Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9788 del 26/05/2020

Cassazione civile sez. lav., 26/05/2020, (ud. 27/11/2019, dep. 26/05/2020), n.9788

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 9333-2014 proposto da:

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in

persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso

dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia

ex lege in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12;

– ricorrente –

contro

F.M., T.F., P.F., tutti

elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZALE CLODIO 56, presso lo

studio dell’avvocato GIOVANNI BONACCIO, rappresentati e difesi

dall’avvocato ALDO VALENTINI;

– TR.BA., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BANCO DI

S. SPIRITO 48, presso lo studio dell’avvocato AUGUSTO D’OTTAVI,

rappresentata e difesa dall’avvocato DANIELE DORSI;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 1017/2013 della CORTE D’APPELLO di ANCONA,

depositata il 08/01/2014 R.G.N. 265/2013.

Fatto

RILEVATO

che:

1. Tr.Ba., insegnante tecnico-pratica di scuola secondaria di II grado, abilitata per la classe di concorso C050 (esercitazioni agrarie) agiva nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca innanzi al Tribunale di Pesaro per ottenere il riconoscimento della validità dell’ulteriore abilitazione conseguita successivamente (con riserva) nella più elevata classe di concorso A058 al fine del passaggio al ruolo superiore dell’Area professionale del personale docente per l’insegnamento di scienza meccanica agraria e tecnica di gestione aziendale, previa disapplicazione del provvedimento dell’Ufficio Scolastico Regionale del 30 giugno 2008 con cui era stata dichiarata la nullità di detto ulteriore titolo abilitante e delle conseguenti determinazioni dell’Ufficio Scolastico Provinciale dell’11 novembre 2010 di esclusione della Tr. dalla graduatoria degli abilitati all’insegnamento nella scuola secondaria – classe di concorso A058 (scienze agrarie) – e di annullamento del contratto di lavoro del 21 settembre 2010 con cui tale passaggio di ruolo era stato disposto;

1.1. le decisioni della P.A. ruotavano intorno alla carenza dei requisiti per la partecipazione della Tr. al corso abilitante successivamente opzionato;

1.2. era accaduto che la Tr., mentre stava ancora frequentando il corso speciale abilitante di cui alla L. 4 giugno 2004, n. 143, art. 2, comma 1, lett. c ter attivato ai sensi del D.M. n. 21 del 2005 per la classe C050, aveva chiesto di partecipare al corso speciale di cui alla medesima L. n. 143 del 2004, art. 2, comma 1 ter, per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria per la classe di concorso A058;

1.3. la P.A. aveva escluso la predetta dalla partecipazione al secondo corso speciale ritenendo sussistente il divieto di concorrere a più di una abilitazione;

1.4. avverso tale provvedimento la Tr. proponeva ricorso straordinario al Capo dello Stato;

1.5. in attesa delle decisione su tale ricorso l’amministrazione ammetteva la predetta con riserva al corso da cui era stata esclusa e sempre con riserva ne disponeva il suo inserimento tra i candidati che, all’esito del corso, avevano conseguito l’abilitazione;

1.6. il 6 maggio 2008 il ricorso al Capo dello Stato veniva respinto;

1.7. la P.A. di conseguenza riteneva nullo il conseguito titolo abilitante con l’effetto del depennamento dalle graduatorie provinciali per il conferimento dell’incarico su classe di concorso A058;

1.8. successivamente la Tr. chiedeva di partecipare ai movimenti interni dei docenti di scuola secondaria di II grado per ottenere il passaggio di ruolo alla classe di concorso A058 (scienze agrarie) sul presupposto di essere in possesso del titolo di abilitazione per tale classe, otteneva tale passaggio e sottoscriveva il relativo contratto;

1.9. l’Ufficio Provinciale di Pesaro e Urbino, avvedutosi della mancanza del requisito costituito dal titolo abilitante, procedeva all’annullamento del passaggio di ruolo e del relativo contratto individuale, provvedimenti che erano impugnati dalla Tr. innanzi al Tribunale di Pesaro;

1.10. nel giudizio intervenivano F.M., T.F. e P.F. (controinteressati);

2. il Tribunale respingeva la domanda;

3. la decisione era riformata dalla Corte d’appello di Ancona che, in accoglimento dell’impugnazione della Tr., disapplicava le determinazioni dell’Ufficio Scolastico Regionale e di quello Provinciale accertando la legittimità del passaggio di ruolo della docente alla classe di concorso A058;

ritenevano i giudici di appello che il D.L. n. 97 del 2004, art. 2 conv. in L. n. 143 del 2004 non consentisse alcuna limitazione quanto alla frequenza di più corsi abilitanti (non potendo la stessa ricavarsi dall’espressione docenti non abilitati che hanno prestato almeno 360 giorni di servizio di insegnamento), che fosse da disapplicare il D.M. limitativo della partecipazione ai corsi speciali anche nel caso di frequenza di altri corsi abilitanti perchè in contrasto con la fonte sovraordinata, che in ogni caso alla fattispecie fosse applicabile la sanatoria introdotta dal D.L. n. 134 del 2009, art. 1, comma 4 septies conv. in L. n. 167 del 2009 così riconoscendo comunque valida l’ulteriore abilitazione conseguita dalla docente;

4. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il MIUR con due motivi;

5. Tr.Ba. ha resistito con controricorso;

6. hanno proposto controricorso adesivo alle ragioni del Ministero ricorrente F.M., T.F. e P.F., successivamente illustrato da memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. va preliminarmente disattesa l’eccezione di giudicato formulata dai controricorrenti F., T. e P. in sede di memoria ex art. 380 bis c.p.c. con riferimento al Decreto del Capo dello Stato del 6 maggio 2008 che ha respinto il ricorso proposto da Tr.Ba. avverso l’esclusione statuita dalla p.a. con atto del 10 marzo 2006 a fronte dell’istanza del 13 dicembre 2005 di ammissione al corso speciale L. n. 143 del 2004, ex art. 2, comma 1 ter, per il conseguimento dell’abilitazione per la classe di concorso A058, per avere la stessa già partecipato al corso speciale abilitante ex D.M. n. 21 del 2005 per la classe di concorso C050;

va, infatti, ricordato che, come da questa Corte già affermato (v. Cass., Sez. Un., 6 settembre 2013, n. 20569; Cass. 2 settembre 2013, n. 20054), in tema di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, a seguito del mutamento del quadro normativo attuato con la L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 69 e con il D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 7 la decisione presidenziale conforme al parere del Consiglio di Stato ripete dal parere stesso la natura di atto giurisdizionale in senso sostanziale; ne consegue che solo rispetto ai decreti emanati successivamente a tale innovazione legislativa va riconosciuta l’idoneità alla formazione del giudicato, senza che tale soluzione, in quanto fondata sulle nuove norme ordinarie, possa essere valutata quale overruling interpretativo rispetto ai precedenti orientamenti della giurisprudenza;

nel caso in esame la decisione resa sul ricorso al Capo dello Stato di cui si invoca l’efficacia di cosa giudicata è stata resa con D.P.R. 6 maggio 2008;

è palese che si tratti di una decisione che non ha rivestito carattere giurisdizionale, giacchè è stata resa prima che l’ordinamento si evolvesse nel senso della giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Capo dello Stato;

2. con il primo motivo di ricorso il MIUR denuncia la violazione e falsa applicazione del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, art. 2 conv. con modificazioni in L. 4 giugno 2008, n. 143;

sostiene l’erroneità dell’interpretazione della Corte territoriale secondo la quale il dato normativo primario non consentirebbe alcuna limitazione quanto alla frequenza di più corsi per l’abilitazione;

rileva che sia il tenore letterale della previsione, con l’espresso riferimento ai docenti non abilitati ivi contenuto sia la ratio dell’impianto normativo complessivo, che non è certo quella di consentire di conseguire più titoli abilitanti ma quella di stabilizzare il lavoro dei precari, depongono per la limitazione dell’ammissione alla frequenza di un solo corso;

3. con il secondo motivo il MIUR denuncia la violazione e falsa applicazione del D.L. 25 settembre 2009, n. 134, art. 1, comma 4 septies, conv. con modificazioni nella L. 24 novembre 2009, n. 167;

sostiene che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente applicato la sanatoria di cui al citato art. 1, giungendo in tal modo a riconoscere l’ulteriore abilitazione conseguita dalla Tr., atteso che tale disposizione non poteva riguardare detta ricorrente, assunta con contratto a tempo indeterminato in data 1/9/2007 e dunque in epoca ampiamente successiva al termine dei corsi speciali abilitanti;

4. il primo motivo è fondato;

4.1. il D.L. 7 aprile 2004, n. 97 convertito con modificazioni nella L. 4 giugno 2004, n. 143, all’art. 2, prevede l’istituzione di corsi speciali di durata annualè da parte delle Università e delle altre istituzioni equipollenti, per l’anno accademico 2004-2005 e comunque non oltre la data di entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della L. 28 marzo 2003, n. 53, art. 5 corsi riservati alle varie tipologie di insegnanti privi di abilitazione o idoneità all’insegnamento enumerate nello stesso art. 2;

la ratio della previsione è quella di consentire l’ottenimento dell’abilitazione o idoneità predette in vista del conseguente inserimento nelle graduatorie permanenti di cui all’art. 1, comma 1 stesso D.L.;

tali graduatorie permanenti sono quelle che il D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 399, prevede come una delle due modalità di accesso ai ruoli del personale docente dei vari ordini e gradi di scuola, per una quota del 50% annualmente assegnabili (restando il rimanente 50% destinato alla copertura mediante concorsi per titoli ed esami);

4.2. l’art. 2, comma 1 ter citato D.L. prevede, poi, che: “In sede di definizione della fase transitoria di attuazione del decreto legislativo da emanare ai sensi della L. n. 53 del 2003, art. 5 sono definite le modalità di formazione per consentire ai docenti non abilitati che hanno prestato almeno 360 giorni di servizio di insegnamento dal 1 settembre 1999 alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, l’inserimento nelle graduatorie permanenti di cui all’art. 401 testo unico”;

4.3. il problema che si pone nella presente controversia è se la dizione legislativa docenti non abilitati vada riferita in senso assoluto alla condizione degli interessati, ovvero se debba intendersi come non abilitati all’insegnamento per il quale si chiede di partecipare al corso speciale (e, quindi, di essere poi inseriti nella relativa graduatoria permanente specifica);

4.4. la complessiva sistematica e le finalità della disciplina in questione fanno, invero, propendere per la prima, più restrittiva, soluzione;

deve infatti ritenersi che la normativa, evidentemente transitoria (si veda il citato art. 2, comma 1 ter sulla base della quale sono state bandite le sessioni di cui al D.M. n. 21 del 2005 ed al D.M. n. 85 del 2005), che ha istituito i corsi speciali, risulti rivolta alla riqualificazione del personale docente in vista di una sua collocazione lavorativa stabile nei ruoli mediante le cennate graduatorie permanenti, onde è connessa obiettivamente all’agevolazione dell’ottenimento di una tale posizione stabile nell’ambito della scuola;

ed infatti quella del D.L. n. 97 del 2004 è una delle diverse discipline che hanno consentito, nel corso degli anni, di assorbire l’imponente precariato, formatosi nell’ambito del personale docente della scuola, tramite procedure selettive di carattere eccezionale, che hanno in parte sostituito, in parte affiancato il classico reclutamento per concorso, inteso come scelta con procedura concorrenziale dei candidati più meritevoli;

in particolare, l’indicato D.L. ha destinato il previsto meccanismo agevolativo ai precari già in servizio in scuole statali, paritarie o legalmente riconosciute, privi di abilitazione o idoneità, e cioè a coloro che difficilmente avrebbero potuto conseguire il titolo per l’inserimento nelle graduatorie permanenti frequentando i corsi S.S.I.S. o i corsi di laurea in scienze della formazione primaria;

di tale meccanismo agevolativo non è logico che possa usufruire chi abbia già prescelto altro percorso per ottenere il beneficio dell’inserimento in ruolo mediante l’applicazione del medesimo sistema di reclutamento speciale, andando così a cumulare un secondo momento di applicazione di un meccanismo agevolativo (si vadano, con riferimento alla legittimità dell’esclusione di chi abbia già ottenuto in precedenza il beneficio dell’inserimento in ruolo mediante l’applicazione di precedenti sistemi di reclutamento speciale, Consiglio di Stato, sez. VI, 23 luglio 2008 n. 3653; Consiglio di Stato, sez. VI, 17 febbraio 2010, n. 905 e n. 906);

4.5. a sostegno della specialità ed esclusività della riqualificazione di cui alla L. n. 143 del 2004 va richiamato il D.M. 9 febbraio 2005, n. 21 con il quale sono stati istituiti i corsi speciali per il conseguimento dell’idoneità o dell’abilitazione all’insegnamento o la specializzazione per il sostegno ed è stato fissato al 31 dicembre 2005 il termine ultimo per l’attivazione degli ulteriori corsi speciali abilitanti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. c-bis e comma 1 ter;

tale D.M., nel dettare le modalità di attuazione di tali corsi speciali (ed in particolare di quelli di cui all’art. 2, comma 1, lett. a, b, c, c ter e comma 1 bis), ha previsto, all’art. 5, che “è consentita la partecipazione ad uno solo dei corsi speciali previsti dalla L. n. 143 del 2004, art. 2” ed all’art. 6, comma 2, che “non possono partecipare ai corsi speciali di cui agli artt. 1, 2 e 3 docenti in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato in ogni ordine e grado di scuola”;

detta limitazione è stata ripresa ed ulteriormente chiarita dal D.M. 18 novembre 2005, n. 85 (dettante modalità di attuazione con riferimento ai corsi di cui al comma 1, lett. c bis e al comma 1 ter), che all’art. 2, comma 1, ha ribadito che: “è consentita la partecipazione ad uno solo dei corsi speciali previsti dalla L. n. 143 del 2004, art. 2; coloro che hanno partecipato, stanno partecipando o hanno concluso uno dei corsi speciali, attivati ai sensi del D.M. 8 novembre 2004, n. 100 e del D.M. 9 febbraio 2005, n. 21 non sono ammessi ai corsi, di cui al presente decreto” ed al successivo comma 3 ha previsto che: “non possono partecipare ai corsi speciali, di cui all’art. 1, i docenti che, al momento della presentazione della domanda di partecipazione ai corsi stessi, sono in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato in qualsiasi ordine e grado di scuola statale”;

4.6. le indicate norme regolamentari, previste dalla stessa L. n. 143 del 2004 di conversione con modifiche del D.L. n. 97 del 2004, all’art. 2, comma 3 (“I corsi di cui ai commi 1 e 2 sono istituiti per il conseguimento dell’abilitazione o idoneità all’insegnamento, a seguito di esame finale avente valore di esame di Stato e per il conseguente inserimento nelle graduatorie permanenti di cui all’art. 1, comma 1, sulla base di modalità definite con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che prevedono anche l’adesione di un numero di iscritti minimo, in ciascuna università, per l’attivazione del rispettivo corso, ovvero la modulazione temporale dei corsi stessi in relazione al numero degli iscritti”) e comma 3 bis (“Al fine di evitare differenti interpretazioni tra i vari atenei e diversi criteri di valutazione dei corsisti, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca impartisce alle università precise disposizioni relative alle modalità di attuazione dei corsi, definendo il numero minimo di iscritti per ordine di scuola, i tempi e l’individuazione delle sedi universitarie chiamate ad attivare i corsi, tenendo conto dell’attività lavorativa dei frequentatori che operano in scuole dislocate su tutto il territorio nazionale”) hanno chiaramente quale elemento comune la disciplina ostativa dell’accesso ai corsi speciali che, oltre a oltre a non essere preclusa dalla lettera della legge, è assolutamente conforme alla sua ratio;

4.7. nè può ritenersi che la portata limitatrice dei DD.MM. andrebbe riferita solo ai corsi abilitanti specificamente indicati nei medesimi decreti ministeriali atteso che per l’istituzione di tutti i corsi speciali è stata prevista un’unica norma e cioè la L. n. 143 del 2004, art. 2 ed a tale norma fanno riferimento il D.M. n. 21 del 2005, art. 5 e il D.M. n. 85 del 2005, art. 2 sopra riportati, mentre, nell’ambito della cornice legislativa e regolamentare (unica per tutti i corsi), il richiamo a corsi specifici è effettuato al solo fine di individuare l’ambito di operatività delle disposizioni di carattere organizzativo (modalità di attuazione, numero minimo di iscritti, tempi ed individuazione delle sedi universitarie, durata dei corsi, valutazione dei corsisti);

4.8. contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte territoriale, dunque, prevedere la partecipazione ai corsi speciali in esame per i soli docenti non abilitati può solo significare la volontà del legislatore di escludere da tali corsi non solo chi quella abilitazione abbia già conseguito ma anche chi, frequentando già un altro dei corsi in esame, stia per conseguire un titolo abilitativo mediante l’applicazione del medesimo sistema di reclutamento speciale;

non risponde, infatti, alla ratio sottesa alle disposizioni di cui alla L. n. 143 del 2004, art. 2 ed alle finalità dell’assunzione dei docenti precari di cui al complessivo impianto legislativo (attuata, peraltro, con decretazione d’urgenza) consentire di conseguire più titoli abilitanti all’insegnamento sulla base delle medesime esperienze acquisite con anni di precariato (diversamente tale esperienza lavorativa moltiplicherebbe i suoi effetti, snaturandolo lo scopo precipuo della L. n. 143 del 2004 che è quello di stabilizzare il lavoro dei precari);

5. è fondato anche il secondo motivo di ricorso;

la sanatoria prevista dal D.L. 25 settembre 2009, n. 134 conv. con modificazioni nella L. 24 novembre 2009, n. 167, art. 1, comma 4 septies (“A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, l’abilitazione all’insegnamento conseguita dai docenti con contratto a tempo indeterminato, in servizio presso la scuola pubblica, ammessi con riserva ai corsi speciali indetti con i D.M. dell’istruzione, dell’università e della ricerca 9 febbraio 2005, n. 21 e D.M. 18 novembre 2005, n. 85 ai sensi del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, art. 2 convertito, con modificazioni, dalla L. 4 giugno 2004, n. 143, è titolo valido per la partecipazione a tutte le procedure di mobilità professionale previste dalla normativa vigente”) si applica, per testuale previsione, solo ai docenti che, al momento della presentazione della domanda di partecipazione ai corsi stessi, erano in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato in qualsiasi ordine e grado di scuola statale, ancorchè privi di abilitazione, idoneità o specializzazione specifica per l’incarico a tempo indeterminato ricoperto (ed in quanto tali ammessi con riserva alla partecipazione);

in sostanza la disposizione è volta a regolarizzare, in vista delle procedure di mobilità, le abilitazioni conseguite dai docenti a tempo indeterminato che sono stati ammessi con riserva ai corsi speciali abilitanti contrariamente a quanto previsto dal D.M. n. 21 del 2005, art. 6, comma 2, e dal D.M. n. 85 del 2005, art. 2, comma 3 (che escludono la partecipazione agli insegnanti di ruolo);

nè può estendersi l’indicata disciplina di favore oltre l’espressa previsione contenuta nella stessa per ritenere che si applichi anche agli ammessi con riserva ai corsi speciali contrariamente a quanto previsto dal D.M. n. 21 del 2005, art. 5 e dal D.M. n. 85 del 2005, art. 2, comma 1;

in conseguenza la sanatoria non può applicarsi alla Tr. che, come è pacifico, è stata assunta con contratto a tempo indeterminato con decorrenza giuridica ed economica in data 1/9/2007 e cioè dopo il termine dei corsi per cui è causa e comunque non aveva partecipato al corso speciale in questione essendo già in servizio con rapporto a tempo indeterminato;

6. dalle considerazioni che precedono risulta, conclusivamente, la piena legittimità delle determinazioni assunte dalla p.a.;

7. il ricorso va, pertanto accolto e a ciò consegue la cassazione della decisione impugnata;

non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, può essere decisa nel merito con il rigetto della domanda proposta nei confronti dell’odierno ricorrente;

8. il diverso esito dei giudizi di merito e la novità e particolarità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione fra le parti delle spese dell’intero processo;

8. non sussistono le condizioni processuali previste dal D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta l’azionata domanda. Compensa integralmente fra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 27 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 26 maggio 2020