Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9038 del 20/04/2011

Cassazione civile sez. lav., 20/04/2011, (ud. 20/01/2011, dep. 20/04/2011), n.9038

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VIDIRI Guido – Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Consigliere –

Dott. FILABOZZI Antonio – Consigliere –

Dott. BALESTRIERI Federico – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

L.L., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA GIOVANNI

BETTOLO 22, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPINI ROSANNA,

rappresentata e difesa dall’avvocato AMBROGI CARLO, giusta delega in

atti;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE;

– intimato –

e contro

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona

del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA DELLA FREZZA N. 17, presso l’Avvocatura Centrale

dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati RICCIO

ALESSANDRO, VALENTE NICOLA, PULLI CLEMENTINA, giusta delega in calce

alla copia notificata del ricorso;

– resistente con mandato –

avverso la sentenza n. 1762/2008 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 16/12/2008 R.G.N. 1093/08;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

20/01/2011 dal Consigliere Dott. FEDERICO BALESTRIERI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

GAETA Pietro che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso del 20 marzo 2007 L.L., coniuge superstite di P.A., deceduto a Firenze il 15 settembre 2005, conveniva l’INPS e il Ministero dell’Economia e delle Finanze innanzi al Tribunale di Firenze al fine di sentire accertare il proprio diritto, quale unica erede, a percepire i ratei dell’indennità di accompagnamento che sarebbero spettati al dante causa dal 1 marzo 2004 al 15 settembre 2005, con conseguente condanna dell’INPS a corrisponderle il relativo importo, oltre interessi.

A fondamento della pretesa esponeva che, a seguito di domanda presentata in data 4 febbraio 2004, il P. era stato riconosciuto, dalla competente Commissione di prima istanza, invalido civile con riduzione della capacità lavorativa nella misura del 90%;

che in data 3 novembre 2004 era stato proposto ricorso amministrativo, rimasto senza esito; che il complesso menomativo di cui il P.A. era affetto (crolli vertebrali multipli e discopatie multiple del rachide lombosacrale, disturbi circolatori encefalici, leucoencefalopatia su base ischemica vascolare, parkinsonismo, demenza senile) era tale da integrare il requisito sanitario per la concessione dell’indennità di accompagnamento.

Si costituivano in giudizio l’INPS e il Ministero dell’Economia e delle Finanze eccependo la decadenza D.L. n. 269 del 2003, ex art. 42, convertito in L. n. 326 del 2003; nel merito contestavano la fondatezza della domanda.

Il Tribunale di Firenze, giudice monocratico del lavoro, respingeva l’eccezione di decadenza ritenendo che al momento in cui fu presentata l’istanza amministrativa ed il successivo ricorso la nuova disciplina non era ancora entrata in vigore, sicchè in base al principio di irretroattività della legge la decadenza ivi prevista non poteva operare nel caso di specie.

Ammessa ed espletata c.t.u. medico legale, accoglieva quindi la domanda con effetto dal 1 novembre 2004, condannando l’I.N.P.S. al pagamento della relativa prestazione, con gli interessi legali sui ratei scaduti.

Avverso tale sentenza proponeva appello l’Istituto, riproponendo l’eccezione di decadenza.

Con sentenza del 16 dicembre 2008, la Corte di Appello di Firenze, accoglieva il gravame e respingeva la domanda.

Riteneva la Corte territoriale che, in assenza di una specifica disciplina transitoria, si ricavava agevolmente dal dato testuale correlato con la ratio legis che per tutte le domande amministrative già presentate e definite negativamente in epoca antecedente all’entrata in vigore della norma in esame, cioè entro il 31 dicembre 2004, il termine semestrale di decadenza iniziasse a decorrere da quest’ultima data, id est dal 1 gennaio 2005.

Nè una tale interpretazione della norma poteva essere seriamente messa in discussione dalla proroga del precedente regime intervenuta con il D.L. 24 dicembre 2003, n. 355, art. 23, convertito nella L. n. 47 del 2004: tale disposizione si era limitata a posticipare al 31 dicembre 2004 gli effetti della riforma del sistema dei ricorsi, sicchè era lecito ritenere che il legislatore si fosse preoccupato di evitare traumatici passaggi da un regime ad un altro, sicuramente più snello, ma caratterizzato, come visto, dalla necessità di rispettare un termine di decadenza fino a quel momento “estraneo” al sistema.

Una volta stabilito che il nuovo regime decorre dal 1 gennaio 2005 è a questo momento che si doveva guardare per proporre tempestivamente la domanda giudiziaria. Tale decorrenza, secondo la Corte di merito, valeva non solo per le domande amministrative introdotte dopo il 31 dicembre 2004, ma anche “ed a maggior ragione” per quelle proposte in epoca antecedente e per le quali fosse intervenuto un provvedimento negativo da parte della competente commissione della locale A.S.L. Infatti, a decorrere dal 1 gennaio 2005 è stato soppresso il ricorso amministrativo alla Commissione medica superiore di invalidità civile, per cui gli interessati, che avessero presentato, medio tempore, un ricorso non ancora definito, potevano – recte, dovevano – introdurre direttamente l’azione giudiziaria nel rispetto del termine decadenziale.

Questo, dunque, secondo la Corte territoriale, decorrerebbe: a) per le domande introdotte dopo il 31 dicembre 2004 dalla data di comunicazione del provvedimento negativo all’interessato; b) per quelle introdotte in epoca anteriore e per le quali sia già intervenuto il provvedimento di rigetto, dalla data del 1 gennaio 2005 con ciò garantendosi a tutti i richiedenti, allo stesso modo, l’intangibilità del termine di decadenza; c) per quelle introdotte anteriormente al 31 dicembre 2004, ma non ancora scrutinate a quella data, dalla comunicazione successiva del provvedimento negativo.

La tesi del primo giudice, proseguiva la Corte di merito, che vorrebbe mantenere l’applicazione della precedente normativa ai verbali delle commissioni mediche comunicati prima del 31 dicembre 2004 agli interessati, appariva irragionevole e tale da “conservare” un regime di miglior favore, che non troverebbe alcuna plausibile giustificazione e che si porrebbe in chiaro contrasto con le finalità perseguite dal legislatore.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la L., affidato ad unico motivo.

L’I.N.P.S. ed il Ministero dell’Economia e Finanze sono rimasti intimati.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Con unico motivo la L. denuncia violazione e falsa applicazione del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 42, comma 3, convertito in L. 24 novembre 2003, n. 326 in relazione all’art. 11 preleggi.

Lamentava la ricorrente che, in assenza di disposizioni transitorie ed in base al principio generale di irretroattività della legge, la nuova disciplina in tema di decadenza poteva trovare applicazione solo per le domande amministrative proposte successivamente al 31 dicembre 2004, data di entrata in vigore della norma.

Più in particolare deduceva che il fatto che il legislatore avesse correlato l’introduzione del termine di decadenza di “sei mesi dalla data di comunicazione all’interessato del provvedimento emanato in sede amministrativa” all’abolizione delle “disposizioni in materia di ricorso amministrativo”, inducevano a ritenere che il provvedimento emanato in sede amministrativa sia unicamente il provvedimento della commissione di prima istanza pronunciato sulla domanda amministrativa esperita dall’interessato, cosicchè era solo con riferimento alla data di comunicazione della suddetta decisione – se successiva all’entrata in vigore della legge – che il termine di decadenza poteva operare.

Nel caso in esame – in cui il ricorso amministrativo era stato inoltrato prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 355 del 2003 – andava esclusa l’applicabilità di tale norma e affermata correlativamente l’applicabilità della previgente normativa che non subordinava la proposizione dell’azione giudiziaria ad alcun termine di decadenza.

Sottoponeva pertanto alla Corte il seguente quesito di diritto: “nel caso in cui la domanda amministrativa rivolta al riconoscimento della prestazione assistenziale e il ricorso amministrativo siano stati proposti anteriormente all’entrata in vigore del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 42, comma 3, conv. in L. 24 novembre 2003, n. 326, la relativa azione giudiziaria deve ritenersi soggetta al termine di decadenza semestrale introdotto da tale norma e il dies a quo del medesimo deve essere individuato alla data del 1.1.2005”?.

2. – Il motivo è fondato.

Il D.L. n. 269 del 2003, art. 42, comma 3, (conv. in L. n. 326 del 2003) dispone: “A decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto non trovano applicazione le disposizioni in materia di ricorso amministrativo avverso i provvedimenti emanati in esito alle procedure in materia di riconoscimento dei benefici di cui al presente articolo. La domanda giudiziale è proposta, a pena di decadenza, avanti alla competente autorità giudiziaria entro e non oltre sei mesi dalla data di comunicazione all’interessato del provvedimento emanato in sede amministrativa”. La L. 27 febbraio 2004, n. 47, art. 23, comma 2, (conversione in legge, con modificazioni del D.L. 24 dicembre 2003, n. 355) ha poi stabilito che “…l’efficacia delle disposizioni di cui al D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 42, comma 3, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, è differita al 31 dicembre 2004”.

La norma è strutturata in due periodi distinti: il primo riferito al ricorso amministrativo, dichiarato non più necessario; il secondo riferito alla decadenza, di nuova introduzione.

Dunque, l’art. 42, comma 3, primo periodo, D.L. cit., in deroga all’art. 443 c.p.c., dispone che, per le controversie in materia d’invalidità civile, la previa proposizione del ricorso amministrativo avverso i provvedimenti di primo grado non è più condizione di procedibilità della domanda giudiziaria. Questo profilo interessa soltanto il giudice di primo grado, atteso che il rilievo dell’improcedibilità, e la conseguente sospensione del processo, prima della novella, erano possibili soltanto alla prima udienza di discussione dinanzi al Tribunale, come espressamente prevede l’art. 443 c.p.c., comma 2. Questione del tutto diversa è quella della previa presentazione della domanda (o istanza) amministrativa, che, pur dopo il D.L. n. 269 del 2003, continua a costituire il necessario presupposto dell’azione giudiziaria, in mancanza del quale l’azione e la relativa domanda devono essere dichiarate improponibili (Cass. sez. un. 5 agosto 1994 n. 7269, cui adde, ex plurimis, Cass. 12 marzo 2004 n. 5149 e, più di recente, Cass. 27 dicembre 2010 n. 26146).

Correlativamente all’abrogazione della necessità del ricorso amministrativo come condizione di procedibilità della domanda giudiziale, però, il legislatore prevede, introducendo un istituto nuovo, che, a pena di decadenza, quest’ultima debba essere proposta entro il termine di sei mesi dalla data di comunicazione del provvedimento amministrativo.

3. – Con riguardo all’ambito temporale di applicabilità del nuovo regime (in precedenza infatti non era previsto alcun termine di decadenza per la proposizione di domanda giudiziale volta alla condanna al pagamento di benefici economici in materia di invalidità civile) il legislatore del 2003 non ha dettato alcuna disciplina transitoria, in particolar modo per quei casi in cui l’istanza amministrativa sia stata presentata prima del 1 gennaio 2005 e per i casi in cui un provvedimento amministrativo negativo sia stato comunicato all’interessato prima della medesima data.

Deve innanzitutto escludersi l’applicazione analogica dell’art. 252 d.a. cod. civ., in quanto dalla testuale formulazione della norma (“quando per l’esercizio di un diritto ovvero per la prescrizione o per l’usucapione il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente ed alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dal 1 luglio 1939 se esso è stabilito dal 1 libro del codice, al 21 aprile 1940 se è stabilito dal 2^ libro, dal 28 ottobre 1941 se è stabilito dal 3^ libro del codice e dall’entrata in vigore del codice stesso se è stabilito dagli altri libri, purchè, a norma della legge precedente, non rimanga a decorrere un termine minore”), emerge che essa non contiene affatto un principio generale in materia di esercizio di diritti e termini relativi ma una regola intesa a disciplinare esclusivamente l’impatto del nuovo codice su eventuali termini più lunghi previsti dalla normativa anteriore per l’esercizio di un diritto o per la prescrizione o usucapione. Trattasi, quindi, di una norma transitoria di natura speciale come si evince dal riferimento ai termini previsti solo dal codice e dalle diverse decorrenze stabilite a seconda dei libri in cui i termini sono previsti.

Occorre allora valutare se il termine decadenziale di cui al D.L. n. 269 del 2003, art. 42, comma 3, si applichi: a) esclusivamente alle controversie relative a domande amministrative presentate successivamente al 31 dicembre 2004; b) in riferimento a tutte le controversie aventi ad oggetto l’accertamento dello status di invalido civile proposte oltre i sei mesi successivi alla data di comunicazione del verbale della competente commissione precedente al 31 dicembre 2004, con decorrenza dal 1 gennaio 2005; c) esclusivamente alle controversie aventi ad oggetto verbali amministrativi comunicati successivamente al 31 dicembre 2004.

Deve innanzitutto escludersi la fondatezza della tesi sub a), non potendo il nuovo regime ritenersi inapplicabile per la sola circostanza che la domanda amministrativa sia stata presentata prima del 31 dicembre 2004. Non vi è infatti ragione per ritenere che la presentazione della sola istanza amministrativa precedentemente a tale data osti tout court all’applicazione della nuova disciplina.

Ed invero la novella introduce un duplice precetto: a far data dalla sua entrata in vigore, a) non sono più esperibili i precedenti ricorsi amministrativi; b) la domanda giudiziale è soggetta al termine di decadenza decorrente dalla comunicazione del provvedimento. Risulta così irrilevante l’epoca della proposizione della istanza amministrativa (a differenza di quanto accaduto in materia di prestazioni previdenziali con l’entrata in vigore del D.L. n. 384 del 1992, cfr. Cost. n. 20/93 e n. 128/96). Quest’ultima, se precedente al 31 dicembre 2004, era si soggetta alla disciplina dei ricorsi di cui al D.P.R. n. 698 del 1994, con le modalità ivi previste, ma sino a quando questi erano esperibili. Segnatamente sino alla notifica, precedente il 31 dicembre 2004, del verbale di visita emesso dalle commissioni mediche (D.P.R. n. 698 del 1994, art. 3, comma 2). Nel caso in cui il provvedimento venga comunicato dopo tale data non è in alcun modo ipotizzabile la ultra attività della disciplina in materia di ricorsi del 1994 in virtù della mera data di presentazione dell’istanza precedente al 31 dicembre 2004, sicchè, non potendo neppure ritenersi che l’azione giudiziaria sia soggetta al solo termine di prescrizione in contrasto con la novella che prevede la decadenza semestrale dal momento in cui tutti i presupposti in essa previsti (la comunicazione del provvedimento) si siano realizzati, resterà applicabile solo tale ultimo istituto.

Quel che rileva, dunque, è la data di comunicazione del provvedimento amministrativo e non quella di presentazione dell’istanza.

Deve del resto considerarsi che il legislatore si era già preoccupato di evitare un traumatico passaggio da un regime ad un altro, proprio per le domande amministrative già presentate, con il D.L. n. 355 del 2003, art. 23, convertito nella L. n. 47 del 2004, che posticipava al 31 dicembre 2004 gli effetti della riforma.

4. – Ciò chiarito occorre rilevare che secondo una consistente opinione la decadenza dall’azione dovrebbe comunque decorrere dalla data, sia precedente che successiva al 31 dicembre 2004, di comunicazione all’interessato del provvedimento amministrativo; nel primo caso la decadenza semestrale decorrerebbe dal 1 gennaio 2005, nel secondo caso dalla data della comunicazione.

Osserva la Corte che la nuova disciplina, non avendo certamente natura retroattiva (a differenza di quanto ad esempio stabilito dalla L. n. 183 del 2010, art. 32) – non essendo ciò evincibile da alcuna disposizione in essa contenuta (evincendosi anzi dal suo incipit “A decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto ..” il rispetto del principio generale di irretroattività di cui all’art. 11 preleggi) – non può che applicarsi a partire dal 1 gennaio 2005.

In particolare il nuovo istituto della decadenza, il cui fatto generatore è costituito dalla comunicazione del provvedimento amministrativo, non può che applicarsi ai provvedimenti amministrativi comunicati a partire da tale data.

La nuova normativa muta infatti radicalmente la disciplina inerente la richiesta di prestazioni inerenti l’invalidità civile, non soltanto eliminando i ricorsi amministrativi, sino ad allora regolati dal D.P.R. n. 698 del 1994, ma introducendo per la prima volta una decadenza (semestrale, decorrente dalla comunicazione del provvedimento amministrativo) per l’esercizio della domanda giudiziale, precedentemente chiaramente esclusa dal D.P.R. citato art. 3, comma 5, (“avverso le decisioni di cui al comma 2 e le omesse convocazioni a visita è ammessa la tutela giurisdizionale davanti al giudice ordinario”).

E’evidente, pertanto, che in assenza di disciplina transitoria ed in base al principio di irretroattività della legge essa non può trovare applicazione ai fatti costitutivi del nuovo istituto decadenziale (comunicazione del provvedimento) precedenti il 31 dicembre 2004, posto che l’intera efficacia delle disposizioni di cui all’art. 42, comma 3 è stata differita al 31 dicembre 2004 con D.L. n. 355 del 2003, convertito, con modificazioni, nella L. n. 47 del 2004.

Come ritenuto dalla Corte Costituzionale (C. Cost. n. 128/96), il principio di irretroattività della legge sopravvenuta comporta che essa non può essere applicata ai facta praeterita pur corrispondenti agli elementi di una nuova fattispecie produttiva tuttavia di effetti che a quei fatti dalla legge precedente non erano collegati.

Non può dunque ritenersi che la comunicazione del provvedimento amministrativo precedentemente al 31 dicembre 2004 consenta di ritenere applicabile la nuova decadenza introdotta dal legislatore.

Tale fatto, ancorchè assimilabile agli eventi previsti dalla nuova disciplina, non era tuttavia produttivo di effetti decadenziali in base alla previgente normativa.

Inoltre, ritenere che per i provvedimenti comunicati prima del 31.12.04 sia applicabile, sia pure dal 1.1.05, il nuovo regime di decadenza dall’azione giudiziaria, si espone alla censura che in tal modo si avrebbe un differimento della decorrenza del termine decadenziale ed un suo mutamento, non previsti dal legislatore (non più dalla comunicazione del provvedimento, ma dal 1 gennaio 2005;

non più sei mesi, ma il lasso di tempo intercorrente dalla comunicazione del provvedimento sino al 31 dicembre 2004, più sei mesi a decorrere dal 1 gennaio 2005).

Nel caso in cui il provvedimento venga invece comunicato dopo il 31.12.04 per un verso non è in alcun modo ipotizzabile la ultra attività della disciplina in tema di ricorsi, per altro verso la comunicazione perfeziona, nel vigore della nuova disciplina, la fattispecie prevista come fatto generatore della decadenza.

Occorre infine considerare, in ossequio all’insegnamento del giudice delle leggi, che il termine di decadenza prende regola dalla disciplina in vigore al momento in cui comincia a decorrere (C. Cost.

n. 128/96). Il fatto generatore del nuovo istituto decadenziale è rappresentato dalla comunicazione del provvedimento amministrativo, sicchè ove questo intervenga dopo il 31.12.04, applicandosi la nuova disciplina e non essendo più esperibili i ricorsi amministrativi, sarà pienamente operante il termine decadenziale semestrale, sufficientemente ampio per garantire pienamente il diritto di azione, senza alcun sospetto di compressioni del diritto costituzionalmente tutelato dall’art. 24 Cost.. Ovviamente se nessuna comunicazione vi sia stata, nessuna decadenza potrà verificarsi, proprio in base all’art. 42, comma 3.

Nella specie si evince dagli atti che: 1) P.A., dante causa della L., presentò in data 4 febbraio 2004 domanda amministrativa alla competente commissione sanitaria della A.S.L. (OMISSIS) di (OMISSIS) volta al riconoscimento del diritto alla percezione dell’indennità di accompagnamento; 2) Il ricorrente, sottoposto a visita medico collegiale in data 31 agosto 2004, fu riconosciuto invalido nella misura del 90%, con conseguente rigetto della domanda;

3) In data 3 novembre 2004 fu presentato ricorso amministrativo, che, però, rimase senza esito.

Nella specie non può pertanto ritenersi, come stabilito dalla Corte territoriale, che dalla presentazione del ricorso amministrativo in data anteriore al 31.12.04, pur potendosi evincere che il provvedimento inerente l’esito della visita medica sia pervenuto a conoscenza della ricorrente prima di tale data, possa derivarne l’applicazione della decadenza prevista dal D.L. n. 269 del 2003, art. 42, comma 3, applicandosi quest’ultima solo ai provvedimenti amministrativi comunicati successivamente al 31 dicembre 2004.

Per concludere il ricorso, per le ragioni in precedenza esposte, va accolto e la sentenza impugnata va cassata.

Ne consegue che, alla stregua del disposto dell’art. 384 c.p.c., comma 2, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va decisa nel merito con la conferma delle statuizioni di cui alla decisione di primo grado del Tribunale di Firenze.

La novità della questione e le difficoltà delle problematiche ad essa connessi giustificano la compensazione delle spese del giudizio di appello e di quello di legittimità, ferme restando le spese come regolate dal primo giudice.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito conferma la sentenza di primo grado del Tribunale di Firenze.

Compensa le spese del giudizio di appello e di quello di legittimità, ferme restando le spese come regolate dal primo giudice.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 20 gennaio 2011.

Depositato in Cancelleria il 20 aprile 2011

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