Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9690 del 22/04/2013

Civile Sent. Sez. U Num. 9690 Anno 2013
Presidente: PREDEN ROBERTO
Relatore: PICCIALLI LUIGI

SENTENZA

sul ricorso 17350-2012 proposto da:
AUTOSERVIZI SATURNIA DI CARDILLO ZALLO FRANCESCA
2013

S.N.C., AUTOSERVIZI DI ORLANDI COSMO, in persona del

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rispettivi legali rappresentanti pro-tempore,
elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEL MASCHERINO
72, presso lo studio dell’avvocato CACCIOTTI GABRIELE,
che li rappresenta e difende, per delega in calce al

Data pubblicazione: 22/04/2013

ricorso;
– ricorrenti contro

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore, elettivamente domiciliata in

GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope
legis;
ROMA CAPITALE (già COMUNE DI ROMA), in persona del
Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA DEL TEMPIO DI GIOVE 21, presso gli Uffici
dell’Avvocatura Comunale, rappresentato e difeso
dall’avvocato PATRIARCA PIER LUDOVICO, per delega a
margine del controricorso;
– controricorrenti nonchè contro

COMUNE DI FROSINONE, ATL DI COLANGELI S.N.C.;
– intimati –

avverso la sentenza n. 2808/2012 del CONSIGLIO DI
STATO, depositata il 16/05/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 26/03/2013 dal Consigliere Dott. LUIGI
PICCIALLI;
uditi gli avvocati Gabriele CACCIOTTI, Pier Ludovico
PATRIARCA, Luca VENTRELLA dell’Avvocatura Generale
dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

Generale Dott. MAURIZIO VELARDI, che ha concluso per il

rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso notificato il 13.12.1999 la ditta” AUTOSERVIZI di ORLANDI COSMO “, con
sede in Castelforte, e la società “AUTOSERVIZI SATURNIA s.n.c. di Cardillo Zallo
Francesca”, con sede in Spigno Saturnia (rispettivamente di seguito,per brevità “Orlandi” e
“Saturnia”) unitamente ad altre imprese esercenti trasporti locali in concessione (che poi

Amministrativo Regionale del Lazio la deliberazione n.7743 del 22.12.1998 con la quale la
Giunta della Regione Lazio aveva operato la ripartizione del Fondo Regionale Trasporti ai sensi
dell’art. 30 co. 2 lett. c) della legge regionale n. 30 del 1998 in base al criterio della “spesa
storica”, chiedendo la condanna dell’ente territoriale alla corresponsione delle differenze,con
interessi legali e rivalutazione monetaria, rispetto alle maggiori somme,che assumevano loro
rispettivamente spettanti in base al diverso criterio del “compenso economico ” dovuto per
legge, per l’esercizio delle reti di “servizi minimi” di trasporto locale pubblico di cui al Dlgs. n.
422 del 1997,nel rispetto del Regolamento CEE n. 1191 del 1969 ,come modificato da quello
n.1893 del 1991.
Resistevano la Regione suddetta ed il Comune di Roma,mentre quello di Frosinone,anche
intimato,non si costituiva e l’adito T.A.R., dopo aver dichiarato,con una sentenza non definitiva,
estinto il giudizio,relativamente alle ricorrenti che vi avevano rinunziato,con sentenza definitiva
n. 964 del 2012 dichiarava inammissibili le domande di quelle sopra indicate e di una terza
(“ATL Colangeli s.n.c.”) per difetto di giurisdizione,.
A seguito dell’appello della ditta “Orlandi” e della soc. “Saturnia”,cui avevano resistito le
amministrazioni intimate,mentre non si erano costituiti il Comune di Frosinone e la “ATL
Colangeli”,con sentenza n. 2808 del 16.5.2012 il Consiglio di Stato rigettava il gravame,con
condanna delle appellanti alle spese del giudizio,confermando il difetto di giurisdizione del
G.A. con richiamo “all’orientamento ormai consolidato della Corte di Cassazione,secondo cui
le controversie relative a detti contributi rientrano nella giurisdizione del giudi
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avrebbero rinunziato al giudizio,a seguito di transazione),impugnavano innanzi al Tribunale

ordinario, dovendo i medesimi essere qualificati come corrispettivi del servizio di
trasporto, come tali sottratti, unitamente alle indennità e ai canoni, alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo alla luce del criterio di riparto della giurisdizione stessa quale
risultante, nella specifica materia dei pubblici servizi, dalla sentenza della Corte della Corte
Costituzionale 6 luglio 2004,n. 204”

n.22621/10,n. 8040/11), il C.d.S. proseguiva evidenziando come,nel caso di specie in cui la
domanda mirava al conseguimento dell’ intero esatto compenso economico dovuto ex lege per
l’esercizio delle reti di servizi minimi di trasporto pubblico locale di cui al Dlgs n. 422/1997,
nel rispetto del regolamento comunitario in precedenza citato, i principi giurisprudenziali
menzionati comportassero che la “questione di merito e di sostanza”,relativa a quanto disposto
dall’impugnata deliberazione in tema di ripartizione del fondo regionale,fosse da ritenersi
attratta “al plesso giurisdizionale dell’AG.0”. Né poteva rilevare in contrario la circostanza che
l’impugnazione fosse diretta contro un atto prodromico alla determinazione delle spettanze in
questione,non potendo al riguardo riconoscersi allo stesso una vis attractiva,nell’ambito di un
sistema volto a garantire l’unicità del giudice deputato ad occuparsi in modo unitario dell’intera
controversia,implicante anche la valutazione incidentale da parte di quest’ultimo (nella specie
G.0.),senza effetti di giudicato di armullamento,dell’atto amministrativo presupposto di quello
applicativo di gestione del rapporto.
Avverso tale sentenza la ditta “Orlandi” e la soc. “Saturnia” hanno proposto, congiuntamente,
ricorso per cassazione con unico motivo,richiamante l’art. 360 n. 1 c.p.c.,illustrato con
successiva memoria.
Hanno resistito con rispettivi controricorsi la Regione Lazio e Roma Capitale (già Comune di
Roma).
Non ha svolto attività difensive il Comune di Frosinone.

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Dopo aver citato,in particolare,alcune recenti pronunzie di queste S.U. (n.13338110,

MOTIVI DELLA DECISIONE
§1. Va anzitutto disattesa la preliminare eccezione,sollevata dalla Regione Lazio,
d’inammissibilità del ricorso, per mancata indicazione della norme di diritto che si assumono
violate, considerato che l’impugnazione,proposta non per violazione o falsa applicazione di

dell’art. 360 co.I n. 1 e dell’art. 362 c.pc.,non avrebbe dovuto indicare necessariamente nella sua
intestazione le norme violate o erroneamente applicate dal giudice speciale, essendo sufficiente
la deduzione,nella parte motiva,dei principi,relativi al riparto della giurisdizione tra G.A e G.O.
di cui si denunci malgoverno,indicazione che nella specie non manca, risultando anche corredata
dal richiamo alle fonti normative statali (L. n. 549/95,Dlgs. n. 422/97),comunitarie (Reg. CEE
n.1191 n. 1969 e n. 1893/91) e regionali (L.Reg.Lazio n. 42/82 n. 30/98),con indicazione degli
articoli rilevanti, invocate a sostegno della propria tesi.
§ 2. Nell’unico motivo d’impugnazione le ricorrenti,ribadendo la tesi già sottoposta ai giudici
amministrativi,in particolare i motivi di appello disattesi dal C.d.S.,insistono nel sostenere che
nel caso di specie la controversia sarebbe sottratta alla giurisdizione del G.0 e rientrerebbe in
quella esclusiva del G.A.,perché coinvolgente una situazione soggettiva di interesse legittimo,
“riguardando non l’omesso pagamento di un contributo,già determinato (o determinabile) ex
lege nel relativo ammontare,ma l’atto – di natura organizzativa — con cui l’amministrazione
regionale ha determinato i parametri per tale pagamento — fissando sia il chilometraggio che le
imprese concessionarie erano tenute a percorrere,sia la cifra globale ad esse destinata come
contributo pubblico,quanto sopra variando discrezionalmente la percentuale di tale contributo”.
Le argomentazioni del C.d.S,in narrativa menzionate, contrasterebbero con “i pilastri del sistema
di riparto della giurisdizione,come ribaditi nella nota sentenza della Corte Costituzionale
6.7.2004 n. 204”,segnatamente nella parte in cui si afferma che sia un giudice unico a doversi
occupare dell’intera controversia,senza tener conto che l’ “interesse legittimo al corretto
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norme di diritto ex art. 360 co I n. 3 c.p.c.,bensì per motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi

esercizio del potere trova nella cognizione del giudice amministrativo la propria esclusiva
tutela,a norma dell’art. 103 della Costituzione”.
Il richiamo alla giurisprudenza in materia di queste S.U. non sarebbe decisivo,non desumendosi
dalla relative pronunzie anche il principio secondo cui “qualunque pretesa, riconducibile in
senso lato ai corrispettivi da liquidare ai concessionari,sia devoluta alla giurisdizione del giudice

atto presupposto di natura autoritativa”.
Tale sarebbe il caso di specie,nel quale l’impugnativa aveva avuto ad oggetto un provvedimento
operante un “bilanciamento tra interessi pubblici e privati” articolantesi in tre fasi,costituite dalla
determinazione delle percorrenze da affidare al trasporto pubblico locale,determinazione delle
tariffe,da addossare all’utenza in misura molto inferiore,per ragioni sociali,alla copertura dei
costi ed erogazione del contributo pubblico alle imprese di trasporto,in misura tale da
salvaguardarne l’equilibrio economico,come prescritto dal regolamento CEE n. 1191/69 mod.
dal n. 1893/91,dalla conseguente normativa statale (art. 19 co. 5 Dlgs. 422/97) e da quella
regionale (art. 4 co. 2 L.reg.Lazio n.42/82);quest’ultima fase rivestirebbe,a1 pari delle precedenti
essenzialmente “tecniche”, natura amministrativa,implicando una scelta di carattere autoritativo
relativo all’utilizzo delle risorse finanziarie,di solito insufficienti,da adottarsi in osservanza dei
canoni di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione,di cui all’art. 97 della
Costituzione. Le doglianze esposte avverso le modalità di esercizio di tale potere avrebbero
richiesto l’esame della legittimità di un provvedimento,l’impugnata delibera n. 7743 della
Giunta della Regione del Lazio,avente un evidente carattere organizzativo-contabile, incidente
in via integrativa sulla normativa regionale di rango primario e contrastante con la disciplina
comunitaria sopra citata.
§ 3. Il motivo è manifestamente infondato,ponendosi in contrasto con principi più volte
affermati da queste S.U. ed ormai consolidati,cui si è correttamente conformato il Consiglio di

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ordinario,ove la lesione della situazione soggettiva protetta sia ricondotta dall’interessato ad un

Stato nella sentenza impugnata,e non esponendo argomentazioni idonee a dar luogo a
mutamento di giurisprudenza al riguardo.
In tutte le ormai numerose pronunzie in materia,che si sono occupate di questioni attinenti alla
misura dei compensi spettanti alle imprese esercenti i servizi di trasporto locale in concessione,
queste Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che le controversie rientrano nella

determinazione del quantum momenti di valutazione comparativa di interessi privati e pubblici,
ma venendo in considerazione esclusivamente l’applicazione di parametri di natura normativa,di
cui si contesta la corretta applicazione,con la conseguente qualificazione in termini di diritti
soggettivi,correlati all’adempimento di obbligazioni pecuniarie derivanti dalla applicazione di
criteri predeterminati,le posizioni giuridiche azionate (tra le altre,oltre alle sentenze,in narrativa
menzionate,citate dal C.d.S.,v. n.13338/10,n.22621/10,n. 397/11, n.398/11, n.399/11, n.400/11,
n.5168/11,15241/11,n.4886/11,n.4887/12,n.4888/12,n.4889/12,.4890/12,n.4891/12,n.4892/12).
Tali principi sono stati recentemente ribaditi,con sentenza n. 19828 del 2012,con particolare
riferimento ad un caso nel quale, come nella specie,era stata invocata l’applicazione del
Regolamento C.E. n. 1191 del 1969 come modificato da quello n. 1893 del 1991,a1 fine di
conseguire l’adeguamento dei corrispettivi di esercizio al criterio dei costi effettivi sostenuti,
anziché di quelli standardizzati o forfettari,evidenziandosi l’irrilevanza della riconduzione della
controversia nella materia dei pubblici servizi,difettando l’esercizio di un potere autoritativo
della P.A. e non operando l’art. 244 del Dlgs n. 163/2006 (c.d.”codice degli appalti pubblici”)
attribuente,in materia di revisione dei prezzi, la giurisdizione al G.A.,essendo,per espressa
previsione di cui all’art. 23 del medesimo “codice”,esclusa dall’ambito di applicazione dello
stesso la prestazione di servizi di pubblico trasporto.
Da quanto sopra consegue che siffatte controversie,non attenendo al mancato o illegittimo
esercizio di un potere discrezionale da parte dell’amministrazione concedente,bensl alla radicale

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giurisdizione del giudice ordinario,non essendo ravvisabili nel procedimento amministrativo di

negazione delle condizioni, normativamente previste,per l’insorgenza del diritto rivendicato
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dall’impresa concessionaria,non può che spettare al giudice ordinario.
Tale è la natura anche della controversia in esame,nella quale,come si rileva dalla stessa
narrativa contenuta nel ricorso (pagg.213),le odierne ricorrenti ed altre imprese esercenti il
servizio di trasporto pubblico locale in concessione non si erano limitate a chiedere

consequenziale condanna della Regione Lazio al pagamento della differenza tra le somme loro
corrisposte e quelle,di maggiore importo,che avrebbero dovuto,secondo la loro tesi, essere
correttamente stanziate in osservanza dei criteri legali,statali e regionali,derivanti dalla
normativa sovranazionale in precedenza citata, pretesa pecuniaria essenzialmente connotante il

petitum, in funzione della quale la valutazione della legittimità o meno del provvedimento
censurato veniva ad assumere rilevanza meramente incidentale.
§ 4. Il ricorso va conclusivamente respinto.
§ 5. Le spese del giudizio,infine,in ragione della soccombenza,vanno poste a carico delle
ricorrenti e liquidate,in favore di ciascuna delle amministrazioni controricorrenti,nelle rispettive
misure di cui in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna le ricorrenti al pagamento,delle spese del
giudizio,che liquida,in E 5.000,00 per compensi ,oltre a quelle prenotate a debito, in favore
della Regione Lazio,ed in complessivi E 5.200,00, di cui 200 per esborsi,in favore di Roma
Capitale.
Così deciso, a sezioni unite,in Roma il 26 marzo 2013.

l’annullamento della deliberazione regionale impugnata, ma anche,e soprattutto, la