Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9008 del 15/05/2020

Cassazione civile sez. II, 15/05/2020, (ud. 10/12/2019, dep. 15/05/2020), n.9008

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIUSTI Alberto – Presidente –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – rel. Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

Dott. BESSO MARCHEIS Chiara – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17436/2018 R.G. proposto da:

C.M., E IREN ACQUA TIGULLIO S.P.A., in persona del

legale rappresentante p.t., rappresentate e difesi dall’avv.

Alessandro Morini e dall’avv. Alessandra Micali, con domicilio

eletto in Roma, alla Via Ugo Balzani n. 6.

– ricorrenti –

contro

CITTA’ METROPOLITANA DI GENOVA, in persona del Sindaco metropolitano

p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Valentina Manzonele dall’avv.

Gabriele Pafundi, con domicilio eletto in Roma, Viale Giulio cesare

n. 14.

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Genova n. 1524/2017,

depositata in data 5.12.2017.

Udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del giorno

10.12.2019 dal Consigliere Dott. Giuseppe Fortunato.

Lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale Dott. CELENTANO Carmelo, che ha

chiesto di rimettere la causa alla pubblica udienza.

Fatto

FATTI DI CAUSA

C.M. e la Idrotigullio s.p.a. (ora Iren Acqua Tigullio s.p.a.) hanno proposto opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 10/A, con cui la Provincia di Genova ha irrogato la sanzione pecuniaria di Euro 3.010,00, per la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 133, comma 1, avendo accertato il superamento, presso l’impianto di (OMISSIS), dei valori limite stabiliti dalla tabella I, allegato V, parte III, D.Lgs. n. 152 del 2006, con riferimento ai parametri COD, 02 e Materiali in sospensione.

Il Tribunale ha accolto l’opposizione, ritenendo che, ai sensi del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, la Regione non potesse delegare alla Provincia la potestà di accertamento e di irrogazione della sanzione. La sentenza è stata integralmente riformata in appello.

Il Giudice distrettuale ha evidenziato che, nel vigore del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56, la Regione Liguria aveva già adottato la L.R. n. 43 del 1995, il cui art. 42, comma 2, lett. b), attribuiva alla Province, quale autorità competente per il rilascio delle autorizzazioni allo scarico, il potere di comminare le sanzioni previste dal comma 1 della medesima disposizione, e che, ai sensi della L.R. n. 41 del 2014, art. 22, detta competenza doveva intendersi riferita anche alle sanzioni ammnistrative pecuniarie contemplate dall’art. 135, D.Lgs. n. 152 del 2006.

Ha ritenuto che l’art. 117 Cost., comma 2, lett. s), laddove riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, non vieti il conferimento della delega mediante legge regionale, osservando che, come stabilito dalla Corte costituzionale con sentenza 28/1996, a)”la competenza sanzionatrice non attiene a una materia a sè, ma accede alle materie sostanziali, rispetto alla quale svolge una funzione rafforzatrice dei precetti stabiliti dal legislatore e che, pertanto, è pienamente giustificata la scelta del legislatore regionale di determinare la competenza amministrativa accessoria sulle sanzioni in coincidenza con la competenza all’esercizio delle funzioni principali di amministrazione”; b) che la L. n. 689 del 1981, art. 17, che attribuisce la competenza sanzionatoria, nelle materia di competenza propria o delegate della regione, all’ufficio regionale competente, non deve essere intesa in senso rigido, tale da escludere la possibilità di delega, in analogia con quanto previsto dall’art. 118 Cost., comma 3 – riguardo alle delegabilità delle funzioni amministrative primarie.

Ha inoltre ricordato che le Sezioni unite di questa Corte, pronunciando sulla giurisdizione in tema di sanzioni comminate dalla Provincia di Bergamo in materia di scarichi (sentenza n. 6095/2015), avevano preso atto che la L.R. Lombardia n. 26 del 2003, attribuisce alla Provincia la potestà sanzionatoria, senza rilevare profili di illegittimità della normativa.

Riguardo alle altre censure, la Corte di merito ha stabilito che:

– non era necessario che i verbali indicassero il numero dei campioni prelevati nel 2010, essendo sufficiente, ai fini dell’irrogazione della sanzione, il superamento dei valori limite anche con riferimento ad uno solo dei parametri e ad un solo campione;

– i risultati delle analisi in autocontrollo eseguite dal gestore, da cui non erano emerse violazioni, non inficiavano le risultanze probatorie acquisite dall’Arpa, osservando che eventuali contestazioni dovevano esser sollevate nel corso dell’effettuazione delle analisi, trattandosi di accertamenti irripetibili e non suscettibili di revisione.

La sentenza ha infine escluso che la sanzione potesse essere ulteriormente ridotta, rilevando che la Provincia aveva già applicato il minimo edittale.

La cassazione della sentenza è chiesta da C.M. e dalla Ires Acque s.p.a. con ricorso in tre motivi, illustrati con memoria.

La Città Metropolita i Genova, subentrata alla Provincia di Genova, resiste con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo censura la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

Dopo aver premesso che l’incompetenza della Provincia ad accertare la violazione era profilo deducibile anche in appello, configurandosi un difetto assoluto di attribuzione degli organi accertatori e la nullità radicale – rilevabile d’ufficio – dell’ordinanza ingiunzione, i ricorrenti evidenziano che il D.Lgs. n. 152 del 1995, art. 56, nel punto in cui faceva salva la possibilità che, con espressa disposizione di legge regionale, la competenza all’irrogazione delle sanzioni in materia di acque fosse conferita ad autorità diverse dalle Regioni e delle Province autonome, non è stato riprodotto nel D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, essendo venuta meno la possibilità di delegare tali funzioni alle Province. Tale preclusione troverebbe conferma nella giurisprudenza della Corte costituzionale, che:

a) con decisione n. 133/2012, in tema di conferimento agli enti locali delle funzioni in materia di ambiente, tutela del suolo ed energia, ha ritenuto l’illegittimità di qualsivoglia legge regionale che disciplini la materia, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato;

b) con sentenza n. 234/2010, ha ritenuto che la disciplina statale contempli un limite minimo di tutela non derogabile dalle Regioni;

c) con sentenza n. 187/2011, ha ritenuto che lo Stato abbia competenza normativa esclusiva in materia di adeguamento degli scarichi di acque reflue non ancora a norma.

A parere dei ricorrenti occorreva inoltre considerare che la L.R. Liguria n. 43 del 1995, era stata adottata, prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152 del 2006, in attuazione della Legge Delega n. 36 del 1994, successivamente abrogata dal testo unico, per cui la norma interpretativa di cui alla L.R. n. 41 del 2014, non poteva comportare la reviviscenza della disposizione abrogata. Infine, la potestà sanzionatoria attribuita della Provincia non poteva legittimarsi in virtù della stretta connessione con il conferimento, sempre in favore della Provincia, del potere di rilascio delle autorizzazioni allo scarico, non essendo delegabili le funzioni amministrative primarie in tema di acque.

Il motivo è infondato.

Deve premettersi che, come già statuito da questa Corte, il vizio di incompetenza assoluta, che è causa di nullità del provvedimento, rilevabile d’ufficio dal giudice, “ricorre soltanto se l’atto emesso concerne una materia del tutto estranea alla sfera degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo emittente appartiene” (Cass. 28108/2018; Cass. 12555/2012), ossia se “il provvedimento adottato da un certo organo riguardi una materia del tutto estranea all’ambito degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo stesso appartiene”, mentre si ha incompetenza relativa nel rapporto tra organi od enti nelle cui attribuzioni rientri, sia pure a fini ed in casi diversi, una determinata materia (Cass. 4924/1992; Cass. 8987/1990; Cass. 6308/1990).

Posto invece che, nel caso di specie, l’autorità che ha emesso il provvedimento (la Provincia di Genova) non solo era l’ente deputato al rilascio delle autorizzazioni in materia di scarichi idrici ai sensi del D.Lgs. n. 152 del 2006, ma, per ciò che concerne la Regione Liguria, era preposto anche alla tutela delle acque (cfr., L.R. n. 43 del 1995, art. 3), sarebbe stato in concreto configurabile al più un vizio di incompetenza relativa che, non determinando la nullità assoluta delle ordinanze, non era rilevabile d’ufficio ma doveva esser dedotto con l’atto di opposizione (Cass. 23383/2018; Cass. 28108/2018; Cass. 27909/2018).

Ciò premesso, è però decisivo considerare che la statuizione con cui la Corte distrettuale ha ritenuto ammissibile l’eccezione formulata dai ricorrenti direttamente in appello, non è stata impugnata con ricorso incidentale, per cui la decisione non è, sul punto, nuovamente esaminabile in cassazione (cfr. Cass. s.u. 11799/2017).

1.1. Il D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56, comma 1, nella sua formulazione originaria, disponeva testualmente, che “fatte salve le altre disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689, in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie provvede la regione o la provincia autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’art. 54, commi 8 e 9, per le quali è competente il comune, salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”.

La norma è stata successivamente modificata dalla L. n. 258 del 2000, art. 22, facendo salve, quanto all’attribuzione della potestà sanzionatoria, anche “le diverse disposizioni delle regioni o delle province autonome”.

Il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, sopprimendo tale inciso, ha adottato una formulazione sostanzialmente analoga al testo originario del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56, prevedendo che “in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie provvede, con ordinanza-ingiunzione ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 18 e segg., la regione o la provincia autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’art. 133, comma 8, per le quali è competente il comune, fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”.

Occorre dunque ricordare che, con riferimento al testo originario del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56 (anteriore alle modifiche di cui alla L. 258/2000), questa Corte ha già stabilito che la norma non ha comportato l’abrogazione delle precedenti previsioni della legge regionale prevedenti l’attribuzione – in capo alle Province – delle funzioni di accertamento e di applicazione delle sanzioni in tema di scarichi.

L’art. 56, non esprime – difatti – un “principio fondamentale” della legislazione dello Stato, tale da spiegare, in caso di sopravvenuta adozione di leggi statali modificative di detti principi fondamentali, l’efficacia abrogativa delle leggi regionali preesistenti incompatibili prevista dalla L. n. 62 del 1953, art. 10, non essendo diretto a realizzare in tale ambito – un interesse “unitario” cui dare piena attuazione su tutto il territorio nazionale, con effetti di vincolo assoluto e generalizzato all’esplicazione della potestà legislativa delle Regioni (Cass. 24 febbraio 2004, n. 3620), o tale da impedire che, nelle singole legislazioni regionali, possano intervenire “altre pubbliche autorità”, di competenza territoriale più circoscritta, diverse da quelle previste e regolate nell’ordinamento generale (Cass. 3176/2004; Cass. 8511/2005).

A tali principi deve darsi continuità anche nel vigore del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, non potendo ritenersi – alla luce del tenore testuale della disposizione e della ravvisata continuità di disciplina rispetto alla formula originaria del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56 – che la soppressione del riferimento alle diverse disposizioni della legge regionale (o delle province autonome) abbia introdotto un più penetrante vincolo al legislatore regionale, sì da impedire la delega delle potestà sanzionatorie in materia di scarichi.

La norma ha – anzi – espressamente preservato “le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”, rendendo del tutto legittima una diversa regolazione mediante legge regionale, in mancanza di una riserva in favore di quella statuale.

1.2. Deve inoltre porsi in rilievo che il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 170, comma 11, ha espressamente fatto salvi gli effetti degli atti e dei provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni di legge abrogate dall’art. 175 (tra cui il D.Lgs. n. 152 del 1999), fino all’emanazione di corrispondenti atti adottati in attuazione della parte terza del suddetto decreto, conseguendone che nessuna illegittimità potrebbe comunque ravvisarsi nei provvedimenti adottati dalla Provincia di Genova in base alla disciplina regionale anteriore all’adozione, da parte della Regione Liguria, della L. n. 41 del 2014, tanto più quest’ultima ha riconfermato, con riferimento al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, il disposto della L.R. n. 43 del 1995, art. 42, comma 2, lett. b), che già attribuiva alle Province il potere di accertamento e di irrogazione delle sanzioni.

1.3. Nessun divieto di delega mediante legge regionale può farsi discendere dal disposto dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s).

Il testo novellato dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s) – che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva sulla ” tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e dei beni culturali ” – configura una competenza sovente connessa ed intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti.

La tutela dell’ambiente – inteso come valore costituzionalmente protetto – delinea, infatti, una di competenza trasversale in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, anche regionali, che devono esplicarsi nel rispetto degli standard di tutela uniformi stabiliti sull’intero territorio nazionale da parte dello Stato.

Il limite dell’intervento legislativo regionale in materia è – quindi costituito dal rispetto dei principi regolatori stabiliti dal legislatore statale in tema di soglie minime di tutela dell’ambiente (cfr. Corte Cost. 246/2006; Corte Cost. 378/2007; Corte Cost. 244/2012).

Come chiarito dalla Corte costituzionale, non sussiste – dunque – la violazione dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s), nè dell’art. 118 Cost., commi 1 e 2 – allorquando la Regione deleghi alle Province il relativo potere autorizzatorio, in quanto detta delega non risulta lesiva di alcun principio costituzionale ed anzi è coerente con il principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, posto dall’art. 118 Cost. e dal D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 3, secondo il quale ciascuna regione determina, in conformità al proprio ordinamento, le funzioni amministrative che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente a conferire le altre agli enti locali (Corte Cost. 380/2007).

2. Il secondo motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione delle previsioni contenute nella tabella II, allegato V, parte III, D.Lgs. n. 152 del 2006, in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, lamentando che la sanzione sia stata applicata in base ad un unico campionamento non conforme effettuato nel 2010, senza indicare il numero di campionamenti eseguiti in detta annualità; che l’indicazione di un numero di campioni prelevati (che varia da un minimo di quattro ad un massimo di sette, nel qual caso è consentito un unico campione non conforme) è essenziale per verificare il superamento del limite di tollerabilità contemplato dalla normativa. Si sostiene inoltre che l’autorizzazione rilasciata per l’impianto di (OMISSIS) prescriveva il rispetto dei limiti massimi espressi in percentuale di abbattimento ai sensi della tabella I, dell’allegato 5, D.Lgs. n. 152 del 1999, mentre il verbale di contestazione conteneva esclusivamente l’indicazione di due sigle (029/MS-E e 029/MS-U), lasciando presumere che si riferisse ai campioni in entrata e in uscita, senza però alcun riferimento alle percentuali di concentrazione, non potendosi sostenere, come affermato dal giudice distrettuale, che il campionamento non conforme rientra tra i campioni tollerati solo quando non superi i limiti di concentrazione per i parametri COD, BOD e SST.

Il motivo è infondato.

Correttamente la sentenza ha ritenuto irrilevante la mancata indicazione del numero di campionamenti eseguiti nel corso del 2010, affermando che lo sforamento delle percentuali dei valori BODS, COD e SST può riguardare anche un unico campione.

Come già affermato da questa Corte, non è esclusa la violazione di legge se i campioni di acqua superino alcuni soltanto e non tutti i parametri tabellari (nella specie, BOD, COD e SST), posto che l’Allegato 1 al punto 4 prevede che i valori limite fissati dalla tabella 1 debbono essere rispettati singolarmente (Cass. 28108/2018).

Analogo principio era già contenuto nell’allegato primo, lettera d) della Direttiva 91/271/CE, recepita con L. n. 152 del 1999, ove disponeva che le acque reflue trattate si presumono conformi ai relativi parametri se, “per ogni relativo parametro singolarmente considerato, i campioni mostrano che essa soddisfa il relativo valore”.

Il principio è inoltre implicitamente ribadito dall’allegato V, parte terza, ove dispone che “per i parametri sotto indicati, i campioni che risultano non conformi, affinchè lo scarico sia considerato in regola, non possono comunque superare le concentrazioni riportate nella Tabella 1, oltre la percentuale sotto indicata: BOD5 100%; COD 100%; Solidi Sospesi 150%”.

Lo scarico non può dunque esser considerato regolare se la non conformità dei campioni prelevati ai limiti tabellari è – secondo la valutazione legale – particolarmente significativa, avuto riguardo a determinati parametri.

La disposizione non prevede – quindi – alcuna soglia di tolleranza in caso di non conformità anche di un singolo campione, quando il livello di scostamento superiore alle percentuali consentite (Cass. 28108/2018).

2.1. Riguardo alla conformità dei campioni in rapporto alle prescrizioni dell’autorizzazione allo scarico, che, nello specifico, imponevano il rispetto delle percentuali in riduzione tra i valori dei campioni in entrata e quelli dei campioni in uscita, la sentenza ha dato atto che le analisi dell’Arpal avevano evidenziato che il valore dei parametri COD e SST era superiore del 100% rispetto a quelli tabellari.

Tale dato rendeva sanzionabile la condotta del gestore, essendo irrilevante che l’autorizzazione imponesse il rispetto della sola in percentuale di riduzione dei valori rilevati, dovendosi comunque garantire – per previsione tabellare, da ritenersi integrativa del contenuto dell’autorizzazione – che detta riduzione riconducesse i parametri COD e SST nei limiti di legge.

3. Il terzo motivo denuncia la violazione e/o la falsa applicazione della tabella II, allegato V, parte III, D.Lgs. n. 152 del 2006, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, osservando che a ridosso dei campionamenti effettuati dall’Arpac, il gestore aveva proceduto ad effettuare verifiche in autocontrollo senza rilevare alcuno sforamento dei limiti di legge e senza che detti risultati fossero stati contestati dalla Provincia.

I campioni analizzati dall’Arpa erano stati prelevati in periodo estivo e in una fase di aumento antropico, in situazioni di picco di portata, cui si era tentato di ovviare mediante la progettazione di una vasca di equalizzazione a monte del comparto biologico, in modo da accumulare portate in eccesso.

Le descritte circostanze rendevano – quindi – inattendibili i risultati delle analisi posti a fondamento della contestazione.

Il motivo è infondato.

La sentenza ha dato atto che l’accertamento svolto dall’amministrazione aveva carattere non ripetibile e che le analisi non erano suscettibili di revisione.

Ha inoltre evidenziato che i controlli avevano fatto emergere il superamento dei limiti di legge e che nessuna contestazione era stata svolta dai ricorrenti nel corso degli accertamenti.

Il fatto che dai sistemi di autocontrollo, attivati dal 2.8 al 30.8.2010, i valori limite risultassero rispettati – peraltro in giorni diversi da quelli in cui era stato effettuato il campionamento dall’Arpa – non poteva considerarsi decisivo.

L’allegato V, D.Lgs. n. 152 del 2006, dispone che i gestori degli impianti devono assicurare un numero sufficiente di autocontrolli sugli scarichi dell’impianto di trattamento e sulle acque in entrata.

I risultati delle analisi devono essere messi a disposizione degli enti preposti al controllo, tenuti a verificarne l’attendibilità.

La valutazione degli esiti del campionamento compete – quindi all’autorità preposta all’accertamento delle violazioni, che non è vincolata ai risultati delle verifiche in autocontrollo.

L’attendibilità delle analisi eseguite dall’amministrazione non può inoltre – ritenersi automaticamente inficiata dalle contrarie risultanze degli accertamenti svolti dai gestori operativi, ove, come nella fattispecie, non siano stati riscontrati errori o omissioni e sia stato garantito il contraddittorio nella fase del prelievo e dell’apertura dei campioni.

Il rispetto dei limiti di legge deve essere costantemente garantito, non potendo ritenersi che l’incremento del carico antropico in periodo estivo fosse evento eccezionale o non prevedibile, stante anche la sua ordinarietà e periodicità.

Il ricorso è quindi respinto con aggravio di spese secondo soccombenza.

Si dà atto che sussistono le condizioni per dichiarare che i ricorrenti sono tenuti a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese processuali, pari ad Euro 200,00 per esborsi ed Euro 1.500,00, per compenso, oltre ad iva, c.p.a. e rimborso forfettario delle spese generali, in misura del 15%.

Dà atto che sussistono le condizioni per dichiarare che i ricorrenti sono tenuti a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 10 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 15 maggio 2020