Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9390 del 27/04/2011

Cassazione civile sez. I, 27/04/2011, (ud. 03/03/2011, dep. 27/04/2011), n.9390

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITRONE Ugo – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. CECCHERINI Aldo – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 20671/2006 proposto da:

L.A. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente domiciliato

in ROMA, VIA DEI GRACCHI 81, presso l’avvocato MALENA Massimo, che lo

rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI OSTUNI, PROVINCIA DI BRINDISI;

– intimato –

sul ricorso 25785/2006 proposto da:

PROVINCIA DI BRINDISI, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PASUBIO 11, presso l’avvocato

LANIA ROSSANA (C/O STUDIO AVV. VITTORIO VIRGA), rappresentata e

difesa dall’avvocato FALCONE MARCELLO, giusta procura in calce al

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

L.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI GRACCHI

81, presso l’avvocato MALENA MASSIMO, che lo rappresenta e difende,

giusta procura a margine del ricorso principale;

– controricorrente al ricorso incidentale –

contro

COMUNE DI OSTUNI;

– intimato –

sul ricorso 27430/2006 proposto da:

COMUNE DI OSTUNI (c.f. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COLA DI RIENZO 271,

presso l’avvocato LENOCI CRISTINA, rappresentato e difeso

dall’avvocato ZACCARIA CECILIA R., giusta procura a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

L.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI GRACCHI

81, presso l’avvocato MALENA MASSIMO, che lo rappresenta e difende,

giusta procura a margine del ricorso principale;

– controricorrente al ricorso incidentale –

contro

PROVINCIA DI BRINDISI;

– intimata –

avverso la sentenza n. 313/2005 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 16/05/2005;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del

03/03/2011 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato MICHELE MASCOLO, con delega, che

ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale e rigetto degli

incidentali;

udito, per la controricorrente e ricorrente incidentale, l’Avvocato

FALCONE MARCELLO che ha chiesto il rigetto del ricorso principale e

accoglimento del proprio incidentale;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SORRENTINO Federico, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di appello di Lecce,in riforma della decisione 22 gennaio 2002 del Tribunale di Brindisi, ha dichiarato che l’indennizzo di natura risarcitoria dovuto dalla Provincia di Brindisi nonchè dal comune di Ostuni ad L.A. per l’avvenuta occupazione espropriativa nel 1986 di un terreno di sua proprietà (in catasto all’art. 16268, fg. 148, part. 92, 93) corrispondeva all’indennità offertagli nel corso del procedimento ablativo da dette amministrazioni ed accettata dall’espropriato con lettera del 26 giugno 1984, rilevando: a) che all’accettazione non era seguita la cessione volontaria dell’immobile nè le amministrazioni avevano ottenuto il decreto ablativo, malgrado la realizzazione di una scuola pubblica sul fondo appreso; b)che lo stesso era ubicato in zona G1 del P.R.G. del comune, destinata ad attrezzature e servizi pubblici che ne escludevano la natura edificatoria; per cui il risarcimento andava liquidato in base ai valori agricoli, non essendo state prospettate dal proprietario altre possibili utilizzazioni non edificatorie.

Per la cassazione della sentenza, il L. ha proposto ricorso per due motivi illustrati da memoria; cui resistono sia la Provincia di Brindisi che il comune di Ostuni, ciascuno dei quali ha formulato a sua volta, ricorso incidentale per un motivo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. I ricorsi vanno anzitutto riuniti ai sensi dell’art. 335 cod. proc. civ., perchè proposti contro la medesima sentenza.

Con quello incidentale, da esaminare con precedenza per evidenti ragioni di logica giuridica, il comune di Ostuni, deducendo violazione della L. n. 865 del 1971, art. 12, censura la sentenza impugnata per avere escluso l’avvenuta cessione volontaria dell’immobile da parte dell’espropriato senza considerare che la legge non richiede al riguardo un atto pubblico, ma ritiene sufficiente l’incontro della loro volontà, nella specie risultante dalla proposta del L. approvata dalla Delib. n. 1706 del 1984, della Giunta provinciale che aveva definito la vendita. La censura è infondata.

Questa Corte fin dalle pronunce meno recenti ha specificato che la cessione volontaria costituisce un contratto c.d. ad oggetto pubblico che si inserisce necessariamente nell’ambito del procedimento di espropriazione che l’espropriando ha il diritto di convenire in seguito ad un subprocedimento predisposto dalla L. n. 865 del 1971, art. 12 e ad un prezzo pur esso predeterminato in base a criteri inderogabili stabiliti dalla legge che costui può soltanto accettare (o rifiutare); e che ha anche l’effetto di porre termine al procedimento, eliminando la necessità dell’emanazione del decreto di espropriazione e dello svolgimento del subprocedimento di determinazione dell’indennità definitiva (Cass. 17102/2002;

8970/2001; 14901/2000). Ha rilevato altresì che siffatta natura comporta,per un verso,la sussistenza di un necessario collegamento tra il rapporto contrattuale ed il procedimento amministrativo che vi ha dato origine, e che funge dunque da indispensabile momento genetico e presupposto del contratto (sent. 2513/1994). Ma, per altro verso,che detta influenza si arresta “in limine” di questo,nel senso che l’accordo in questione conclude automaticamente la procedura espropriativa e vive per il resto autonomamente, sottoposto alla disciplina propria del contratto: caratterizzata dall’incontro delle volontà dei contraenti su di un piano paritetico, nonchè dai principi civilistici sulla formazione del consenso,ivi compresi gli adempimenti richiesti dall’evidenza pubblica per le P.A..

In conformità ad essi, la più qualificata dottrina e la giurisprudenza hanno costantemente ritenuto che il negozio suddetto posto in essere da un’amministrazione comunale o provinciale è soggetto al requisito della forma scritta a pena di nullità; che può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà negoziale, perciò redatto al fine specifico di manifestare la stessa, e dal quale si deve, pertanto, poter desumere la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti. E che, nel vigore del T.U. approvato con il R.D. n. 383 del 1934, ad integrare la stipulazione del suddetto negozio non poteva bastare l’accettazione di una proposta di vendita o di acquisto del bene fatta dall’uno o dall’altro contraente, essendo indispensabile la presenza di un documento scritto stipulato, con il procedimento e le formalità previste dall’art. 87, e segg. e art. 251, e segg. del citato testo unico, dal rappresentante legale dell’amministrazione e dall’espropriato, e contenente l’enunciazione degli elementi essenziali del contratto stesso, nonchè l’accordo su di essi dei contraenti.

Proprio a questi principi si è attenuta la sentenza impugnatala quale ha correttamente escluso in radice la sussistenza di detto contratto per aver accertato – e le parti confermato – che le trattative tra le parti si concretarono in una lettera del 6 ottobre 1984 con la quale il proprietario accettava esclusivamente l’indennità offertagli dall’amministrazione espropriante e formulava le proprie richieste in ordine ad un possibile futuro atto di cessione;nonchè nella successiva Delib. n. 79 del 1986, della Provincia di Brindisi che autorizzava il pagamento dell’indennità accettata, ma evidenziava nel contempo la necessità di proseguire il procedimento di esproprio onde ottenere il trasferimento degli immobili: perciò smentendo non soltanto la sussistenza di un qualsiasi contratto di cessione, ma anche la volontà di detta amministrazione di volerlo concludere; tant’ è che la stessa Provincia con successiva nota del 28 febbraio 1992 sollecitò al Sindaco l’emissione del decreto di espropriazione, a conferma dell’intendimento di concludere la procedura autoritativamente e non consensualmente attraverso la stipulazione di un contratto di cessione.

3. Con il primo motivo del ricorso principale il L., deducendo numerosi vizi di motivazione addebita alla sentenza impugnata di avere qualificato il terreno non edificabile, trascurando la diversa conclusione cui era pervenuto il secondo consulente senza alcuna motivazione plausibile; ritenendo erroneamente che i terreni adiacenti erano stati venduti come se avessero destinazione agricola e non giustificando le ragioni per le quali era stata preferita la conclusione prospettata dal c.t. nominato in primo grado.

Con il secondo deducendo violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, si duole che la Corte di appello abbia qualificato non edificabile il terreno, dichiarando di adeguarsi ai principi enunciati dalla nota decisione 172/2001 delle Sezioni Unite e dalle successive,senza considerare: a) che la decisione suddetta non ha escluso affatto la natura edificatorie delle aree destinate a parcheggio, posto che l’edilizia non si esaurisce soltanto con quella legale, ma ricomprende tutte le forme di trasformazione del suolo in via di principio non precluse all’iniziativa privata; b) che i per tale ragione è attribuita natura edificatoria a zone incluse nei PIP o destinate a costruzioni diverse da quelle residenziali; c) che in questa categoria rientra proprio la zona G1, destinata ad attrezzature pubbliche, fra cui le scuole d”obbligo, quale quella realizzata sul terreno espropriato, che d’altra parte risultano indispensabili per lo sviluppo edilizio delle altre zone; e non sono neppure precluse all’iniziativa privata come sarebbe necessario per escluderne la vocazione edificatoria.

4. Le suesposte doglianze sono tutte infondate.

Questa Corte, anche a sezioni unite, ha ripetutamente affermato che per effetto della normativa della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, caratterizzata dalla rigida dicotomia, che non lascia spazio per un tertium genus, tra “aree edificabili” ed “aree agricole” o “non classificabili come edificabili” il primo compito cui è tenuto il giudice del merito per la determinazione sia delle indennità di espropriazione legittima sia degli indennizzi di natura risarcitoria dovuti per le espropriazioni illegittime o anomale,quali la ed.

occupazione espropriativa,è quello di accertare la destinazione “legale” del terreno; e che la relativa indagine deve essere compiuta di ufficio esclusivamente in base alla classificazione urbanistica dell’area: perciò indipendentemente dai criteri seguiti dall’espropriante nel formulare l’offerta dell’indennità provvisoria, nonchè da quelli suggeriti dal c.t.u. nel compiere la valutazione; ed indipendentemente (a fortiori) dalle prospettazioni, dalle richieste nonchè da asserite ammissioni al riguardo delle parti (Cass. sez. un. 35/2001, nonchè 6176/2003, 15247/2001).

Pertanto se nel caso la Corte di appello non poteva discostarsi (se non motivatamente) dalle indagini compiute dal c.t.u. circa l’ubicazione del terreno L. e la qualificazione attribuitagli dallo strumento urbanistico del comune di Ostini – che è risultata pacificamente essere zona G1 destinata esclusivamente a servizi e strutture pubbliche – è altrettanto certo che doveva attenersi, come correttamente ha fatto, al limite intrinseco alla consulenza tecnica, consistente nella sua funzionalità alla risoluzione di questioni di fatto presupponenti cognizioni di ordine tecnico e non giuridico:

quale era invece quella di stabilire se la destinazione G1 suddetta corrispondesse al lume del menzionato criterio dicotomico introdotto dall’art. 5 bis alla categoria delle aree edificatorie,ovvero a quelle che tale destinazione non posseggono.

E l’interrogativo andava necessariamente risolto in base non alle opinioni del c.t. al riguardo,ma ai criteri ricavati dalla menzionata norma, secondo l’interpretazione costante offerta dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui; 1) la stessa enuncia la regola assoluta che – un’area va ritenuta edificabile quando, e per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza della edificabilità legale epoca (Cass. 3146/2006; 3838/2004; 10570/2003); 2) le possibilità legali di edificazione vanno quindi escluse tutte le volte in cui per 10 strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. (Da ultimo: Cass. 665/2010; 400/2010; 21396/2009; 21095/2009;

17995/2009); 3) In questi casi per rendere edificatorio il terreno non è sufficiente che l’intervento pubblico sia realizzabile in linea astratta anche ad iniziativa privata: dovendo ciò essere il risultato di una scelta di politica programmatoria ricorrente solo quando gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento”; e perciò devolvendosi esclusivamente a ciascuno strumento urbanistico il potere di stabilire se,per quali categorie di opere ed in quali zone le stesse possano venire realizzate “anche attraverso l’iniziativa economica privata” (Cass. 2605/2010 cit.; 21095/2009; 15616/2007; 15389/2007).

5. La scelta del legislatore di avvalersi del criterio dell’edificabilità legale nei termini anzidetti non può d’altra parte essere aggirata sostituendovi quello spaziale di considerare la vicinanza o contiguità del terreno espropriato con zone dichiarate edificabili dallo strumento urbanistico; ovvero quello funzionale fondato sul rilievo dell’utilità o della strumentalità che la zona in esame fornisce a queste ultime, entrambi suggeriti dal c.t.u. e giustamente non condivisi dalla Corte di appello: o ancora sulla natura edilizia dell’opera pubblica realizzanda per la quale è stata ottenuta l’espropriazione. In quanto i primi due sì fondano sul criterio della c.d. edificabilità di fatto (peraltro non correttamente intesa) che lo stesso L. ha riconosciuto escluso dalla previsione dell’art. 5 bis; il quale invece assegna agli strumenti urbanistici generali il compito di stabilire direttamente l’edificabilità della zona in cui è ubicato l’immobile, dichiarandola espressamente edificabile, regolandone la densità edilizia, consentendo la presentazione di piani di lottizzazione, ecc.. Mentre il terzo risulta addirittura estraneo al vigente ordinamento e comporterebbe l’abrogazione del sistema dicotomico introdotto dalla norma posto che qualsiasi area – quale ne sia la destinazione urbanistica – dovrebbe essere comunque valutata come edificatoria solo perchè scelta per eseguirvi l’opera pubblica.

Vero è invece che è la destinazione pubblicistica della zona G1 ritenuta dalla Corte di appello a trovare conferma nella tipologia di opera pubblica realizzata – una scuola pubblica – in quanto proprio detta destinazione ne determina ex sè il carattere non edificabile, avendo l’effetto di configurare un tipico vincolo conformativo, come destinazione ad un servizio che trascende le necessità di zone circoscritte, ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali ed astratti. Nè può esserne ritenuta per altro verso l’edificabilità, sotto il profilo di una realizzabilità della destinazione ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, giacchè l’edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all’insegnamento privato (Cass. 3022/2008;

15616/2007; 15389/2007; 23028/2004).

6. La Corte deve ancora una volta ribadire, infine, che il principio giurisprudenziale invocato dal ricorrente per cui l’edificabilità non comprende solo quella residenziale, ma anche tutte le trasformazioni del suolo riconducibili alla nozione tecnica ed economica di edificazione, non vale ad attribuire natura edificatoria ad aree in relazione alle quali lo strumento urbanistico esclude tale qualità, ma solo ad enucleare le possibili tipologie in cui detta destinazione si traduce, allorchè da esso riconosciuta e consentita espressamente; nonchè ad evidenziare la diversa edificabilità di fatto, e quindi il valore degli immobili in funzione del tipo di costruzione consentita (Cass. 29768/2008; 16161/2007; 11741/2006).

Proprio in tale ottica la Corte Costituzionale (sent. 179/1999) e la giurisprudenza di legittimità (Cass. 3298/2000) hanno precisato che l’attribuzione da parte degli strumenti urbanistici al terreno di una vocazione edificatoria (sia pure specifica) ricorre quando esso sia destinato a ricevere non soltanto costruzioni edilizie in senso stretto, ma anche attrezzature e servizi realizzabili (non in astratto, ma) per volontà dello strumento urbanistico pure ad iniziativa libera privata o promiscua,in regime di economia di mercato,anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento. E sempre nella medesima prospettiva questa Corte, anche a sezioni unite ha attribuito natura edificatoria ai fondi inclusi in un PIP, ovvero in zone destinate ad attività industriali (c.d. zone D di cui al D.M. n. 1444 del 1968) ed ha infine qualificato edificabile un’area destinata a parcheggi pubblici (sez. un. 173/2001), tale qualifica avendo riservato a quei parcheggi localizzati nell’ambito di una zona edificatoria (esemplificativamente: all’interno di un PEEP); e l’ha invece esclusa allorquando vengano costruiti in zona destinata e vincolata in via generale ed astratta, come nella fattispecie, ad utilizzazioni meramente pubblicistiche: proprio per la ricordata ragione riguardante soltanto la prima categoria di aree,che la edificabilità (legale) va da un minimo (tendente a zero) ad un massimo,con una vasta gamma di situazioni quantitative intermedie su cui incide in misura determinante proprio l’edificabilità effettiva – quale attitudine del suolo ad essere sfruttato e concretamente destinato a fini edificatori; e che dunque in tale funzione essa diviene elemento di valutazione decisivo per definire il maggiore o minore valore di scambio dell’immobile nell’ambito della già accertata attitudine edificatoria, anche in rapporto alle limitazioni quantitative prescritte dagli strumenti urbanistici (Cass. 18680/2005; 10265/2004; 16710/2003).

Assorbito, pertanto il ricorso incidentale condizionato della Provincia di Brindisi, per non essere stato accolto quello principale cui era stato subordinato, il Collegio deve respingere entrambi i ricorsi esaminati ed in conseguenza di tale statuizione dichiarare interamente compensate tra dette parti le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi,li rigetta e dichiara interamente compensate tra le parti le spese processuali.

Così deciso in Roma, il 3 marzo 2011.

Depositato in Cancelleria il 27 aprile 2011

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