Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8898 del 06/04/2017


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Cassazione civile, sez. I, 06/04/2017, (ud. 14/12/2016, dep.06/04/2017),  n. 8898

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 5575-2012 proposto da:

COMUNE DI TRENTO (c.f. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE MAZZINI 11, presso

l’avvocato PAOLO STELLA RICHTER, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ELENA STELLA RICHTER, giusta procura a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

G.B., M.M., M.G.,

MA.MA., M.A., PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO;

– intimati –

Nonchè da:

G.B. (c.f. (OMISSIS)), M.M. (c.f.

(OMISSIS)); MA.MA. (c.f. (OMISSIS)), M.A.

(c.f. (OMISSIS)), M.G. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA TACITO 23, presso l’avvocato MASSIMO

MARCACCI BALESTRAZZI, che li rappresenta e difende unitamente

all’avvocato PAOLO DI MATTIA, giusta procura in calce al

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

COMUNE DI TRENTO (c.f. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE MAZZINI 11, presso

l’avvocato PAOLO STELLA RICHTER, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ELENA STELLA RICHTER, giusta procura a

margine del ricorso principale;

– controricorrente al ricorso incidentale –

contro

PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO;

– intimata –

avverso la sentenza n. 251/2011 della CORTE D’APPELLO di TRENTO,

depositata il 23/09/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

14/12/2016 dal Presidente Dott. SALVAGO SALVATORE;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato STELLA RICHTER che si riporta

agli atti;

udito, per i controricorrenti e ricorrenti incidentali, l’Avvocato

MARCACCI che si riporta agli scritti;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ZENO Immacolata, che ha concluso per il rigetto del motivo primo e

secondo, inammissibilità del motivo terzo dell’incidentale, in

subordine rigetto.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di appello di Trento,con sentenza del 23 settembre 2001, ha determinato l’indennità dovuta dal Comune di Trento a G.B., M.M., Ma.Ma., M.A. e M.G., per l’espropriazione di un terreno di loro proprietà ubicato nel territorio comunale (in catasto alle part. (OMISSIS),(OMISSIS),(OMISSIS) e (OMISSIS)), in complessivi Euro 1.458.957,75, oltre accessori osservando: a) che doveva trovare applicazione il nuovo regime introdotto dalla L.P. n. 1 del 2008, in quanto la controversia alla data della sua entrata in vigore non era stata definita, ma era pendente in sede giurisdizionale per la rideterminazione dell’indennità; b) che il terreno aveva destinazione edificatoria, essendo ubicato in zona G destinata ai servizi di quartiere, e perciò non compresa in alcuna delle tipologie qualificate dall’art. 11 della nuova legge, inedificabili; c) che altresì ubicato in un contesto compreso tra aree del centro storico (a sud), dal valore di Euro 500 – 550 mq., aree agricole (ad est e nord) dal valore di Euro 45 – 50 mq ed aree residenziali B1 e B2, sicchè se ne otteneva il valore di Euro 402,50 mq. mediando quello delle prime con quello di Euro 258,00 a sua volta mediato tra aree del centro storico ed aree agricole.

Per la cassazione della sentenza il Comune ha proposto ricorso per 3 motivi,illustrati da memoria;cui resistono gli espropriati con controricorso con cui hanno formulato altresì ricorso incidentale per un motivo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. A seguito della sentenza 187/2014, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.P. autonoma di Trento 19 febbraio 1993, n. 6, art. 13 come modificato dalla L.P. n. 11 del 2006, art. 58, comma 1, poichè determinava l’indennità di espropriazione delle aree non edificabili nella misura del valore agricolo medio che deve essere attribuito all’area quale terreno considerato libero da vincoli di contratti agrari e secondo il tipo di coltura in atto al momento del deposito della domanda di cui all’art. 4, comma 1, il Comune ha rinunciato ai primi due motivi del ricorso: con i quali aveva chiesto proprio l’applicazione di detto criterio incostituzionale, costituente altresì uno dei parametri per procedere alla valutazione delle aree edificatorie (allora da calcolare in base “alla media aritmetica fra il valore che le medesime avrebbero in una contrattazione sul libero mercato immobiliare, come quantificato dal servizio espropriazioni, ed il valore agricolo determinato ai sensi dell’art. 13).

3. Con il terzo motivo, il comune, deducendo violazione della L.P. n. 6 del 1993, art. 14 e art. 116 c.p.c., censura la sentenza impugnata per avere disapplicato il criterio di valutazione delle aree destinate a servizi, incluse dalla norma provinciale fra quelle edificatorie ai soli fini dell’indennità di espropriazione: dovendosene accertare l’inserimento nel tessuto urbanistico nonchè la destinazione dei terreni circostanti. Laddove la Corte di appello aveva dimenticato (dopo averlo rilevato) che detto tessuto era costituito in larghissima parte da aree agricole,e solo in parte dal centro storico,aveva esteso la nozione di aree circostanti al punto da comprendervi qualunque area edificata pur ubicata a distanza notevole e da trascurare invece la strada confinante con il terreno espropriato, a favore delle aree edificabili che erano state le sole ad essere apprezzate.

Per converso, i G. – M. si dolgono che nell’operare detta valutazione: a) il c.t.u. e la sentenza impugnata abbiano dimidiato il valore delle aree edificabili circostanti, le uniche da prendere in considerazione, con quello delle aree agricole, senza peraltro avvedersi che quelle del centro storico erano soggette a protezione urbanistica che ne diminuiva il valore, sicchè il parametro utile avrebbe dovuto essere rappresentato dalle più vicine aree edificabili libere da dette limitazioni; b) la ricognizione sia stata compiuta alla data di inizio della procedura piuttosto che a quella attuale, in cui, escluso il vincolo dovuto all’opera pubblica realizzanda, doveva darsi attuazione alla disposizione di cui all’art. 14 Legge in merito alla suscettività edificatoria, che nella fattispecie lasciava prevedere una utilizzazione dell’area a carattere residenziale.

Il collegio ritiene infondato il ricorso incidentale, e che invece vadano accolte le cesure di quello principale nei limiti appresso precisati.

La Provincia di Trento, con la citata L. n. 6 del 1993, e le succ. mod., ha mantenuto ferma quanto alle linee ed ai principi fondamentali, l’impostazione del T.U. appr. con D.P.R. n. 327 del 2001, sulle espropriazioni, anzitutto in ordine al procedimento per il quale ha recepito da un lato, le fasi che precedono il decreto ablativo identificate dall’art. 8, del vincolo preordinato all’esproprio (cfr. della L. n. 6, art. 4, in relaz. alla Legge sui l.p.); della dichiarazione di p.u. con i relativi termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni, nonchè della determinazione della c.d. indennità provvisoria (L.P., art. 6); e dall’altro i rimedi amministrativi della rideterminazione dell’indennità ad opera della C.P., e giudiziari della opposizione alla stima, da proporre alla Corte di appello. Mentre per quanto riguarda la stima dell’indennità, è stata interamente recepita la regola della ricognizione legale della destinazione dell’immobile unitamente al principio da essa derivato, della prevalenza ed autosufficienza dell’edificabilità legale, tratti ancor prima che dagli artt. 32 e 37 T.U., dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis: con conseguente ripartizione degli immobili nelle tradizionali categorie riproposte dal T.U. dei suoli edificabili, non edificabili ed edificati, da individuare anche nella prospettiva della legge provinciale in base a parametri obbiettivi posti dalla legge medesima nonchè dagli strumenti urbanistici.

Per converso, avvalendosi della sua competenza legislativa primaria nella materia, si è discostata dal T.U. in ordine al momento in cui deve essere attuata la ricognizione legale del bene, coincidente in base al menzionato art. 32 con quello del decreto di espropriazione, ed anticipato dalla L.P., art. 6, alla data del decreto del Presidente della Giunta provinciale, che, accertata la regolarità della procedura e la sussistenza dei presupposti di legge, autorizza l’esecuzione delle espropriazioni: scelta questa nuovamente confermata dall’art. 3 del regolamento previsto dall’art. 14 Legge (che avendone funzione meramente attuativa ed essendo divenuto parte del relativo precetto, non poteva essere disapplicato dalla Corte di appello: Corte Costit. 187/2014 cit.), il quale seppure con riferimento alle aree edificabili ha ribadito che deve tenersi conto “della destinazione urbanistica dell’area alla data del decreto previsto della L.P. n. 6 del 1993, art. 6 che autorizza l’espropriazione”: perciò rendendo palese l’infondatezza della censura dei G. – M. laddove pretendono che la ricognizione del valore dell’area sia eseguita all’epoca della c.t.u. ovvero a quella della decisione giudiziale.

4. Altra differenza con il T.U. investe il criterio interno di classificazione/separazione dei suoli nell’ambito della bipartizione legale – edificabili ed inedificabili – recepita dal legislatore provinciale: in quanto della legge statale, art. 37, specificamente dispone (comma 4) che “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata”: perciò escludendo le possibilità legali di edificazione tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, zona di rispetto ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. (Cass. 13172 e 12818/2016; 12271 e 11503/2014; 665/2010; sez. un. 28051/2008).

La legge provinciale,invece, rivolta all’evidenza ad attenuare (cfr. Corte Costit. 179/199) le possibili sperequazioni fra proprietari di terreni che la zonizzazione comunale abbia sminuito, assoggettandoli ad utilizzazione pubblicistiche,e quelli di immobili inclusi in zone qualificate edificatorie dai medesimi strumenti urbanistici che per effetto di questa scelta in luogo di quella opposta si trovano ad essere beneficiari di valori e rendite assai più elevati di quelli sacrificati, ha prescelto (art. 12) un parametro di ricognizione diverso e più favorevole ai proprietari espropriandi: incentrato sulla enumerazione e tipizzazione dei terreni inedificabili suddivisi in sole quattro categorie, di ciascuna delle quali sono stati enunciati caratteri e presupposti identificativi; mentre le aree edificabili (fra cui pacificamente rientra quella G.) costituiscono una categoria generale ed atipica nella quale sono incluse tutte “quelle aventi una destinazione urbanistica diversa” dalle 4 tipologie di aree inedificabili: con l’avvertenza che la relativa distinzione “vale esclusivamente ai fini dell’indennità di espropriazione ed è ininfluente sulla disciplina legislativa ed amministrativa degli interventi sul territorio (art. 11, comma 2).

5. Tuttavia l’attribuzione di mere possibilità legali di edificazione al solo fine di determinare l’indennità di espropriazione, rischiava di non aver alcuna incidenza sul mercato immobiliare influenzato invece dalle vicende urbanistiche della zona e delle relative aree; per cui, ove le stesse ricevono dallo strumento urbanistico destinazione servizi ed attrezzature di interesse generale”, è l’art. 14 L.P. onde sottrarle al valore venale proprio delle aree inedificabili,ha opportunamente dettato gli elementi aggiuntivi ritenuti più congrui ad elevarlo ai fini perequativi di cui si è detto: individuandoli (comma 3) nelle “caratteristiche dei terreni”, nel “loro inserimento nel tessuto urbanistico” nonchè “nella destinazione urbanistica dei terreni circostanti”.

Ciò comporta per un verso, che il giudice di merito non può prescindere da nessuno di detti criteri per la stima del valore venale dell’immobile corrispondente all’indennità di esproprio; e per altro verso che non gli è consentito neppure sostituirli con altri, pur se ritenuti più favorevoli all’espropriato, quali la ricerca delle (sole) aree edificabili vicine, ovvero delle zone con più elevato indice territoriale di fabbricabilità, come pretendono i proprietari ed ha fatto in concreto il c.t. peraltro confondendo le possibilità legali ai (soli) fini indennitari con quelle effettive di edificazione, in quanto la norma: A) non ha equiparato affatto i terreni destinati dallo strumento urbanistico a servizi ed attrezzature generali, ad alcuno di quelli inclusi nelle categorie A – D di cui al D.M. n. 1444 del 1968, destinati all’edilizia privata, da ciascuna delle quali continuano a restare distinti: come conferma inequivocabilmente l’art. 3 del Regolamento che ne diversifica “i criteri di quantificazione del valore venale”, attraverso due norme distinte (commi 1 e 2), disponendo soltanto per queste ultime che lo stesso sia tratto “dalla destinazione urbanistica dell’area”….nonchè “dall’incidenza di costruzioni sull’area soggetta ad espropriazione o parzialmente espropriata”; B) non consente pertanto di mutuare il valore suddetto da quello di alcuna di dette categorie di terreni edificabili; e neanche di raggiungere questo risultato indirettamente, istituendo una sorta di comparto ideale comprendente una serie di aree attigue peraltro scelte con criteri soggettivi (Cass. 15007/2011; 14840 e 26964/2013). Oppure mediandone i valori in base a parametri altrettanto discrezionali, quali la loro maggiore o minore estensione ovvero vicinanza al terreno espropriato: come hanno fatto il c.t.u. e la sentenza impugnata che hanno dapprima mediato i prezzi commerciali delle aree del centro storico protetto con quelli delle zone agricole contigue per poi ricorrere ad una ancor più arbitraria mediazione dell’operazione così ottenuta, nuovamente con il valore delle prime aree:con il risultato conclusivo del sostanziale recepimento di quest’ultimo valore corretto da una decurtazione tautologicamente giustificata con il criterio mediato applicato); C) La normativa della L.P., artt. 12 e 14, invece, ha inteso attribuire alle zone F di cui al menzionato Dec. n. 1444 del 1968, ubicate nell’ambito del territorio provinciale, un plusvalore ai soli fini indennitari, da ricercare in base alla risultante dei tre parametri menzionati, che poi corrispondono a quelli più rappresentativi utilizzati nei pregressi sistemi fondati sulla c.d. edificabilità di fatto per dedurne la vocazione edificabile (o meno) dell’immobile. Per cui muove pur essa dall’effettivo prezzo commerciale del suolo destinato a servizi o ad attrezzature di interesse generale, altrimenti risultando astratta ed esponendo la stima ai medesimi dubbi di costituzionalità che hanno provocato le recenti declaratorie di incostituzionalità (Corte Costit. 348/2007; 181/2011; 187/2014); e tuttavia dispone che il relativo valore, invece di arrestarsi a quello commerciale del terreno secondo il regime inedificabile attribuitogli dallo strumento urbanistico (come invece avviene per il disposto dal T.U. art. 37, comma 4), debba essere corretto e completato, dall’assegnazione di un’edificabilità di fatto ricavata mediante la combinazione (“tenendo conto”) degli indici specificamente individuati: di cui è postulata, dunque, l’applicazione contestuale, coniugata e congiunta, affatto incompatibile con le proporzioni aritmetiche con i prezzi dei terreni viciniori prescelti dal tecnico onde eseguire la stima.

6. Pertanto, la Corte di merito, dopo avere accertato che il terreno espropriato ricadeva per mq. 3471 (su mq. 3590) in zona destinata a servizi, ha errato anzitutto,nel trascurare in radice il primo di essi – caratteristiche dei terreni – che secondo la Consulta è proprio quello che mantiene il ragionevole legame con il valore di mercato, prescritto dall’art. 42 Cost., art. 42, nonchè dalla Convenzione Edu.

E quindi nell’omettere qualsiasi esame anche del secondo, soltanto menzionato e poi dimenticato, che la obbligava a valutare non certamente la maggiore o minore distanza del terreno espropriato dal centro storico nonchè dagli agglomerati periferici sparsi nell’ambito di alcune zone B, bensì il grado del suo insediamento e della relativa integrazione con i vari elementi urbanistici, abitativi, ambientali ed economici, che ne costituiscono il tessuto stratificato ormai nel tempo; e che conseguentemente spazia da un valore massimo corrispondente ad un’interazione completa ed attuata con riguardo a tutti gli elementi che lo caratterizzano, ad una vasta gamma di condizioni intermedie fino alla situazione opposta e più sfavorevole all’espropriato in cui l’immobile risulti del tutto avulso dal contesto del tessuto comunale.

Ha, infine, applicato erroneamente anche l’unico criterio realmente preso in esame – quello “della destinazione urbanistica dei terreni circostanti” – sia perchè non li ha apprezzati tutti, trascurando esemplificativamente quelli destinati a viabilità specificamente indicati dal Comune, che pur i proprietari non hanno contestato essere circostanti al loro immobile; sia perchè seppure la relativa nozione non può esaurirsi in quella di terreno strettamente confinante, il tenore letterale della norma finisce per limitarne l’estensione alle sole aree che stanno intorno a quella da valutare, come del resto riconosciuto dalla stessa Corte di appello, sicchè eventuali e pur consentiti rapporti di continuità, attiguità o contiguità con altre aree, idonei ad influenzare la valutazione di quella espropriata devono necessariamente essere contenuti nell’ambito spaziale della immediata “vicinanza” (pag. 22 sent.).

Sia infine perchè l’indice in questione oltre a divenire criterio esclusivo di stima, privo di qualsiasi collegamento con “il valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali” (Corte Costit. 5/1980), è stato interamente travisato nella sua reale funzione parametrica – valutativa (ai fini indennitari), anche dell’influenza – positiva o negativa che sia – della destinazione urbanistica delle aree “circostanti”: invece sostituita con quella assolutamente estranea alla norma, di estenderne (in tutto o in parte) il valore commerciale ad immobili, affatto disomogenei quanto a disciplina legislativa, urbanistica ed amministrativa degli interventi sul territorio (art. 11, comma 2).

7. Cassata la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte,la controversia va rinviata alla stessa Corte di appello di Trento, che in diversa composizione, provvederà alla rideterminazione dell’indennità di esproprio attenendosi ai principi esposti nonchè alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte, dato atto della rinuncia del comune ai primi due motivi del ricorso principale, accoglie il terzo, rigetta l’incidentale, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Trento, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 14 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 6 aprile 2017

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