Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9165 del 16/04/2010

Cassazione civile sez. lav., 16/04/2010, (ud. 28/01/2010, dep. 16/04/2010), n.9165

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROSELLI Federico – Presidente –

Dott. D’AGOSTINO Giancarlo – Consigliere –

Dott. CURCURUTO Filippo – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – rel. Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 31336-2006 proposto da:

D.L.C., G.G., D.R., V.G.,

S.A., M.M., MO.MA.

T., m.m., M.G., M.

F., MI.GI., già elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA SARDEGNA 40, presso lo studio dell’avvocato DEODATO PIETRO,

rappresentati e difesi dall’avvocato SINATRA GIUSEPPE, giusta mandato

a margine del ricorso e da ultimo domiciliati d’ufficio presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE;

– ricorrente –

contro

A.U.S.L. – AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE N. (OMISSIS) AGRIGENTO;

– intimata –

sul ricorso 950-2007 proposto da:

A.U.S.L. – AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE N. (OMISSIS)

AGRIGENTO,in

persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA,

PIAZZA CAVOUR, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI

CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato MATTINA CALOGERO,

giusta mandato a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

D.L.C., G.G., D.R., V.G.,

S.A., M.F., MO.

M., M.G., M.M.,

m.m., MI.GI.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1277/2005 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 12/01/2006 r.g.n. 387/02 + altre;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

28/01/2010 dal Consigliere Dott. SAVERIO TOFFOLI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FUCCI Costantino, che ha concluso per il rigetto di entrambi i

ricorsi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La AUSL n. (OMISSIS) di Agrigento proponeva opposizione, avverso alcuni decreti ingiuntivi emessi dal Tribunale della stessa città, con i quali le si intimava il pagamento di compensi per prestazioni effettuate nel periodo giugno-settembre 1999 in attuazione di rapporti di convenzione.

Il Tribunale di Agrigento rigettava le opposizioni.

L’AUSL Agrigento n. (OMISSIS) appellava dette sentenze.

Dopo aver proceduto alla riunione dei giudizi, la Corte d’appello di Palermo riformava le sentenze impugnate e revocava i d.i., dichiarando non dovuti i relativi importi. Compensava per giusti motivi le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Preliminarmente la Corte rigettava l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Azienda sanitaria e di non integrità del contraddittorio per la mancata partecipazione al giudizio della Regione.

Passando all’esame del merito dell’appello, la Corte riteneva utile delineare i termini del progressivo sviluppo normativo nel cui quadro si erano inserite le disposizioni direttamente rilevanti.

In particolare ricordava come già il D.Lgs. n. 502 del 1992 perseguisse l’obiettivo di migliorare l’efficienza e l’economicità del servizio reso alla collettività, introducendo nel sistema, sia pur gradualmente, elementi di concorrenzialità, fondati, da un lato, su una sostanziale parità tra istituzioni pubbliche e private nell’erogazione delle prestazioni e, dall’altro, sulla libertà di scelta riservata all’utente. Il difficile equilibrio era affidato a vari strumenti: da una parte era previsto un controllo tendenziale sul volume complessivo della domanda, dall’altra erano contemplati i controlli dal lato dell’offerta con la fissazione e la verifica di standards qualitativi minimi. A questi fini già la L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 5, prevedeva per le aziende ospedaliere l’elaborazione di un piano annuale preventivo delle quantità presunte e delle tipologie delle prestazioni, sulla base di un’apposita contrattazione con le Regioni e le AUSL e di un sistema di verifica a consuntivo.

Lo strumento della programmazione preventiva era stato, poi, esteso a tutte le strutture pubbliche e private ed ai professionisti eroganti prestazioni sanitarie dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 8. La L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 32, aveva poi previsto che le regioni avrebbero dovuto individuare le quantità di prestazioni erogabili sia nelle strutture pubbliche sia in quelle private con la fissazione del limite massimo di spesa sostenibile.

Dall’esame della normativa sopra riportata, diretta in modo inequivocabile ad orientare il sistema verso un rigido controllo della spesa sanitaria mediante la determinazione di massimali riguardanti la quantità ed i costi delle prestazioni erogabili da ciascun operatore sanitario, si ricavava chiaramente che il legislatore aveva previsto una procedura complessa articolata in due distinte fasi: a) una prima fase in cui le Regioni, attraverso una determinazione di carattere unilaterale ed autoritativa (come indirettamente dimostrato dal mancato intervento delle organizzazioni sindacali) provvedono alla individuazione, nell’ambito del budget 1996, dei limiti massimi di spesa sostenibile per il complesso delle singole istituzioni sanitarie operanti nell’ambito territoriale di propria competenza; b) una seconda fase in cui le Regioni medesime e le AUSL procedono, previa audizione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, alla “contrattazione”, cioè alla negoziazione con le aziende ospedaliere, le strutture pubbliche e private ed i professionisti dei vari settori, delle prestazioni erogabili, con la fissazione di limiti massimi di spesa all’interno di quelli già a suo tempo individuati in via generale.

Tanto premesso, il giudice di appello riteneva che la preventiva fase della individuazione della quantità e tipologie di prestazioni erogabili nel corso del 1999 doveva considerarsi effettuata con il D.A. (Decreto Assessoriale) 15 giugno 1999, n. 29149 con il quale, a seguito di incontri intervenuti nei giorni 1 e 4 del mese di giugno del 1999 ed ai quali aveva partecipato un preponderante numero di organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative degli specialisti convenzionati esterni, era stato fissato il tetto massimo di spesa per tale anno, con riferimento alla specialistica convenzionata esterna, in misura pari al fatturato lordo dell’anno 1998, stabilendosi, poi, che, nell’ambito del prefissato tetto, le AUSL avrebbero fissato il budget, per singola branca specialistica ed il budget previsionale per singolo specialista convenzionato esterno in misura pari al fatturato lordo prodotto dalla singola struttura nell’anno 1998.

Sulla base di tale decreto, poi, la AUSL (OMISSIS), con nota del 26.3.1999 aveva comunicato ai liberi professionisti ed alle strutture private provvisoriamente accreditate che, in mancanza di nuove disposizioni, il budget loro assegnato per l’anno 1999 sarebbe stato pari a quello fissato per il 1998, mentre poi, con nota 2757 dell’8.9.1999 aveva noto agli stessi l’adozione dell’atto deliberativo determinativo dei budgets individuali.

Conseguiva che nella specie doveva ritenersi compiutamente attuata la procedura prevista dalla normativa richiamata, dal momento che alla preventiva fase della individuazione come sopra delineata aveva fatto seguito quella della contrattazione che si era attuata mediante emissione del D.A. n. 29149 del 1999 nonchè successiva comunicazione del tetto di spesa al singolo interessato il quale, non avendo alcunchè dedotto al riguardo ed anzi avendo continuato ad erogare la prestazione sanitaria, aveva di fatto implicitamente aderito alla proposta (di tetto massimo) avanzata dalla Regione e, quindi, dalla ASL appellante.

Nè rilevava che la comunicazione era intervenuta solo nel settembre 1999. Al riguardo, andava osservato che la prefissazione di tetti massimi di spesa traeva la sua origine nella Legge Finanziaria n. 662 del 1996, che aveva stabilito un criterio valevole per il futuro, sicchè annualmente l’erogazione dei compensi era stata sempre mantenuta al di sotto del tetto massimo di spesa previsto per quell’anno. Donde l’ovvia prevedibilità, da parte del professionista, che altrettanto sarebbe avvenuto per il 1999. A ciò si doveva aggiungere che le pretese economiche oggetto del giudizio si riferivano a prestazioni effettuate tra il giugno e settembre 1999 e cioè ad un periodo successivo alla adozione del D.A. n. 2914 del 1999.

Non potevano neanche essere condivisi i rilievi con i quali gli appellati avevano sostenuto che, in ogni caso, gli importi di cui ai provvedimenti monitori opposti erano contenuti nei limiti del budget.

Giustificatamente, infatti, la AUSL al riguardo aveva replicato deducendo che il superamento del tetto massimo doveva essere valutato, mese per mese, con riferimento ad 1/12 del budget dell’anno precedente e che alla stregua di tale criterio, nessun credito poteva essere riconosciuto in capo agli appellati.

Doveva richiamarsi il D.A. 19 giugno 1999, n. 29149, art. 4 secondo cui, da un lato, gli specialisti avrebbero potuto beneficiare di compensi superiori al budget previsionale loro assegnato nel caso in cui ciò fosse possibile nel rispetto del budget AUSL oppure sulla base di residui di disponibilità di altre, e, dall’altro (punto 9) prevedeva che l’azienda avrebbe dovuto “mensilmente corrispondere ad ogni struttura e specialista convenzionato una quota pari ad 1/12 del budget previsionale come sopra determinato, ovviamente nei limiti del fatturato mensile prodotto”. L’analisi sistematica del provvedimento evidenziava che il punto 9 dell’art. 4 dettava un mero criterio di cassa – limitandosi a prevedere delle anticipazioni mensili in favore dello specialista convenzionato pari ad 1/12 del budget previsionale dell’anno 1998, coincidente con il fatturato lordo prodotto nell’anno 1998, mentre solo a fine anno avrebbero potuto essere accertate le effettive spettanze economiche del singolo professionista.

La Corte rilevava conclusivamente che, risultando dalla compiuta istruttoria ed, in particolare, dalla deposizione del teste Fiorentino, che l’Azienda aveva provveduto a corrispondere, per i mesi in contestazione, 1/12 del fatturato dell’anno 1998, appariva evidente l’infondatezza della pretesa monitoria con la quale gli appellati avevano intempestivamente rivendicato, per ogni singolo mese, il pagamento dell’intero fatturato, che invece richiedeva una verifica complessiva, da compiersi alla fine dell’anno, in applicazione dei criteri sopra specificati.

Gli appellati (salvo D.L.C.) ricorrono per cassazione con un unico articolato motivo.

La Ausl n. (OMISSIS) di Agrigento resiste con controricorso e propone ricorso incidentale affidato a tre motivi, di cui due condizionati.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorso principale denuncia, oltre a contraddittorietà di motivazione, violazione e falsa applicazione della L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 6, della L. n. 549 del 1995, art. 2, comma 8, della L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 32, della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 8.

1) Si osserva che la Corte di merito, pur avendo in astratto riconosciuto che la procedura di programmazione delle quantità e tipologie di prestazioni sanitarie e della relativa spesa è caratterizzata da due fasi, di cui la prima caratterizzata da una determinazione unilaterale e autoritativa da parte delle regioni di individuazione dei limiti massimi di spesa sostenibile per il complesso delle istituzioni sanitarie operanti nella regione, e una seconda in cui la Regione e le AUSL procedono, previa audizione delle OO.SS. maggiormente rappresentative, alla “contrattazione” con i vari tipi di operatori pubblici e privati delle prestazioni erogabili con la fissazione dei limiti di spesa, era poi incorsa in contraddizione perchè aveva individuato nel D.A. 15 giugno 1999, n. 29149 sia lo strumento della prima fase che quello della seconda fase.

2) Quanto al passaggio motivazionale con cui si riferisce della comunicazioni ai liberi professionisti e alle strutture provvisoriamente accreditate della corrispondenza del budget del 1999 a quello del 1998 in mancanza di nuove disposizioni e a quella dell’8.8.1999 con cui era stata resa nota la deliberazione determinativa dei budgets individuali, si lamenta la discrasia temporale nelle indicazioni e inoltre l’irrilevanza della (seconda) indicazione, perchè per l’anno 1998 non era stato fissato un budget e l’Azienda aveva liquidato l’intero fatturato.

3) Circa il riferimento della Corte ad un’implicita adesione a proposta della AUSL, si deduce che la contrattazione andava operata tra il professionista o la struttura e l’AUSL, che intrattenevano un rapporto di convenzionamento, nel rispetto del rapporto paritetico e privatistico e non mediante imposizione di una deliberazione dell’azienda. Era inoltre difettosa la convocazione delle organizzazioni sindacali, in persona della “maggioranza dei rappresentanti delle OO.SS.” e non delle “organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative”; e incerto il momento di perfezionamento dell’accordo. Nè poteva attribuirsi un valore alla mancata deduzione da parte dei singoli interessati, in quanto per non erano stati indicati nè un termine per eventuali repliche nè le conseguenze di una loro mancanza.

Si censura anche il valore di adesione alle indicazioni della AUSL attribuito alla continuata erogazione delle prestazioni: la norma che regola il rapporto non attribuisce alcun significato al silenzio e l’invio dei riepiloghi delle prestazioni eseguite denotava la volontà di conseguire il pagamento da parte dell’interessato.

Inoltre, nel valutare il comportamento del convenzionato, la Corte aveva trascurato il principio di libera scelta del cittadino di cui alla L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 6.

Il provvedimento pretendeva un effetto retroattivo, in contrasto con la necessità di programmazione delle risorse e dell’obbligo di buona fede e correttezza nei rapporti contrattuali. E l’azienda aveva tutelato i propri interessi di cassa, aggravando la posizione della controparte, imponendo il pagamento in dodicesimi. Inoltre nonostante il superamento del budget la struttura non era stata posta in condizioni di negare l’erogazione delle prestazioni.

Nonostante l’obbligo di contrattazione l’AUSL aveva comunicato il budget secondo lo schema dell’art. 1333 c.c., non curandosi di indicare tempi e modi di accettazione.

4) Si lamenta infine che il pagamento mensile in dodicesimi era stato riferito al budget del 1998 e non a quello ormai assegnato per il 1999, oltre alla ritenuta impossibilità di fare riferimento all’intero budget annuale prima della fine dell’anno.

Il primo motivo, non condizionato, del ricorso incidentale, contesta la compensazione delle spese, deducendo che nella specie non sussistevano i giusti motivi di compensazione, solo apoditticamente asseriti dal giudice di appello.

Il secondo e il terzo motivo ripropongono, in via condizionata, le eccezioni di difetto di legittimazione passiva e di non integrità del contraddittorio.

Il ricorso principale non merita accoglimento.

In relazione ad una controversia analoga a quella ora in esame questa Corte ha avuto occasione di enunciare i principi così massimati:

“Nell’ambito della disciplina specifica sanitaria risultante, in particolare, dalle previsioni di cui alla L. 28 novembre 1995, n. 549, art. 2, comma 8, e della L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 32, bisogna tener distinti il procedimento di fissazione del tetto di spesa sanitaria da quello diretto alla determinazione del piano annuale sanitario; infatti, il provvedimento – adottato nelle forme del decreto assessoriale – con il quale la Regione individua il tetto di spesa per un determinato anno finanziario prescinde da qualsiasi contrattazione con le strutture sanitarie pubbliche e private e ha natura autoritativa, involgendo apprezzamenti assolutamente discrezionali della P.A.; diversamente, lo strumento di programmazione preventiva previsto per la predisposizione dell’anzidetto piano annuale sanitario forma oggetto di contrattazione fra Regione ed unità sanitarie locali, da una parte, e azienda ospedaliera e presidi dall’altra. Pertanto, alla luce della richiamata dettagliata normativa (come integrata anche dal disposto del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 4, comma 7, modificato dal D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 5), la predetta contrattazione, estesa a tutte le strutture pubbliche e private ed ai professionisti convenzionati, non può considerarsi prevista dalla legge in sede di determinazione del tetto annuo di spesa, con la conseguenza che il relativo provvedimento dell’assessore regionale alla Sanità, adottato in assenza della riferita contrattazione, è da ritenersi legittimo sia con riferimento alla fissazione di siffatto tetto economico complessivo che con riguardo all’indicazione dei criteri automatici idonei per stabilire il budget annuale di ciascuna struttura sanitaria” (Cass. n. 403/2007).

In effetti, come del resto emerge anche dalla particolareggiata analisi compiuta nella sentenza impugnata, le linee di fondo della normativa sul concorso delle strutture sanitarie private alla erogazione delle prestazioni del Servizio sanitario nazionale sono inevitabilmente ispirate al principio del condizionamento di tale concorso alla fissazione di criteri per la predeterminazione dei limiti massimi dei relativi oneri economici per i bilanci delle Aziende sanitarie e, in ultima analisi, delle regioni. Nè tali rilievi di fondo hanno formato oggetto di effettive ed adeguate contestazioni da parte dei ricorrenti.

Ne consegue che come già ritenuto da questa Corte (la quale nella citata pronuncia ha anche rilevato che il ritardo nell’invio da parte della Ausl a ciascuna struttura dei budget annuale potrebbe semmai essere fonte solo di pretese risarcitorie) non possono ritenersi concludenti, rispetto a domande dirette al pagamento di compensi per prestazioni rese, contestazioni basate sull’asserita violazione da parte delle pubbliche autorità competenti di prescrizioni normative relative ai passaggi procedimentali funzionali alla fissazione dei budget complessivi e dei criteri generali di ripartizione dei medesimi. Nè appare affatto esulare dall’ambito della necessaria fissazione dei limiti di spesa (budget) anche la specificazione di limiti mensili della stessa.

Infine la doglianza secondo cui i pagamenti mensili erano stati riferiti al budget del 1998 invece che a quello assegnato del 1999 non appare comprensibile, visto che risulta accertato in sentenza, e non puntualmente censurato, che le rate mensili erano pari a 1/12 del budget previsionale e che il budget previsionale per il 1999 era pari al fatturato lordo dell’anno 1998.

Il ricorso principale deve quindi essere rigettato.

Il primo motivo del ricorso incidentale non merita accoglimento, in quanto la compensazione delle spese disposta dal giudice di appello è stata espressamente motivata con riferimento all’ipotesi della compensazione per giusti motivi e questi ultimi sono facilmente ravvisabili nella complessiva in motivazione della sentenza, che mette in luce la peculiarità e le difficoltà delle questioni trattate.

Gli altri due motivi del ricorso incidentale, in quanto condizionati, restano assorbiti dal rigetto del ricorso principale.

Le spese di questo giudizio di legittimità vengono compensate in ragione della reciproca soccombenza delle parti, concorrendo anche giusti motivi connessi con la particolarità delle questioni giuridiche oggetto del giudizio e delle fattispecie coinvolte.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi e li rigetta; compensa le spese.

Così deciso in Roma, il 28 gennaio 2010.

Depositato in Cancelleria il 16 aprile 2010