Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9408 del 12/04/2017

Cassazione civile, sez. I, 12/04/2017, (ud. 14/12/2016, dep.12/04/2017),  n. 9408

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 26838-2011 proposto da:

COMUNE DI TRENTO, (C.F. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE G. MAZZINI 11,

presso l’avvocato PAOLO STELLA RICHTER, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ELENA STELLA RICHTER, giusta procura a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

L.R.R., B.F., B.M.M.T.,

B.C., B.A., elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE DI VILLA GRAZIOLI 15, presso l’avvocato BENEDETTO GARGANI,

rappresentata e difesa dall’avvocato FABRIZIO BORGA, giusta procura

a margine del controricorso;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 148/2011 della CORTE D’APPELLO di TRENTO,

depositata il 24/06/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

14/12/2016 dal Presidente Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato STELLA RICHTER che si riporta

agli atti;

udito, per la controricorrente, l’Avvocato CATALANO ROBERTO, con

delega, che si riporta agli atti;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ZENO Immacolata, che ha concluso per l’inammissibilità del terzo

motivo.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di appello di Trento,con sentenza del 24 giugno 2011, ha determinato l’indennità dovuta dal Comune di Trento a B.L.R., B.F., B.M.M.T., B.C. e B.A., per l’espropriazione di un terreno di cui erano comproprietari in ragione di 1/3, ubicato nel territorio comunale (in catasto alle part. (OMISSIS)), in complessivi Euro 632.418,oltre accessori osservando: a)che doveva trovare applicazione il nuovo regime introdotto dalla L.P. n. 1 del 2008, in quanto la controversia alla data della sua entrata in vigore non era stata definita,ma era pendente in sede giurisdizionale per la rideterminazione dell’indennità; b)che il terreno aveva natura edificatoria, essendo ubicato in prevalenza parte in zona Fl e parte in zona F4 destinate a verde ed a servizi, e perciò non rientranti in alcuna delle tipologie qualificate dalla L. n. 6 del 1993, art. 11 come modificato dalla nuova legge inedificabili; c) che doveva tenersi conto del contesto esterno all’anello stradale che lo circondava e quindi del suo inserimento nel tessuto urbanistico comprendente non soltanto i terreni confinanti: perciò pervenendosi ad una stima complessiva di Euro 1.897.454, incluso il valore dei fabbricati.

Per la cassazione della sentenza il Comune ha proposto ricorso per 3 motivi; cui resistono gli espropriati con controricorso.

Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. A seguito della sentenza 187/2014, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.P. autonoma di Trento 19 febbraio 1993, n. 6, art. 13 (Norme sulla espropriazione per pubblica utilità), come modificato dalla L.P. 11 del 2006, art. 58, comma 1 poichè determinava l’indennità di espropriazione delle aree non edificabili nella misura del valore agricolo medio che deve essere attribuito all’area quale terreno considerato libero da vincoli di contratti agrari e secondo il tipo di coltura in atto al momento del deposito della domanda di cui all’art. 4, comma 1, il Comune ha rinunciato ai primi due motivi del ricorso: con i quali aveva chiesto proprio l’applicazione di detto criterio incostituzionale, costituente altresì uno dei parametri per procedere alla valutazione delle aree edificatorie (allora da calcolare in base “alla media aritmetica fra il valore che le medesime avrebbero in una contrattazione sul libero mercato immobiliare, come quantificato dal servizio espropriazioni, ed il valore agricolo determinato ai sensi dell’art. 13”).

3. Resta il terzo motivo,con cui il comune, deducendo violazione della L.P. n. 6 del 1993, art. 13 e art. 116 c.p.c., censura la sentenza impugnata per avere disapplicato il criterio di valutazione delle aree espropriate in quanto: a)parte di esse per una estensione di mq. 902 erano soggette a vincolo idrogeologico che le rendeva inedificabili; b) le restanti parti pur esse destinata a servizi, incluse dalla norma provinciale fra quelle edificatorie ai soli fini dell’indennità di espropriazione, erano state valutate senza tener conto dei criteri posti dall’attuale art. 14 Legge cit. anzitutto perchè era stato disapplicato quello dell’inserimento nel tessuto urbanistico confuso con una sorta di equiparazione alle aree edificabili più prossime dalle quali sostanzialmente era stato tratto il valore venale: c) era stato violato anche l’altro parametro della “destinazione delle aree circostanti”, nel caso costituite da un anello stradale che li delimitava interamente, invece non tenuto in considerazione dal c.t. che aveva ricercato arbitrariamente le aree edificatorie poste all’esterno dello stesso e comunque ubicate nell’ambito di 500 m. per un diametro di 1000 m., in modo da ricomprendere l’intero centro storico del comune.

4. Le censure sono fondate.

La Provincia di Trento,con la citata L. n. 6 del 1993, e le succ. mod., ha mantenuto ferma quanto alle linee ed ai principi fondamentali, l’impostazione del T.U. appr. con D.P.R. n. 327 del 2001 sulle espropriazioni, anzitutto in ordine al procedimento per il quale ha recepito da un lato,le fasi che precedono il decreto ablativo identificate dall’art. 8, del vincolo preordinato all’esproprio (cfr. L. n. 6, art. 4, in relaz. alla Legge sui L.P.); della dichiarazione di p.u. con i relativi termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni, nonchè della determinazione della c.d. indennità provvisoria (art. 6 L.P.); e dall’altro i rimedi amministrativi della rideterminazione dell’indennità ad opera della C.P., e giudiziari della opposizione alla stima, da proporre alla Corte di appello. Mentre per quanto riguarda la stima dell’indennità, è stata interamente recepita la regola della ricognizione legale della destinazione dell’immobile unitamente al principio da essa derivato, della prevalenza ed autosufficienza dell’edificabilità legale, tratti ancor prima che dagli artt. 32 e 37 T.U., dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis: con conseguente ripartizione degli immobili nelle tradizionali categorie riproposte dal T.U. dei suoli edificabili,non edificabili (ed edificati), da individuare anche nella prospettiva della legge provinciale in base a parametri obbiettivi posti dalla legge medesima nonchè dagli strumenti urbanistici: in conformità del resto alle indicazioni ed ai suggerimenti via via formulati dalla Corte Costituzionale, a partire dalla nota decisione 55 del 1968.

Questo sistema, giudicato non “irragionevole nè arbitrario” dalla Corte Costituzionale (sent. 261/1997 e 444/2000), la quale ha osservato che rientra nelle competenze del solo legislatore modificarlo, o sostituirlo, è stato recepito anche dal legislatore provinciale; per cui al giudice del merito era demandato il solo compito di accertare di ufficio – ed a prescindere dalle opinioni delle parti e dei c.t. al riguardo – la destinazione “legale” di ciascuna delle particelle di terreno espropriate senza possibilità di aggirarla mediante la sostituzione o l’integrazione con altri criteri, quali quello spaziale di considerare la vicinanza o contiguità del terreno espropriato con zone dichiarate edificabili dallo strumento urbanistico; ovvero quello funzionale fondato sul rilievo dell’utilità o della strumentalità che la zona in esame fornisce a queste ultime; o infine quello della prevalenza in base all’estensione ovvero ad altri fattori, nel caso suggerito dal c.t.u. e recepito dalla Corte territoriale, che risulta addirittura estraneo tanto all’ordinamento statale, quanto a quello della Provincia di Trento pur nel caso in cui siano numerosi i terreni sottoposti ad espropriazione: posto che dimentica che ciascuno di essi conserva la propria individualità fisica e giuridica, costituisce perciò entità economica distinta dagli altri e va computata nella predetta determinazione tramite separata valutazione come bene autonomo e soggetto alle regole che lo riguardano (Cass. 16616/2013; 13455/2011; 16980/2006; 7295/2005;6091/2004).

In particolar modo se trattasi di terreni che possiedono solo alcuni il requisito dell’edificabilità legale, mentre altri sono classificati come inedificabili, il quadro legislativo esaminato impone l’adozione di criteri indennitari differenziati quali che siano l’estensione o la funzione di ciascuno; ed il giudice deve valutare (ed indennizzare) le aree in questione separatamente, le prime applicando le disposizioni dell’art. 14 Legge, e le seconde (inedificabili) quelle del precedente art. 13 come modificato dalla recente pronuncia 187/2014 della Consulta. Quest’ultima ipotesi ricorreva proprio nella fattispecie perchè gli stessi B. avevano riferito che parte dei loro terreni erano sottoposti a vincolo idrogeologico, il Comune aveva confermato che tale vincolo interessava una superficie complessiva di mq. 902 e la sentenza impugnata ha analiticamente individuato le particelle soggette al relativo rischio suddividendolo in grave oppure elevato (pag.6-7); per cui a fronte di tali accertamenti a nulla rilevava la proporzione tra tali superfici e tutte le altre comprese in zona F4 edificabile,e ritenute prevalenti, essendo invece decisivo stabilire se e quale estensione fosse soggetta a vincoli connessi alla sicurezza idrogeologica (Cass. 13521/2014), perciò rientrando nella previsione dell’art. 12, comma 1, sub b) Legge.

5. Per quanto riguarda invece le rimanenti aree non soggette al vincolo suddetto, giova rilevare che la Provincia di Trento, avvalendosi della sua competenza legislativa primaria nella materia, si è discostata dal T.U. in ordine al criterio interno di classificazione/separazione dei suoli nell’ambito della bipartizione legale – edificabili ed inedificabili – recepita dal legislatore provinciale: in quanto l’art. 37 L.S. specificamente dispone (comma 4) che “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata”: perciò escludendo le possibilità legali di edificazione tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, zona di rispetto ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. (Cass. 13172 e 12818/2016; 12271 e 11503/2014; 665/2010; sez. un. 28051/2008).

La legge provinciale, invece, rivolta all’evidenza ad attenuare (cfr. Corte Costit. 179/199) le possibili sperequazioni fra proprietari di terreni che la zonizzazione comunale abbia sminuito, assoggettandoli ad utilizzazione pubblicistiche,e quelli di immobili inclusi in zone qualificate edificatorie dai medesimi strumenti urbanistici che per effetto di questa scelta in luogo di quella opposta si trovano ad essere beneficiari di valori e rendite assai più elevati di quelli sacrificati, ha prescelto (art. 12) un parametro di ricognizione diverso e più favorevole ai proprietari espropriandi: incentrato sulla enumerazione e tipizzazione dei terreni inedificabili suddivisi in sole quattro categorie, di ciascuna delle quali sono stati enunciati caratteri e presupposti identificativi; mentre le aree edificabili (fra cui pacificamente rientra quelle ubicate in zona F4 non soggetta a vincoli) costituiscono una categoria generale ed atipica nella quale sono incluse tutte “quelle aventi una destinazione urbanistica diversa” dalle 4 tipologie di aree inedificabili: con l’avvertenza che la relativa distinzione “vale esclusivamente ai fini dell’indennità di espropriazione ed è ininfluente sulla diciplina legislativa ed amministrativa degli interventi sul territorio (art. 11, comma 2).

6. Tuttavia l’attribuzione di mere possibilità legali di edificazione al solo fine di determinare l’indennità di espropriazione, rischiava di non aver alcuna incidenza sul mercato immobiliare influenzato invece dalle vicende urabanistiche della zona e dalla edificabilità di fatto delle relative aree; per cui, ove le stesse ricevono dallo strumento urbanistico destinazione servizi ed attrezzature di interesse generale”, l’art. 14 Legge Provinciale onde sottrarle al valore venale proprio delle aree inedificabili, ha opportunamente dettato gli elementi aggiuntivi ritenuti più congrui ad elevarlo ai fini perequativi di cui si è detto: individuandoli (comma 3) nelle “caratteristiche dei terreni”, nel “loro inserimento nel tessuto urbanistico” nonchè “nella destinazione urbanistica dei terreni circostanti”.

Ciò comporta per un verso,che il giudice di merito non può prescindere da nessuno di detti criteri per la stima del valore venale dell’immobile corrispondente all’indennità di esproprio;e per altro verso che non gli è consentito neppure sostituirli con altri,pur se ritenuti più favorevoli all’espropriato,quali la ricerca delle (sole) aree edificabili vicine,ovvero delle zone con più elevato indice territoriale di fabbricabilità, come pretondono i proprietari ed ha fatto in concreto il c.t. peraltro confondendo le possibilità legali ai (soli) fini indennitari con quelle effettive di edificazione,in quanto la norma:A)non ha equiparato affatto i terreni destinati dallo strumento urbanistico a servizi ed attrezzature generali, ad alcuno di quelli inclusi nelle categorie A-D di cui al D.M. 1444 del 1968,destinati all’edilizia privata,da ciascuna delle quali continuano a restare distinti:

come conferma inequivocabilmente l’art. 3 del Regolamento che ne diversifica “i criteri di quantificazione del valore venale”,attraverso due norme distinte (commi 1 e 2), disponendo soltanto per queste ultime che lo stesso sia tratto “dalla destinazione urbanistica dell’area”….nonchè “dall’incidenza di costruzioni sull’area soggetta ad espropriazione o parzialmente espropriata”; B) non consente pertanto di ricavare il valore suddetto da quello di alcuna di dette categorie di terreni edificabili; e neanche di raggiungere questo risultato indirettamente, istituendo una sorta di comparto ideale comprendente una serie di aree attigue peraltro scelte con criteri soggettivi (Cass. 15007/2011; 14840 e 26964/2013). Oppure mediandone i valori in base a parametri altrettanto discrezionali, quali il numero, la loro maggiore o minore estensione ovvero vicinanza al terreno espropriato; C) La normativa degli art. 12 – 14 Legge Prov., invece, ha inteso attribuire alle zone F di cui al menzionato Decreto n. 1444 del 1968, ubicate nell’ambito del territorio provinciale, un plusvalore ai soli fini indennitari, da ricercare in base alla risultante dei tre parametri menzionati, che poi corrispondono a quelli più rappresentativi utilizzati nei pregressi sistemi fondati sulla c.d. edificabilità di fatto per dedurne la vocazione edificabile (o meno) dell’immobile. Per cui muove pur essa dall’effettivo prezzo commerciale del suolo destinato a servizi o ad attrezzature di interesse generale, altrimenti risultando astratta ed esponendo la stima ai medesimi dubbi di costituzionalità che hanno provocato le recenti declaratorie di incostituzionalità (Corte Costit. 348/2007; 181/2011; 187/2014); e tuttavia dispone che il relativo valore, invece di arrestarsi a quello commerciale del terreno secondo il regime inedificabile attribuitogli dallo strumento urbanistico (come invece avviene per il disposto dell’art. 37, comma 4 T.U.), debba essere costruito e completato, mediante la combinazione (“tenendo conto”) degli indici specificamente individuati: di cui è postulata, dunque, l’applicazione contestuale,coniugata e congiunta, affatto incompatibile con le proporzioni aritmetiche con i prezzi dei terreni viciniori (e non), prescelte dal tecnico onde eseguire la stima.

7. La funzione ed il contenuto di ciascuno di questi criteri ed a maggior ragione del loro combinato disposto, – non sono stati compresi nè dal c.t.u. nè dalla Corte di appello, i quali hanno anzitutto giudicato del tutto irrilevante il primo di essi -caratteristiche dei terreni – (menzionato e poi dimenticato: cfr. pag. 17), che secondo la Consulta è proprio quello che mantiene il “ragionevole legame” con il valore di mercato, prescritto dall’art. 42 Cost., nonchè dalla Convenzione Edu. Hanno quindi stravolto il significato del secondo destinandolo al recupero del prezzo commerciale di tutti gli insediamenti residenziali ubicati oltre ed all’esterno del perimetro delle aree circostanti di cui al terzo parametro: perciò giudicato in conflitto con quello precedente e pur esso disapplicato onde consentire “il riferimento alle aree esterne” (pag. 14-15) dal cui ambito sono state discrezionalmente prescelte quelle cui equiparare il valore dei terreni B.L.. Laddove il potere-dovere di tener conto “del loro inserimento nel tessuto urbanistico”, obbligava i giudici del merito a ricercare non certamente i terreni – qualunque ne fosse la distanza – non compresi nelle zone destinate a servizi,nè in positivo quelli considerati più rappresentativi del centro storico, bensì il grado del loro insediamento e della relativa integrazione con i vari elementi urbanistici, abitativi, ambientali ed economici, che ne costituiscono il tessuto stratificato ormai nel tempo; e che conseguentemente spazia da un valore massimo corrispondente ad un’interazione completa ed attuata con riguardo a tutti gli elementi che lo caratterizzano, ad una vasta gamma di condizioni intermedie fino alla situazione opposta e più sfavorevole all’espropriato in cui l’immobile risulti del tutto avulso dal contesto del tessuto comunale.

Infine, quanto all’ultimo indice “della destinazione urbanistica dei terreni circostanti”, seppure la relativa nozione non può esaurirsi in quella di terreno strettamente confinante, il tenore letterale della norma finisce per limitarne l’estensione alle sole aree che stanno intorno a quella da valutare, come del resto riconosciuto dalla stessa Corte di appello, sicchè eventuali e pur consentiti rapporti di continuità, attiguità o contiguità con altre aree, idonei ad influenzare la valutazione di quella espropriata devono necessariamente essere contenuti nell’ambito spaziale della immediata “vicinanza”: nel cui ambito secondo gli stessi accertamenti compiuti dalla sentenza rientra anzitutto l’anello stradale e le altre aree, per la gran parte destinate a servizi, che circondano immediatamente quelle espropriate, di cui dunque doveva essere apprezzata l’influenza – positiva o negativa che fosse – nella loro valutazione ai fini indennitari.

8. Detta decisione che ha completamente disatteso la normativa in esame va conclusivamente cassata con rinvio del giudizio alla stessa Corte di appello di Trento, che in diversa composizione, provvederà alla rideterminazione dell’indennità di esproprio attenendosi ai principi esposti nonchè alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte, dato atto della rinuncia del comune ai i primi due motivi del ricorso, accoglie il terzo, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Trento, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 14 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 12 aprile 2017

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