Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9145 del 06/05/2015

Civile Sent. Sez. 2 Num. 9145 Anno 2015
Presidente: BUCCIANTE ETTORE
Relatore: PETITTI STEFANO

ha pronunciato la seguente

ingiunzione – legittimazione
passiva

SENTENZA
sul

ricorso, iscritto al N.R.G. 25882 del 2009, proposto

da:

COMUNE DI MILAZZO (00226540839), in persona del Sindaco pro
tempore,

rappresentato e difeso, per procura speciale a

margine del ricorso, dall’Avvocato Stefano Muscianisi,
elettivamente domiciliato in Roma, via Giorgio Scalia n. 6,
int. 14, presso lo studio dell’Avvocato Antonino Lo Duca;
– ricorrente
contro
G.I.P.

GENERALE

ITALIANA

PUBBLICITA’

s.r.l.

(00176650836), in persona del legale rappresentante

pro

tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale a
margine del controricorso, dall’Avvocato Romano Sibilla,

61t

s-

Data pubblicazione: 06/05/2015

• .•

•

•••■

elettivamente domiciliata in Roma, via Bocca di Leone n.
78, presso lo studio dell’Avvocato Ferruccio Puzzello;
– controricorrente e nei confronti di

(80007950837), in persona del Prefetto

pro tempore,

rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Potoghesi n.
12, è domiciliato per legge;
– controricorrente e nei confronti di
MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro
tempore,
1′

pro

rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale

dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Potoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
– resistente avverso la sentenza del Tribunale di Barcellona Pozzo di
Gotto Sezione distaccata di Milazzo n. 7g/2009,
depositata il 20 maggio 2009.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 20 gennaio 2015 dal Consigliere relatore Dott.
Stefano Petitti;
sentito l’Avvocato Antonino Lo Duca, con delega;

2

UFFICIO TERRITORIALE DI GOVERNO – PREFETTURA DI MESSINA

sentito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto
Procuratore Generale Dott. Lucio Capasso, che ha concluso
per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Milazzo accoglieva l’opposizione proposta da G.I.P.
Generale Pubblicitaria Italiana s.r.l. avverso l’ordinanzaingiunzione emessa dal Prefetto di Messina in relazione a
diciassette processi verbali elevati dalla polizia
municipale di Milazzo per violazione dell’art. 23, commi l,
4 e 11, del codice della strada, tutti concernenti la
collocazione di cartelloni pubblicitari lungo il c.d. asse
viario di Milazzo,

in difetto delle prescritte

autorizzazioni.
Il giudizio era stato promosso dalla G.I.P. nei
confronti della sola Prefettura di Messina e allo stesso
non aveva partecipato il Comune di Milazzo.
2. – Con atto notificato il 23 e 24 febbraio 2006 alla
G.I.P. – Generale Pubblicitaria Italiana s.r.l. e all’UTG
di Messina, il Comune di Milazzo proponeva opposizione di
terzo avverso la detta sentenza, evidenziando la propria
qualità di litisconsorte necessario nel procedimento di
opposizione avverso la ordinanza-ingiunzione emessa dal
Prefetto di Messina, in quanto beneficiario dei proventi
delle sanzioni applicate, e chiedendo che venisse accertata
3

1. – Con sentenza n. 141/2003, il Giudice di pace di

la legittimità della medesima ordinanza-ingiunzione e dei
sottesi verbali di accertamento elevati dalla polizia
municipale del Comune di Milazzo.
In proposito, il Comune deduceva che il Giudice di pace

proposti; che non sussisteva la ritenuta violazione dei
termini di cui all’art. 204 del codice della strada, per
l’emanazione della ordinanza-ingiunzione opposta; che non
era applicabile il principio amministrativo del silenzio
assenso in materia di rilascio di autorizzazioni comunali
per l’apposizione di cartelloni pubblicitari.
2.1. – L’adito Giudice di pace, nella resistenza della
sola G.I.P. s.r.1., con sentenza depositata il 12 maggio
2006,

ritenuta ammissibile l’impugnazione proposta,

accoglieva l’opposizione di terzo,

dichiarando la

illegittimità della propria sentenza n. 141/2003, emessa in
data 25 marzo 2003, e in

sede

rescissoria accertava la

regolarità e la tempestività della procedura che aveva
portato all’emanazione della ordinanza-ingiunzione opposta,
ritenendo altresì la sentenza impugnata viziata per
violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., poiché la
ordinanza-ingiunzione era stata annullata per motivi
diversi da quelli dedotti dalla G.I.P. s.r.l. nel ricorso
in opposizione.

4

aveva accolto l’opposizione per un motivo diverso da quelli

e

3. – Con ricorso depositato il 5 ottobre 2006,
notificato il 29 novembre 2006 unitamente al decreto di
fissazione dell’udienza, la G.I.P. s.r.l. proponeva appello
dinnanzi al Tribunale di Barcellona Pozzo di Gatto –

3.1. – Nella resistenza del solo Comune di Milazzo,
contumace l’UTG di Messina, l’adito Tribunale accoglieva
l’appello, dichiarando inammissibile l’opposizione di terzo
e la riviviscenza della precedente sentenza del Giudice di
pace di Milazzo n. 141/2003.
Premessa la erroneità del riferimento, nel giudizio di
opposizione di terzo, a una fase rescindente e a una fase
rescissoria, atteso che raccoglimento di tale impugnazione
comporta unicamente la dichiarazione di inefficacia della
sentenza Impugnata nei confronti del terzo, il Tribunale
riteneva che l’opposizione di terzo fosse, nel caso,
inammissibile, difettando in capo al Comune la qualità di
litisconsorte pretermesso.
Ad avviso del Tribunale, infatti, nel giudizio di
opposizione ad ordinanza-ingiunzione la legittimazione
passiva spetta unicamente all’autorità che ha emesso l’atto
opposto, sicché, non rivestendo il Comune di Milazzo la
qualità di litisconsorte necessario, non risultavano
violati né il principio del contraddittorio, né un diritto
autonomo e personale del medesimo Comune.
5

Sezione distaccata di Milazzo.

In proposito, il Tribunale richiamava la sentenza di
questa Corte n. 1502 del 2005, che aveva chiaramente
escluso che nel giudizio ex art. 23 della legge n. 689 del
1981 – applicabile alle violazioni del codice della strada

medesimo codice allorquando oggetto dell’ordinanza
opposta fossero sanzioni elevate dalla polizia municipale
di un Comune, il Comune fosse litisconsorte necessario nel
giudizio di opposizione.
Il Tribunale escludeva, poi, che il Comune di Milazzo
fosse portatore di un interesse o di un diritto
incompatibile con la situazione accertata dalla sentenza
oggetto della opposizione di terzo, atteso che per conto
del Comune era stato in giudizio (o meglio, era stato
convenuto) a pieno titolo il Prefetto. La sentenza del
2003, del resto, non aveva impedito l’adozione, da parte
del Comune, di provvedimenti volti alla rimozione della
cartellonistica illecitamente apposta; anzi, tali
provvedimenti erano in concreto stati adottati e il giudice
amministrativo, dinnanzi al quale gli stessi erano stati
impugnati da G.I.P. s.r.1., ne aveva confermato l’autonomia
rispetto alla ordinanza-ingiunzione annullata, rigettando
la richiesta di sospensiva formulata proprio sulla base
della sentenza del 2003.

in forza del rinvio ad esso contenuto nell’art. 205 del

e

4. – Per la cassazione di questa sentenza il Comune di
Milazzo ha proposto ricorso sulla base di due motivi.
G.I.P. – Generale Pubblicitaria Italiana s.r.l. e l’DTG
– Prefettura di Messina hanno resistito con controricorso.
Il Ministero dell’Interno ha depositato atto di
costituzione ai fini della eventuale partecipazione
all’udienza di discussione.
G.I.P. – Generale Pubblicitaria Italiana s.r.l. ha
depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. – Deve essere preliminarmente rilevata e dichiarata
la inammissibilità della costituzione del Ministero
dell’interno, atteso che lo stesso non è stato parte del
giudizio definito con la sentenza qui impugnata.
2. – Con il primo motivo il Comune di Milazzo deduce
violazione e falsa applicazione dell’art. 205 del codice
della strada, nonché contraddittoria ed insufficiente
motivazione circa un fatto controverso decisivo per il
giudizio.
Premesso che il Tribunale di Milazzo ha deciso la
controversia facendo applicazione dell’art. 205 del codice
della strada, il cui secondo comma prevede che il prefetto
legittimato passivo nel giudizio di opposizione può
delegare la tutela giudiziaria all’amministrazione cui
appartiene l’organo accertatore, il Comune rileva la
7

41.

e

erroneità della decisione atteso che le infrazioni alle
quali si riferiva l’ordinanza-ingiunzione opposta erano
state commesse nel 2002, mentre l’art. 205 del codice della
strada era stato modificato con decreto-legge n. 151 del

2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 214 del
2003, sicché la controversia definita dal Giudice di pace
nel 2003 avrebbe dovuto essere decisa sulla base della
previgente formulazione dell’art. 205 del codice della
strada, il quale si limitava a stabilire che «il giudizio
di opposizione è regolato dagli articoli 22, 22-bis e 23
della legge 24 novembre 1981, n. 689».
D’altra parte, osserva il Comune ricorrente, la
circostanza che il legislatore del 2003, intervenendo
sull’art. 205 del codice della strada, abbia ritenuto
necessario di specificare espressamente che il prefetto è
il legittimato passivo del giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione, non può non indurre a ritenere che,
anteriormente alla modifica del citato articolo, anche
l’ente che aveva adottato il verbale, poi confermato
\ •

dall’ordinanza-ingiunzione prefettizia a seguito di ricorso
ai sensi dell’art. 203 del codice della strada, dovesse
essere considerato litisconsorte nel giudizio di
opposizione, al pari del prefetto.
A conclusione del motivo il Comune formula il seguente
quesito di diritto: «dica l’Ecc.ma Corte adita se in
8

ipotesi di verbale elevato in vigenza del comma 3 (recte:
dell’art. 205, comma 3) del d.lgs. 30/04/1992 n. 285 così
come introdotto dall’art. 23 c. 3 lett. b) del d.lgs.
30/12/1999 il quale letteralmente disponeva che “il

bis e 23 della legge 24 novembre 1981 n. 689″ la detta
disposizione possa essere interpretata nel senso di
escludere l’Ente destinatario dei proventi delle sanzioni
pecuniarie dai soggetti litisconsorti nel giudizio
instaurato ai sensi del coma predetto, ovvero da quelli
legittimati a proporre opposizione ex art. 404 c.p.c.».
3. – Con il secondo motivo il Comune denuncia
violazione e falsa applicazione dell’art. 404 cod. proc.
civ. e contraddittoria ed insufficiente motivazione circa
un fatto controverso decisivo per il giudizio.
Oggetto di censura è l’affermazione, contenuta nella
sentenza Impugnata, secondo cui «il Comune di Milazzo non
risulta portatore di un interesse, o meglio, di un diritto
incompatibile con la situazione giuridica accertata con la
sentenza n. 141/03». In proposito, il ricorrente rileva
come l’effetto della sentenza oggetto della opposizione di
terzo consistente nell’annullamento di diciassette
verbali elevati dalla locale polizia municipale
all’evidenza incida sugli introiti comunali; sicché doveva
senz’altro ritenersi sussistente il diritto incompatibile
9

giudizio di opposizione è regolato dagli articoli 22, 22-

con la situazione giuridica accertata dalla sentenza
impugnata. Non a caso, del resto, nella giurisprudenza di
legittimità si è ritenuta sussistente la legittimazione del
Comune ad intervenire nel giudizio di opposizione ad

il pagamento della sanzione pecuniaria.
A conclusione del motivo il Comune formula il

seguente

quesito di diritto: «dica l’Ecc.ma Corte adita se
legittimata a proporre l’opposizione di terzo ex art. 404
c.p.c., in quanto pregiudicata nei propri diritti possa
ritenersi l’autorità che ha elevato processi verbali
(nella specie per violazione sulle norme del Codice della
Strada) e rimasta estranea al procedimento di opposizione
avverso l’ordinanza ingiunzione prefettizia, atteso che
nel giudizio che si instaura ai sensi degli artt. 22 e
segg. L. 689/81, con l’indagine sulla legittimità del
provvedimento sanzionatorio, il giudice pronuncia anche
sul diritto di credito del soggetto destinatario del
provento».
4. – Il ricorso, i cui due motivi possono essere
esaminati congiuntamente per evidenti ragioni di
connessione, è infondato.
Occorre premettere che la presente controversia va
decisa avendo riguardo al quadro normativo precedente alla

lo

ordinanza-ingiunzione, in quanto titolare del credito per

abrogazione dell’art. 205, commi 2 e 3, del codice della
strada disposta dalla legge n. 120 del 2010.
Come ricordato nella sentenza impugnata, questa Corte
ha affermato il principio per cui «in tema di contenzioso

della strada, nel giudizio di opposizione avverso
l’ordinanza ingiunzione prefettizia irrogativa di sanzione
pecuniaria per la violazione delle disposizioni sulla
sosta dei veicoli (nella specie accertate da un ausiliario
dipendente dall’impresa concessionaria del Comune per la
gestione dei parcheggi) legittimata passiva, a norma
dell’art. 23 della legge n. 689 del 1981, cui rinvia
l’art. 205 del codice della strada, è unicamente
l’Autorità amministrativa che ha irrogato la sanzione
medesima, ossia il Prefetto. Qualora il contraddittorio
sia stato erroneamente instaurato anche nei confronti del
Comune e la sentenza di merito accolga l’opposizione e
condanni tale ente, in solido con il Prefetto, alle spese
processuali, il Comune, in ragione del litisconsorzio
processuale determinatosi in primo grado, è legittimato a
ricorrere per cassazione contro la pronuncia, ma nel
giudizio di legittimità, non ricorrendo sul punto alcun
giudicato interno, deve essere rilevato d’ufficio e
dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Comune
medesimo nel giudizio di opposizione all’ordinanza
ii

sulle sanzioni amministrative per infrazioni al codice

ingiunzione prefettizia, con conseguente cassazione della
sentenza impugnata limitatamente alle statuizioni adottate
nei confronti di tale Comune, ivi compresa la condanna
alle spese» (Cass. n. 1502 del 2005).

rilevante nel caso di specie, atteso che qui venivano in
rilievo violazioni commesse prima della modificazione
apportata nel 2003 al testo dell’art. 205 del codice della
strada, il quale al coma 3 disponeva che il giudizio di
opposizione è regolato dagli articoli 22, 22-bis e 23
della legge 24 novembre 1981 n. 689”.
Tale obiezione non coglie nel segno, atteso che,
secondo quanto già affermato da questa Corte, la
modificazione apportata all’art. 205 nel 2003 non ha,
nella sostanza innovato alla disciplina previgente.
Nella pronuncia n. 8433 del 2013, infatti, si è
affermato che «in tema di violazioni del codice della
strada, nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza
ingiunzione prefettizia per infrazione accertata dalla
polizia municipale, legittimata passiva, a norma dell’art.
23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è unicamente
l’autorità amministrativa che ha irrogato la sanzione,
ovvero il Prefetto; ne consegue che è inammissibile
l’impugnazione proposta in tale giudizio dal Comune, per
difetto di legittimazione dello stesso, rilevando soltanto
12

Il ricorrente obietta che tale pronuncia non sarebbe

sul piano della rappresentanza processuale la circostanza
che l’autorità prefettizia si sia costituita nel giudizio
di opposizione mediante funzionari comunali appositamente
delegati» (in senso conforme, vedi anche Cass. n. 29356

Secondo Cass. n. 4815 del 2008, poi, «l’art. 205,
comma 3, C.d.S., che consente al “Prefetto, legittimato
passivo nel giudizio di opposizione” di “delegare la
tutela giudiziale all’amministrazione cui appartiene
l’organo accertatore laddove questa sia anche destinataria
dei proventi, secondo quanto stabilito dall’art. 208”, va
interpretato nel senso che oggetto di delega – in maniera
non dissimile dalla delega contemplata dall’art. 23, comma
4, legge n. 689 del 1981, è la difesa in

giudizio

dell’amministrazione prefettizia, non già la titolarità
dei posizione sostanziale e processuale di quest’ultima,
comprensiva anche dell’autonomo potere di impugnare la
sentenza sfavorevole. In questo senso depone non soltanto

il

principio generale della personalità della

legittimazione ad agire, ma lo stesso tenore letterale
della disposizione di legge in questione, che circoscrive
la facoltà di delega da parte del Prefetto al caso in cui
questi sia “legittimato passivo nel giudizio di
opposizione”, senza alcun riferimento alla possibilità di
delegare il potere di impugnazione».
13

del 2011; Cass. n. 4150 del 2010).

A ben vedere, quindi, nella interpretazione che questa
Corte ha dato dell’art. 205, comma 3, del codice della
strada, anche nella sua formulazione previgente, la
mancata previsione del potere di delega da parte del

appartiene l’organo accertatore, qualora questa sia anche
destinataria dei proventi, nulla ha innovato nella
disciplina in precedenza applicabile, la quale, al
richiamato art. 23, quarto comma, della legge n. 689 del
1981, consentiva, appunto, al Prefetto di avvalersi ai
fini della partecipazione al giudizio di opposizione anche
di funzionari appositamente delegati, ben potendo tali
*

funzionari appartenere all’amministrazione beneficiaria
dei proventi.
Coerente con le conclusioni sin qui raggiunte si
rivela anche Cass. n. 3038 del 2005, che ha affermato il
principio per cui «in tema di sanzioni amministrative per
violazioni del codice della strada, deve essere esclusa la
proponibilità, da parte del Comune, del ricorso in
opposizione, “ex” art. 22 della legge 24 novembre 1981, n.
689, avverso l’ordinanza di archiviazione degli atti
emessa dal prefetto, ai sensi dell’art. 204, primo comma,
del codice della strada, sul ricorso proposto “ex” art.
203 del codice della strada dal presunto trasgressore,
ovvero dagli altri soggetti indicati dall’art. 196 dello

•

14

prefetto della tutela giudiziaria all’amministrazione cui

stesso codice, contro il verbale di accertamento della
violazione di norme del codice della strada elevato dalla
polizia municipale. Ciò dipende da ragioni sia di ordine
oggettivo, atteso che l’ordinanza di archiviazione

confronti dei quali tale opposizione è esperibile; sia di
ordine soggettivo e sistematico, giacché, in materia di
circolazione stradale, non è identificabile una situazione
giuridica soggettiva avente consistenza di diritto
soggettivo in capo all’amministrazione comunale sino a
quando non si sia esaurito il potere di intervento del
prefetto, né risulta ammissibile che il Comune insorga
avverso le statuizioni di un organo, il prefetto,
• investito, nella specifica materia (nella quale sono
presenti esigenze unitarie in grado di giustificare
l’attrazione delle funzioni amministrative allo Stato), di
funzioni di controllo e di revisione dell’operato della
polizia municipale. Né la mancata previsione della
possibilità, per il Comune, di proporre ricorso in
opposizione avverso la detta ordinanza di archiviazione è
suscettibile di dare fondamento ad un dubbio di
legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 24 e
128 Cost.» (Cass. n. 308 del 2005).
4. – Correttamente, dunque, il giudice di appello ha
ritenuto che la posizione del Comune non fosse quella di
15

adottata dal prefetto non rientra tra gli atti nei

litisconsorte pretermesso, in quanto tale legittimato alla
proposizione della opposizione di terzo, atteso che, da un
lato, il Comune non può, né poteva considerarsi
legittimato passivamente nel giudizio di opposizione ad

deve escludersi che il Comune potesse essere considerato
portatore di un diritto incompatibile con la situazione
giuridica accertata dalla sentenza Impugnata.
Sotto tale profilo, cui si riferisce espressamente il
secondo motivo di impugnazione, deve del pari rilevarsi la
non configurabilità della dedotta situazione di
incompatibilità, sia perché il diritto alla devoluzione
degli introiti delle sanzioni non vale, per le ragioni
esposte in precedenza, a integrare una legittimazione
autonoma del Comune al procedimento di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto, nel quale, deve
ritenersi, la posizione sostanziale del Comune non si
rivela

incompatibile

dell’amministrazione

con

statale

quella
che

è

propria
legittimata

passivamente a difendere la legittimità del proprio
operato; sia perché l’eventuale annullamento
dell’ordinanza-ingiunzione non incide – né, nel caso di
specie ha inciso, essendo non controversa la successiva
adozione da parte del Comune di provvedimenti inibitori –

16

ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto; dall’altro,

sulla posizione istituzionale e funzionale del Comune
stesso.
Del resto, la non configurabilità di un diritto
incompatibile del Comune rispetto a quello di cui si
discute nel giudizio di opposizione a ordinanza
ingiunzione prefettizia relativa al pagamento di sanzioni
amministrative pecuniarie di competenza dell’ente locale
discende dalla richiamata normativa, la quale ha ritenuto
assorbiti gli interessi e i diritti delle pubbliche
amministrazioni coinvolte nel procedimento sanzionatorio
nella legittimazione dell’autorità che ha adottato il
provvedimento sanzionatorio impugnato.
5. – In conclusione, il ricorso del Comune di Milazzo
deve essere rigettato, con conseguente condanna del Comune
stesso al pagamento delle spese del giudizio di
cassazione, come liquidate in dispositivo.
PER QUESTI MOTIVI
La Corte rigetta il ricorso;

condanna

il Comune

ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di
cassazione, che liquida in euro 700,00 per compensi, oltre
ad euro 200,00 per esborsi, alle spese forfetarie e agli
accessori di legge quanto a G.I.P. s.r.1., e di euro
700,00, per compensi, oltre alle
quanto all’UTG di Messina.

17

spese prenotate a debito

e

t
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della

Il Sezione civile della Corte suprema di Cassazione, il 20