaro, Carlo Calò, Giovanni
Biazzo, Concetta Pezone e Stefania Garassino, dipendenti del Ministero
dell’Economia e delle Finanze, convenivano in giudizio l’amministrazione datore di
lavoro deducendo che:

carriera direttiva ed erano stati inquadrati nella VIII qualifica funzionale;
– un loro collega (Giuseppe Moroni) riammesso in servizio ex art. 132 del T.U. n. 3
del 1957, era stato inquadrato nella IX qualifica funzionale con decreto dirigenziale
del 21 marzo 2000 e con effetto retroattivo a far data dal 1.4.1993;
– poiché essi lo precedevano in ruolo, avevano titolo all’inquadramento nella stessa
qualifica funzionale con effetto dal 31.12.1990, in applicazione dell’art. 7 del D.L. n.
344 del 1990, conv. in L. 23 gennaio 1991, n. 21.
Il Tribunale rigettava la domanda, argomentando che il Moroni era stato immesso in
servizio in data 11.12.1972, per cui l’effetto di “trascinamento” previsto dalla norma
invocata dai ricorrenti poteva applicarsi solo a coloro che a tale momento lo
precedevano in ruolo.
In esito all’appello proposto da Marina Cuneo e dai suoi colleghi, la Corte d’Appello
di Roma riformava la sentenza di primo grado e dichiarava il loro diritto
all’inquadramento nella IX qualifica funzionale (poi C3) con decorrenza giuridica ed
economica dal 31.12.1990, condannando il Ministero al pagamento delle conseguenti
differenze retributive, oltre accessori, nonché al pagamento delle spese processuali.
A sostegno della decisione, la Corte territoriale argomentava che l’art. 7 del D.L. n.
344 del 1990, conv. in L. 23 gennaio 1991, n. 21 prevede che l’inquadramento nella
IX qualifica funzionale spetti a due categorie di dipendenti: i vincitori di concorsi per
le qualifiche dell’ex carriera direttiva di consigliere o equiparate e superiori
banditi prima dell’entrata in vigore della legge, nonché i dipendenti che si trovano
già in ruolo, i quali precedano i detti vincitori e che altrimenti si vedrebbero
“scavalcati” dai nuovi assunti per effetto del migliore inquadramento.
Gli originari ricorrenti rientravano nella seconda situazione, essendo dipendenti in
ruolo in posizione precedente a quella di altro dipendente inquadrato nella IX

Paola

iloy, estensore
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– erano stati assunti a seguito di concorso pubblico con immediato accesso alla

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qualifica funzionale a decorrere dal 1.4.1993, assunto in esito a concorso per
qualifiche della ex carriera direttiva, bandito prima dell’entrata in vigore della L. n.
312 del 1980, riammesso in servizio ai sensi dell’art. 132 del T.U. n. 3 del 1957.
Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso il Ministero dell’Economia e
delle Finanze, affidato a quattro motivi. Gli intimati, pur dopo il rinnovo della

svolto attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Come primo motivo il Ministero deduce “Violazione dell’art. 52 del D.lgs. n. 165
del 2001 e dell’art. 97 della Costituzione, correlata falsa applicazione dell’art. 7 del
D.L. n. 344/1990”.
Sostiene che la Corte di merito avrebbe ignorato le norme che, a far data dal D.Igs. n.
29 del 1993, impongono l’eliminazione dal sistema del pubblico impiego di qualsiasi
ipotesi di progressione di carriera e retributiva sganciata da tecniche idonee a
valutare gli effettivi meriti e la professionalità acquisiti dai dipendenti, adeguando il
lavoro pubblico ai canoni previsti dall’art. 97 della Costituzione.
Ribadisce che gli ai-W 56 e 72 comma 3 del D.lgs. n. 29 del 1993 sono stati trasfusi
nell’art. 52 I comma del D.lgs. 165 del 2001, così bandendo definitivamente gli
automatismi nelle progressioni del personale pubblico.
2. Come secondo motivo deduce “Violazione dell’art. 7 del D.L. n. 344 del 1990”.
Addebita alla Corte d’Appello di avere errato nel considerare sussistente il
presupposto normativo per i passaggi di qualifica, individuato nella precedenza nel
ruolo alla data di emissione del provvedimento di inquadramento del dipendente
Moroni (10.4.2000), in quanto il ruolo al quale occorre fare riferimento sarebbe
quello esistente alla data di decorrenza della superiore qualifica (1.4.1993). Aggiunge
che all’epoca della riammissione in servizio del Moroni i nominativi dei convenuti
non erano inseriti nello stesso ruolo, dal momento che solo con il D.M. 1.4.2000
erano stati accorpati i ruoli dei quattro dicasteri del Ministero delle Finanze (Tesoro,
Bilancio, Ragioneria Generale dello Stato, Amministrazione Centrale).
3. Come terzo motivo lamenta “Insufficiente motivazione su un fatto controverso e
decisivo per il giudizio”. Sostiene che la Corte di merito avrebbe trascurato di

Paola 9hinoy, estensore
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notifica disposta da questa Corte con ordinanza all’udienza del 22.5.2013, non hanno

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prendere a riferimento il ruolo esistente alla data di riammissione in servizio del
Moroni (1.4.1993) data nella quale i ricorrenti erano iscritti in diverso ruolo, e la
circostanza che il ruolo unico previsto dal D.M. 1.4.2000 segue il mero ordine
alfabetico e non quello di anzianità. nel quale i ricorrenti non erano iscritti.
4. Come quarto motivo lamenta “Violazione dell’art. 7 del D.L. n. 344/1990” per

Sostiene che non potrebbero beneficiare del c.d. scivolamento con effetto retroattivo
i dipendenti che si trovano a precedere in ruolo un dipendente riammesso in servizio,
dal momento che essi verrebbero a godere di un beneficio derivante unicamente da
un evento successivo e fortuito.
5. Il primo motivo è fondato.
L’art. 7 del D.L. n. 344 del 1990, conv. in L. 23 gennaio 1991, n. 21 ha previsto che i
soggetti assunti in esito a concorsi banditi prima del 13 luglio 1980 ( data di entrata
in vigore della legge 11 luglio 1980 n. 312) per le qualifiche dell’ex carriera direttiva
di consigliere o equiparate e superiori, vengano inquadrati nella IX qualifica
funzionale con effetto dal 31.12.1990. L’intervento è stato determinato dall’intento di
evitare sperequazioni, dovute ai tempi tecnici di espletamento dei concorsi, tra i
vincitori degli stessi ed i soggetti che alla stessa data del 13 luglio 1980 rivestivano
già la qualifica di direttore di sezione o equiparata, che erano stati inquadrati in base
all’art. 1 della L. 7 luglio 1988, n. 254, in sede di prima applicazione e con
decorrenza dal 1 gennaio 1987, nella IX qualifica funzionale ( istituita dall’ art. 2
del D.L. 28 gennaio 1986, n. 9 conv. in L. 24 marzo 1986 n. 78). La stessa norma
si è poi preoccupata di evitare che i suddetti vincitori di concorso “scavalcassero”
con il suddetto inquadramento coloro che li precedevano nel ruolo, attribuendolo
anche a questi ultimi con un procedimento che è stato denominato “trascinamento”.
Ciò in base alla considerazione che nella normalità dei casi tali soggetti, pur non
avendo vinto i concorsi, sono comunque in possesso di titoli che determinano il loro
precedere nel ruolo il soggetto “trascinante”, titoli che altrimenti sarebbero stati
vanificati. Sulla base del dettato legislativo appare quindi che il meccanismo
individuato legislativamente prevedeva che il dipendente “trascinante” ottenesse
l’inquadramento nella IX qualifica funzionale ( con effetto secondo la previsione

Paola hinoy, estensore

avere la Corte di merito esteso la portata della norma citata.

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normativa dal 31.12.1990) e che tale qualifica venisse attribuita contestualmente ai
dipendenti “trascinati” in quanto anteposti alla stessa data nel ruolo. La disposizione
ha avuto quindi la funzione di definire una situazione particolare e limitata nel
tempo, determinata dall’immissione in ruolo dei vincitori dei suddetti concorsi,
penalizzati nell’attribuzione della neo-istituita IX qualifica funzionale dai tempi

6. L’evoluzione normativa successiva è stata tuttavia caratterizzata da una diversa
impostazione.
Per effetto della contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico, iniziata con la
Legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 ed il successivo D.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,
si è determinato un progressivo avvicinamento della legislazione sul pubblico
impiego al lavoro subordinato privato, con attenuazione del principio formalistico
che accentuava l’ indifferenziata posizione di subordinazione gerarchica del
dipendente pubblico, nel cui ambito le mansioni avevano scarsa rilevanza; si è inteso,
quindi, valorizzare il momento della coerente organizzazione del lavoro con
accentuazione della corrispondenza tra inquadramento attribuito e mansioni
assegnate e con la subordinazione dello sviluppo professionale a procedure selettive.
In tal senso depone la disciplina delle mansioni del dipendente pubblico, dettata dall’
art. 56 del d.lgs n.29 del 1993, poi sostituito dall’art.25 del d.lgs n.80 del 1998,
successivamente modificato dall’art. 15 del d.lgs n.387 del 1998, recepito infine
nell’art. 52 del D.lgs. 165 del 2001.
Nella stessa ottica, l’art. 72 del D.lgs. n. 29/1993 sopra citato ha disposto al comma 2
(poi divenuto comma 3 per effetto dell’art. 36 del D.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546 e
successivamemente abrogato dall’alt 43 del Digs. 31 marzo 1998, n. 80) che
“Contestualmente alla sottoscrizione dei primi contratti collettivi stipulati ai
sensi del titolo III, sono abrogate le disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico, nonché le disposizioni che prevedono
trattamenti economici accessori comunque denominati a favore di dipendenti
pubblici (…)”.

Paola .3, moy, estensore
IT

a

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tecnici di espletamento degli stessi.

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•

Con la stipula dei primi contratti collettivi è stata quindi abrogata la norma invocata
dai ricorrenti, che prevedeva un passaggio di qualifica del tutto scollegato sia da
procedure di selezione che da un’effettiva corrispondenza con le mansioni svolte.
Lo sviluppo normativo è in tal senso coerente con l’elaborazione che, in tema di
progressione verticale dei dipendenti pubblici e della sua compatibilità con l’art. 97

delle Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Corte cost. n. 205 del 2004; Cass., sez. un.,
n. 15403 del 2003, Sez. U, n. 23329 del 2009). Il principio emergente in subiecta
materia è quindi che l’accesso a funzioni più elevate, cioè il passaggio ad un’ area o
fascia funzionale superiore, determina una forma di reclutamento soggetta alla regola
del pubblico concorso, sì che sono da ritenere illegittime le norme che stabiliscano il
passaggio alle aree o fasce superiori, in deroga alla regola generale, o comunque non
prevedano alcun criterio selettivo, o verifiche attitudinali volte a garantire
l’accertamento dell’idoneità dei candidati in relazione ai posti da coprire, così
realizzando un automatico e generalizzato scivolamento in alto del personale
dipendente.
7. Nel caso che ci occupa, gli originari ricorrenti hanno fondato la loro pretesa sulla
base della situazione fattuale verificatasi alla data del 21 marzo 2000, quando al
dipendente Moroni è stata attribuita la IX qualifica funzionale (sebbene con
decorrenza dalla data di riammissione in servizio): è con riferimento a tale data
infatti che essi hanno dedotto di precederlo in ruolo ed è con riferimento alla stessa
situazione che la Corte d’Appello ha accolto la domanda, argomentando che i
ricorrenti “sono dipendenti in ruolo in posizione precedente..”
8. A quell’epoca tuttavia, come sopra detto, l’art. 7 del D.L. n. 344 del 1990, conv. in
L. 23 gennaio 1991, n. 21, non era più in vigore per effetto dell’abrogazione tacita
intervenuta per effetto del complesso normativo sopra richiamato.
9. L’accoglimento del primo motivo di ricorso determina l’assorbimento degli altri e
la cassazione della sentenza impugnata e consente ai sensi dell’art. 384 II comma
c.p.c. la decisione nel merito della causa, con il rigetto della domanda proposta dagli
originari ricorrenti, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto.

Paola G *noy, estensore

della Costituzione, si registra per effetto degli interventi della Corte Costituzionale e

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Udienza 12.2.2014

10. La peculiarità e complessità della controversia determinano la compensazione tra
le parti delle spese processuali.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso in relazione al primo motivo, assorbiti gli altri. Cassa la

parti le spese processuali.
Così deciso in Roma, il 12.2.2014

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sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda. Compensa tra le