Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8846 del 13/05/2020

Cassazione civile sez. un., 13/05/2020, (ud. 19/11/2019, dep. 13/05/2020), n.8846

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 25975/2018 proposto da:

D.G.D., elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE

RAFFAELLO SANZIO 9, presso lo studio dell’avvocato MASSIMO LUCIANI,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato GIOVANNI VERDE;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio pro tempore, AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, in persona

dell’Avvocato Generale pro tempore, elettivamente domiciliate in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO;

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso

l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Campania, rappresentata e

difesa dagli avvocati CORRADO GRANDE, PASQUALE D’ONOFRIO e GIUSEPPE

TESTA;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 743/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il

05/02/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

19/11/2019 dal Consigliere Dott. MILENA FALASCHI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

LUCIO CAPASSO, il quale conclude per il dichiararsi

l’inammissibilità del ricorso.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 743 del 05.02.2018 il Consiglio di Stato nell’accogliere parzialmente l’appello proposto dall’avvocato dello Stato D.G.D., in parziale riforma della decisione n. 3083 del 2016 del TAR Campania che aveva respinto il ricorso proposto dall’appellante principale avverso il provvedimento n. (OMISSIS) del 31.08.2015 della Direzione generale per le risorse umane della Regione Campania (impugnato all’occorrenza anche la nota del Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato n. 304576-P, 304593P, 304628-P, 304635-P del 30.06.2015 ed il D.P.C.M. 23 marzo 2012, n. 59870, di cui chiedeva la disapplicazione), con il quale la Regione Campania aveva disposto la restituzione delle somme percepite dal ricorrente per l’anno 2014 in eccedenza rispetto al limite imposto al trattamento economico per i pubblici dipendenti, “c.d. tetto stipendiale”, per la somma complessiva di Euro 133.776,58, per avere egli percepito in qualità di Capo di gabinetto del Presidente della Giunta regionale campana, in posizione di fuori ruolo, la somma di Euro 189.655,96, oltre al trattamento economico complessivo in godimento presso l’Avvocatura dello Stato, di Euro 208.006,80, statuiva l’immediata applicabilità nella specie della L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 489, quale regola di carattere generale, applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni, trattandosi di una disciplina come rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 153 del 2015 e in quella successiva n. 124 del 2017 – “che persegue obiettivi generali di razionalizzazione dell’intero comparto pubblico”, prevedendosi per tutti quale termine di decorrenza del limite del tetto stipendiale il 1 gennaio 2014; del resto della L. n. 147 del 2013, art. 1, commi 471 e 472, nell’estendere espressamente il limite retributivo previsto dal D.L. n. 201 del 2011, art. 23-ter, a retribuzioni ed emolumenti corrisposti in ragione di rapporti di lavoro subordinato e autonomo alle pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2, ricomprendeva anche le regioni. Di converso trovava accoglimento la censura per cui la pretesa creditoria dell’Amministrazione andava determinata al netto di quanto effettivamente da questa versato all’appellante, con esclusione quindi “degli oneri fiscali, assistenziali e di ogni altro tipo di trattenuta e/o deduzione”, giacchè trattandosi di obbligazione restitutoria, la stessa non poteva avere un oggetto più ampio della prestazione effettivamente effettuata in favore dell’appellante. Veniva integralmente respinto l’appello incidentale proposto dalla Regione Campania.

Avverso tale sentenza l’avvocato D.G.D. propone ricorso, articolato in tre motivi; resistono con separati controricorsi la Regione Campania, da una parte, la Presidenza del Consiglio dei ministri e l’Avvocatura generale dello Stato, dall’altra.

Attivato il procedimento camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., introdotto, a decorrere dal 30 ottobre 2016, dal D.L.31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 1, lett. f), convertito, con modificazioni, dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197 (applicabile al ricorso in oggetto ai sensi del medesimo D.L. n. 168 del 2016, art. 1-bis, comma 2), la causa è stata riservata in decisione.

In prossimità dell’adunanza camerale, acquisite le conclusioni scritte del Procuratore Generale, Dott. Lucio Capasso, parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Va pregiudizialmente esaminata la eccezione di inammissibilità del ricorso per giudicato interno sulla giurisdizione formulata nel controricorso dalla Regione Campania. Essa è infondata.

Come più volte affermato da queste Sezioni Unite, “con riferimento alla questione di giurisdizione prospettata sotto il profilo del c.d. eccesso di potere giurisdizionale la possibile esistenza e la conseguente rilevazione da parte della Corte di Cassazione della formazione di un giudicato interno sulla giurisdizione per effetto della sentenza di primo grado è configurabile solo allorquando l’eccesso sia stato commesso dal giudice speciale di primo grado, la sentenza non sia stata impugnata in appello sul punto ed il Giudice speciale abbia a sua volta giudicato confermandola”.

“Qualora invece l’eccesso sia addebitato alla sentenza di appello assumendosi che vi sia incorso direttamente il giudice d’appello oppure qualora l’eccesso sia stato commesso dal primo giudice, sia stato fatto valere come tale con l’appello ed il giudice di esso abbia disatteso il relativo motivo di impugnazione, così avallando a sua volta l’eccesso, la formazione di un giudicato interno si verifica se la sentenza di appello non venga impugnata sul punto in Cassazione” (per riferimenti: Cass., Sez. Un., n. 10265 del 2018).

Orbene, alla luce di siffatti principi, nella specie è sufficiente osservare che il motivo di giurisdizione è stato dedotto assumendosi che sarebbe stata la sentenza di appello a rendere una decisione che avrebbe esorbitato dai limiti della giurisdizione amministrativa invadendo la sfera della discrezionalità dell’amministrazione (disapplicando gli atti amministrativi della Regione), dal momento che avverso la pronuncia di rigetto del ricorso resa dal TAR Campania l’appellante principale (attuale ricorrente) aveva formulato articolati motivi di appello, chiedendo l’integrale riforma della pronuncia di primo grado, pur senza fare espresso riferimento all’eccesso di potere giurisdizione, critica che del resto non occorreva risultando sufficiente che la sentenza TAR fosse stata impugnata nella sua interezza e che di fronte alla conferma, in appello, statuita dal Consiglio di Stato, la questione dell’eccesso di potere giurisdizionale venisse dedotta in sede di ricorso alle Sezioni Unite, ciò sul rilievo che la sentenza di appello, risultando espressione dell’organo di vertice del relativo plesso giurisdizionale speciale, costituisce la sola suscettibile di arrecare un vulnus all’integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri dello Stato (in tal senso v., Cass., Sez. Un., n. 13436 del 2019; Cass., Sez. Un., n. 9860 del 2019; Cass., Sez. Un., n. 543 del 2019). Tanto evidenzia l’infondatezza dell’eccezione di esistenza del giudicato interno sulla giurisdizione.

Ciò naturalmente non esclude che la inammissibilità del ricorso possa essere predicato per altre ragioni.

Passando all’esame del merito, con il primo motivo il ricorrente lamenta l’eccesso di potere giurisdizionale, con violazione e falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c., artt. 7 e 29 c.p.a., in relazione all’art. 362 c.p.c. e art. 110 c.p.a.. In particolare il ricorrente denuncia che il giudice amministrativo abbia disapplicato gli atti amministrativi con i quali la Regione aveva determinato il suo trattamento economico, laddove non vi era stato alcun provvedimento regionale di revoca o di annullamento degli atti medesimi, qualificando siffatti atti come paritetici, in ordine ai quali erroneamente è stato ritenuto che venissero meno le esigenze di carattere procedimentale e formale – a garanzia del privato – sottese all’adozione dei provvedimenti amministrativi. Di converso, ad avviso del ricorrente, sarebbe indiscusso nel nostro ordinamento il principio secondo cui il giudice amministrativo non ha il potere di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, dovendo gli stessi essere oggetto di specifica impugnativa da parte del soggetto interessato, unica eccezione ammessa dalla giurisprudenza riguarderebbe gli atti regolamentari di carattere generale.

Ciò posto, questo Collegio è chiamato a valutare se i profili denunziati dal ricorrente, ai fini della stessa ammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, possano attingere gli estremi dell’eccesso di potere giurisdizionale (ovverosia se un’interpretazione come quella data dal Consiglio di Stato nella qui gravata sentenza assurga ad una di quelle ipotesi di radicale stravolgimento delle norme o di applicazione di una norma creata dal giudice speciale per la fattispecie: Cass., Sez. Un., 16 ottobre 2017 n. 24299; Cass., Sez. Un., 31 maggio 2016 n. 11380; Cass., Sez. Un., 6 maggio 2016 n. 9145; Cass., Sez. Un., 5 settembre 2013 n. 20360), ovvero di usurpazione della funzione amministrativa (configurabile quando con la sua decisione il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la

volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità od esclusiva o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso: Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017 n. 30301; Cass., Sez. Un., 6 novembre 2017 n. 22657; Cass., Sez. Un., 31 maggio 2016 n. 11380; Cass., Sez. Un., 9 novembre 2011 n. 23302).

La questione, dunque, si risolve nello stabilire se il Consiglio di Stato nell’affermare la diretta ed immediata applicabilità della norma statale al caso di specie ovvero nel negare la necessità di una normativa di dettaglio da parte della Regione e nell’escludere la necessità di formali provvedimenti di revoca o di annullamento dei precedenti atti che avevano determinato il maggior compenso del ricorrente, sia incorso in un error in iudicando che esulerebbe dalla giurisdizione del giudice amministrativo.

Il motivo è inammissibile, perchè con esso, sebbene all’esito e col sostegno di complesse argomentazioni, si prospetta come oggetto di doglianza una disapplicazione di provvedimenti amministrativi con invasione dell’ambito delle competenze della Regione e però una tale disapplicazione si fonda sulla specifica ratio, ricavata in base ad una attività ermeneutica che rimane pur sempre entro l’ambito dell’interpretazione di una normativa di non cristallina chiarezza (e quindi pienamente entro il perimetro dei limiti interni della giurisdizione e dell’attività di individuazione del significato della norma, che è il proprium della giurisdizione stessa).

Il percorso argomentativo seguito dal Consiglio di Stato risulta, sostanzialmente, costituito dal fatto che il diritto alla retribuzione concreta un diritto soggettivo avente fonte direttamente nella legge e non già in atti paritetici, rimodulando la legge stessa i criteri di determinazione del compenso massimo spettante, disciplina che è destinata ad operare anche per i dipendenti pubblici di Amministrazioni sub-statali, come quella regionale, essendo di immediata e diretta applicazione, sicchè per procedere all’applicazione del tetto stipendiale non occorreva revocare o annullare i precedenti atti della p.a. che prevedevano un maggior compenso.

Si tratta all’evidenza di un risultato dell’apprezzamento di atti, anch’esso riconducibile agevolmente al contenuto stesso dell’attività di sussunzione propedeutica a quella di individuazione della norma da applicare al caso concreto e come aspetto della giurisdizione esula dall’eccepito eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo come configurato dalla riflessione giurisprudenziale di queste Sezioni Unite (v. Cass., Sez. Un., n. 2580 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 18240 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 32176 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 32621 del 2018).

In altri termini, la interpretazione – o qualificazione dell’esatto contenuto e degli effetti – degli atti amministrativi impugnati, così come l’interpretazione della legge da applicare, costituiscono – tanto più quando, come nella specie, l’atto amministrativo impugnato ha ad oggetto la previsione dei criteri generali cui la pubblica amministrazione si atterrà nelle valutazioni concrete- il proprium della funzione giurisdizionale, non certo una attività riservata alla autorità amministrativa. E poichè come visto il nucleo fondante della decisione in esame pertiene per l’appunto a tali attività di interpretazione e qualificazione onde verificare la sussistenza o non della violazione di legge (al di là di alcune considerazioni di natura esplicativa), ne deriva di necessità la conclusione che nella specie il giudice amministrativo non ha violato i limiti esterni della sua giurisdizione, indipendentemente dal modo in cui questa è stata nella specie esercitata, che come ricordato si colloca nel distinto ambito dei limiti interni della giurisdizione, non essendo peraltro neppure evocata la ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme.

Con il secondo motivo il ricorrente denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale con violazione e falsa applicazione dell’art. 134 Cost., Legge Cost. n. 1 del 1948, art. 1 e della L. n. 87 del 1953, art. 23, anche in riferimento alla violazione e alla falsa applicazione della L.R. Campania n. 38 del 2010, art. 10, con riferimento all’art. 362 c.p.c. e all’art. 110 c.p.a.. Ad avviso del ricorrente il Consiglio di Stato avrebbe esorbitato dai limiti esterni della propria giurisdizione nella misura in cui avrebbe disapplicato l’art. 10 della L.R. cit., che a suo dire non disciplina il cumulo tra emolumenti statali e regionali e non dispone la riduzione del trattamento retributivo regionale che, cumulato con quello statale, dovesse comportare il superamento del tetto massimo degli emolumenti per le posizioni apicali dei dipendenti al servizio del Consiglio regionale o della Giunta regionale. Aggiunge il ricorrente che il Consiglio di Stato avrebbe rilevato l’antinomia normativa tra la disciplina statale e quella regionale, ma aveva ritenuto che tale antinomia potesse essere risolta attraverso la mera disapplicazione della legge regionale, in tal modo superando i limiti posti dalla Costituzione e dalla legge alla giurisdizione del giudice amministrativo, esercitando prerogative spettanti in via esclusiva alla Corte costituzionale.

Con il terzo motivo il ricorrente denuncia l’eccesso di potere con la violazione e la falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c., artt. 7 e 29 c.p.a., anche in riferimento al D.L. n. 201 del 2011, art. 23-ter, L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 471, D.P.C.M. 23 marzo 2012, n. 59870, con riferimento all’art. 362 c.p.c. e all’art. 110 c.p.a.. Nella sostanza il ricorrente lamenta l’invasione da parte del Consiglio di Stato della sfera di competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri e l’usurpazione della competenza delle Commissioni parlamentari, nonchè la sostanziale disapplicazione del decreto del D.P.C.M. 23 marzo 2012, n. 59870, ravvisando in ciò la violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa.

Le doglianze espresse nei restanti due motivi di ricorso – esaminabili congiuntamente, stante la stretta connessione, quanto vertenti entrambi su una denuncia invasione da parte del g.a. di una sfera pertinente a diverse autorità amministrative – sono prive di fondamento.

Ai sensi dell’art. 111 Cost., u.c., contro le decisioni del Consiglio di Stato o del C.G.A.R.S. il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione (v. anche l’art. 362 c.p.c. e l’art. 110 c.p.a.).

La giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha delimitato il detto sindacato della Corte di cassazione, da un lato non confinandolo ai soli casi di carenza assoluta di potere o di violazione della specifiche attribuzioni dell’uno o dell’altro plesso giurisdizionale; dall’altro lato elaborando il concetto di eccesso di potere giurisdizionale, principalmente per usurpazione della funzione legislativa o di quella amministrativa.

Il primo istituto è stato ravvisato nelle fattispecie di radicale stravolgimento delle norme (per il carattere abnorme o anomalo dell’interpretazione adottata – Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2017 n. 956 ovvero delle norme di rito o di merito: Cass., Sez. Un. 17 gennaio 2017 n. 964; Cass., Sez. Un., 11 maggio 2017 n. 11520) o di applicazione di una norma creata dal giudice speciale per la fattispecie (tra moltissime: Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017 n. 30302; Cass., Sez. Un., 16 ottobre 2017 n. 24299; Cass., Sez. Un., 31 maggio 2016, n. 11380; Cass., Sez. Un., 6 maggio 2016 n. 9145; Cass., Sez. Un., 5 settembre 2013 n. 20360) o in cui si sia dato luogo ad un aprioristico diniego di giustizia (Cass., Sez. Un., 16 gennaio 2014 n. 771; soprattutto in caso di violazione di norme sovranazionali con l’esito di preclusione dell’accesso alla tutela giurisdizionale: Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2017 n. 953).

Il secondo istituto è stato, invece, ravvisato quando con la sua decisione il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (dunque, all’esercizio di poteri cognitivi e non anche esecutivi) o esclusiva o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso (Cass., Sez. Un., 9 novembre 2011 n. 23302; più di recente: Cass., Sez. Un., 31 maggio 2016 n. 11380; Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2016 n. 26183; Cass., Sez. Un., 21 febbraio 2017 n. 4395). Nella fattispecie il giudice amministrativo lungi dal disapplicare la normativa regionale invocata dal ricorrente ha provveduto, nell’alveo dell’esercizio della propria giurisdizione, ad interpretare la portata precettiva delle varie norme (statali e regionali) disciplinanti la materia e stabilendo che in caso di recepimento parziale, da parte della Regione, della normativa statale sul tetto stipendiale in un rapporto di conciliabilità e non di reciproca esclusione delle varie espressioni normative.

Del pari il Consiglio di Stato ha argomentatamente sostenuto che il D.P.C.M. 23 marzo 2012, n. 59870, costituisca atto amministrativo di esecuzione e non già atto normativo e che la normativa statale a monte del predetto decreto è destinata a trovare applicazione anche ai dipendenti regionali.

In entrambe le statuizioni è evidente che si sia di fronte ad una questione interpretativa del complessivo impianto normativo e del portato precettivo della normativa statale e dell’atto amministrativo di attuazione, nonchè di esatta qualificazione giuridica del portato normativa, ma tale ermeneusi non può dare luogo ad un profilo di eccesso di potere giurisdizionale, potendo dar luogo, in tutte e due le critiche, semmai ad un error in iudicando, non iscrivibile nella asserita violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo.

Le censure scambiano per eccesso di giurisdizione quello che invece è stato, con tutta evidenza, un esercizio della giurisdizione, sebbene in modo non conforme alle aspettative ed alle attese del ricorrente.

Discende da quanto esposto il rigetto del ricorso.

A tale esito segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, in favore di ciascuno dei controricorrenti, liquidate in base al D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è stato rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il Testo Unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

PQM

La Corte rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione in favore di ciascuno dei controricorrenti, liquidate per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Avvocatura dello Stato in complessivi Euro 7.000,00, oltre a spese prenotate e prenotande a debito, e per la Regione Campania in complessivi Euro 7.200,00, di cui Euro 200 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 19 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 13 maggio 2020

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