Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8843 del 13/05/2020

Cassazione civile sez. un., 13/05/2020, (ud. 19/11/2019, dep. 13/05/2020), n.8843

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – rel. Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 27494/2018 proposto da:

Avv. D.L., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA L.

MANTEGAZZA 24, presso il Dott. MARCO GARDIN, rappresentato e difeso

da sè medesimo;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E DEL TURISMO, in

persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

e contro

COMUNE DI OSTUNI;

– intimato –

avverso la sentenza n. 3249/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 30/05/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

19/11/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIETTA SCRIMA.

Fatto

FATTI DI CAUSA

L’avv. D.L. impugnò, dinanzi al TAR Puglia – Sez. di Lecce, nei confronti del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (indicato di seguito anche come M.I.B.A.C.T., per brevità) e del Comune di Ostuni, la nota del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Soprintendenza di Brindisi-Lecce-Taranto, prot. n. 0006069 del 24 marzo 2017, limitatamente alla parte in cui, con tale nota, era stato espresso parere contrario al progetto di ampliamento ex L.R. n. 14 del 2009, art. 3, comma 1, relativo ad una villetta di sua proprietà, sita in (OMISSIS).

Rappresentò il ricorrente che: a) tale immobile era inserito nel Villaggio di (OMISSIS), a suo tempo realizzato in virtù di una lottizzazione approvata dal Comune di (OMISSIS) con Delib. C. C. n. 42 del 1971; b) l’area ove insisteva il predetto Villaggio costituiva parte del territorio costiero di (OMISSIS) assoggettato a vincolo paesaggistico ex lege n. 1497 del 1939, con D.M. 4 marzo 1975; c) all’esito dell’approvazione della L.R. n. 14 del 2009, più volte prorogata negli anni, il Comune di Ostuni aveva, ai sensi dell’art. 6, comma 2, della legge appena menzionata, esercitato il potere di consentire gli interventi di cui agli artt. 3 e 4, anche nella zona costiera assoggettata a vincolo paesaggistico e negli anni numerose pratiche ai sensi della L.R. n. 14 del 2009, relative ad immobili siti all’interno del Villaggio di (OMISSIS), erano state definite con il rilascio di autorizzazione paesaggistica, all’esito del parere favorevole della Soprintendenza conforme al parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio; d) facendo affidamento sulla pacifica applicabilità della norma e sui reiterati pareri favorevoli espressi, in relazione ad interventi analoghi, dalla Commissione locale per il paesaggio e dalla Soprintendenza, il D. si era determinato a programmare un intervento di manutenzione ordinaria e straordinaria alla già indicata unità immobiliare di sua proprietà, con rifacimento e ammodernamento degli impianti e una redistribuzione della superficie interna con accorpamento di una porzione di preesistente veranda, da effettuarsi attraverso la mera posa in opera di infissi sulle aperture già esistenti, senza alcun intervento costruttivo; e) il progetto aveva ottenuto il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio ma la Sovraintendenza aveva espresso parere contrario al lieve ampliamento.

Il TAR adito, con sentenza n. 1045/2017, accolse il ricorso, reputando “del tutto errata la valutazione operata dalla locale Soprintendenza secondo cui “l’intervento modificherebbe di fatto l’effetto percettivo dell’insieme delle aree e del contesto dei luoghi, modificando il carattere tipologico di casa/villa tipica dei luoghi e del territorio, introducendo volumetrie che alterano e modificano un insieme di valore paesaggistico” e ritenendo, conclusivamente, che si trattava “di valutazioni tutte smentite dal quadro fattuale di riferimento e, comunque, senza che la Soprintendenza abbia illustrato un diverso contesto fattuale, tale da giustificare non solo il proprio e attuale parere negativo, ma anche il mutamento di valutazione rispetto ai precedenti pareri positivi rilasciati in precedenza in relazione alla stessa località ((OMISSIS)). In definitiva, è del tutto evidente il deficit istruttorio e motivazionale che affligge l’impugnato provvedimento, venendo in rilievo una motivazione stereotipata (peraltro del tutto coincidente con valutazioni espresse dalla Soprintendenza in analoghi procedimenti di rilascio di autorizzazioni paesaggistiche…), che omette del tutto di considerare il quadro obiettivo di riferimento”.

Il Ministero impugnò la decisione del TAR sopra ricordata e il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3249/2018, pubblicata il 30 maggio 2018, accolse l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigettò il ricorso di primo grado e compensò le spese del doppio grado del giudizio.

Avverso la richiamata sentenza del Consiglio di Stato Lorenzo D. ha proposto ricorso ex art. 360 c.p.c, comma 1, punto 1, art. 362 c.p.c., comma 1, art. 110 cod. proc. amm. e art. 111 Cost., u.c., basato su quattro motivi e illustrato da memoria.

Il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ha resistito con controricorso.

Il Comune di Ostuni non ha svolto attività difensiva in questa sede.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo è così rubricato: “Eccesso di potere giurisdizionale per il superamento dei limiti esterni della giurisdizione determinato da usurpazione della funzione legislativa e radicale stravolgimento della normativa di cui alla L.R. Puglia n. 14 del 2009 e succ. mod. ed integrazioni in violazione del principio costituzionale dell’affidamento”.

Con il mezzo in esame, il ricorrente lamenta che il Consiglio di Stato abbia accolto l’appello proposto dal M.I.B.A.C.T. ritenendo fondato l’unico articolato motivo di impugnazione con cui era stato sostenuto che la norma regionale (in particolare della L.R. n. 14 del 2009, art. 6, comma 1, lett. f) non ammettesse la realizzazione degli interventi di cui agli artt. 3 e 4, su immobili ubicati in area sottoposta a vincolo paesaggistico, omettendo di considerare che della L.R. n. 14 del 2009, art. 6, comma 2 (dapprima con la lett., d) ed entro termini predeterminati e poi con la lett. c-bis) senza termini) aveva attribuito ai Comuni ampi poteri discrezionali nell’applicazione della legge (da esercitarsi con motivata deliberazione del Consiglio Comunale) tra cui anche quello della “individuazione di ambiti territoriali nonchè di immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico… nei quali consentire, secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR, gli interventi di cui agli artt. 3 e 4 della presente legge, purchè gli stessi siano realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge, utilizzando materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi”.

Assume il D. che il Comune di Ostuni (dapprima con Delib. C.C. n. 48 del 2009 e poi con Delib. C.C. n. 18 del 2017) avrebbe da subito inteso esercitare i poteri conferiti dalla norma espressamente deliberando di “consentire l’applicazione del Piano casa di cui alla L.R. n. 14 del 2009 e s.m.i. in tutte le zone soggette ai vincoli del P.P.T.R. utilizzando le finiture materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi” e che, in applicazione delle determinazioni assunte dal predetto Comune, erano stati numerosi negli anni (dal 2009 sino ai primi mesi del 2017) gli interventi di cui della L.R. n. 14 del 2009, artt. 3 e 4, realizzati sul territorio costiero di (OMISSIS) (ed in particolare nell’ambito del Villaggio di (OMISSIS)), con autorizzazione paesaggistica D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 146, rilasciata con parere favorevole della Soprintendenza, che mai aveva eccepito la inapplicabilità della legge nelle aree vincolate, “tanto da creare nei cittadini (ed anche nel ricorrente) una condizione di ragionevole “affidamento” nella sicurezza giuridica di un quadro normativo di riferimento ampiamente consolidatosi” e che, invece, “sarebbe stato stravolto dalla decisione impugnata”.

Il ricorrente lamenta, quindi, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione dell’ambito riservato al legislatore, avendo il Consiglio di Stato assunto la propria decisione applicando una norma (divieto di realizzare gli interventi di cui alla L.R. n. 14 del 2009, artt. 3 e 4, in aree sottoposta a vincolo paesaggistico) che invece non esisterebbe nei termini indicati, atteso che la norma stessa consentirebbe ai Comuni di esercitare discrezionalmente (con Delibera motivata di Consiglio comunale) poteri di deroga a tale divieto e che il Comune di Ostuni si sarebbe positivamente avvalso di tali poteri dando luogo a pregressi e costanti provvedimenti autorizzativi (sempre preceduti da parere favorevole della Soprintendenza) che avevano determinato una situazione di affidamento in un quadro normativo costante e consolidato.

Ad avviso del D., con la sentenza impugnata, il Consiglio di Stato, “piuttosto che esercitare la sua funzione di controllo di legittimità sul provvedimento impugnato”, avrebbe “creato un contesto normativo affatto diverso da quello voluto… dal legislatore regionale, ritenendo che la norma vietasse in assoluto la possibilità di consentire interventi L.R. n. 14 del 2009, ex artt. 3, e 4, nell’area costiera di (OMISSIS) assoggettata a vincolo paesaggistico”, così “sconfinando” “dall’ambito della giurisdizione di legittimità attraverso un’attività di produzione normativa (solo apparentemente di interpretazione restrittiva) che ha risolto la controversia in base ad un’opera creativa della volontà della legge applicata al caso concreto”.

2. Con il secondo motivo si deduce “Eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione determinato dall’invasione dell’ambito riservato all’Autorità amministrativa”.

Sostiene il ricorrente che la legge regionale sul c.d. Piano Casa costituirebbe attuazione dell’Intesa tra Stato, Regioni ed Enti locali sottoscritta il 1 aprile 2009 (e pubblicata sulla G.U. serie generale n. 98 del 29.4.2009), finalizzata al “rilancio dell’economia mediante il sostegno all’attività edilizia e al miglioramento della qualità architettonica, energetica ed ambientale del patrimonio edilizio esistente, in coerenza con le norme di tutela del patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico della regione nonchè di difesa del suolo, prevenzione del rischio sismico e accessibilità degli edifici”. Tale Intesa Stato, Regioni ed Enti locali, al fine di realizzare gli obiettivi sopra evidenziati, avrebbe impegnato le Regioni ad approvare leggi che regolamentassero interventi di miglioramento ed ampliamento (nella misura massima del 20%) degli edifici esistenti nonchè di demolizione e ricostruzione con aumento della volumetria (nella misura massima del 35%), attribuendo ai singoli legislatori regionali ampi poteri proprio con riferimento alla possibilità di regolamentare (anche escludendo o limitando) gli interventi nelle aree assoggettate a vincolo paesaggistico (di regola non preclusi).

Ad avviso del D., la L.R. Pugliese n. 14 del 2009, avrebbe introdotto tali limiti (con l’art. 6, comma 1, lett. f) ma avrebbe pure previsto (art. 6, comma 2, lett. c-bis e d) che ai Comuni fosse attribuito il potere discrezionale (da esercitare con motivata deliberazione del Consiglio comunale) di consentire gli interventi di cui agli artt. 3 e 4 della legge anche nelle aree assoggettate a vincolo paesaggistico a determinate condizioni; il Comune di Ostuni si sarebbe avvalso di tale facoltà con atti amministrativi costituenti positivo esercizio di un potere amministrativo, con i quali negli anni (sin dal 2009) sarebbe stata consentita la realizzazione degli interventi di cui alla L.R. n. 14 del 2009, artt. 3 e 4, anche nelle aree paesaggisticamente vincolate individuate dallo stesso Comune (tra cui quelle di (OMISSIS) ove insiste l’immobile di proprietà del ricorrente), senza che mai la Soprintendenza avesse contestato l’esercizio di tale potere da parte del Comune e, anzi, nel corso degli anni, quest’ultima avrebbe sempre espresso parere favorevole alla realizzazione degli interventi in parola nelle aree vincolate individuate dal Comune.

Pertanto, secondo il ricorrente, la decisione impugnata realizzerebbe non solo un superamento dei limiti esterni della giurisdizione per invasione dell’ambito riservato al legislatore, ma costituirebbe anche una manifesta invasione dell’ambito riservato all’Autorità amministrativa (nel caso il Comune di Ostuni), che avrebbe positivamente e discrezionalmente esercitato i poteri ad esso conferiti dalla norma, consentendo la realizzazione degli interventi di cui alla L.R. n. 14 del 2009, artt. 3 e 4, anche nelle zone vincolate espressamente individuate.

3. Con il terzo motivo si denuncia “Eccesso di potere giurisdizionale per palese violazione delle regole del processo amministrativo (art. 104 c.p.a.) tale da determinare un evidente diniego di giustizia”.

Il ricorrente denuncia che il Consiglio di Stato non avrebbe esaminato l’eccezione da lui proposta circa l’inammissibilità dell’unico articolato motivo di appello per essere state con tale mezzo proposte “questioni nuove e completamente diverse dalle motivazioni che avevano supportato il provvedimento impugnato e annullato dal T.A.R.” (pretesa inapplicabilità nella specie della L.R. n. 14 del 2009, stante il divieto di cui all’art. 6, comma 1, lett. f), in presenza del vincolo paesaggistico).

Tale mancata considerazione e valutazione della richiamata eccezione di inammissibilità formulata dall’appellato realizzerebbe, secondo il ricorrente, un radicale stravolgimento delle norme di rito, tale da implicare un evidente diniego di giustizia.

4. Con il quarto motivo si denuncia “Eccesso di potere giurisdizionale per avere il giudice amministrativo ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinato nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione”.

Ad avviso del ricorrente, con l’impugnata sentenza, pur nel rispetto formale della formula dell’annullamento e di difesa della motivazione che supporta il provvedimento impugnato, di fatto il Giudice amministrativo avrebbe esercitato un giudizio di merito sulla pretesa incompatibilità del progetto rispetto alla natura del vincolo paesaggistico, con conseguente “straripamento nel merito atteso che il Consiglio di Stato, piuttosto che limitarsi a valutare i profili di legittimità dell’atto impugnato,… (avrebbe) mostrato senza infingimento la sua contrarietà nel merito rispetto al progetto, anzi rispetto ad ogni possibile intervento nell’area vincolata in ragione del presunto divieto previsto dalla norma”. Segnala, altresì, il Durante che il medesimo Giudice, sia pure in composizione parzialmente diversa, con sentenza n. 1491/2018, avesse deciso vicenda – ad avviso del ricorrente – assolutamente identica (e non solo analoga), affermando che “come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la motivazione dell’atto impugnato, sopra riportata, è generica e non dà conto delle concrete ragioni per cui lo specifico intervento di cui si parla è stato considerato incompatibile con il vincolo” e che “la incomprensibile diversità delle opposte decisioni assunte dalla stessa sezione del Consiglio di Stato (rispetto a vicende identiche, peraltro curate dallo stesso odierno ricorrente quale difensore) se da un lato compromette(rebbe) fortemente la certezza del diritto e la uniformità della giurisdizione, mostr(erebbe)”, all’evidenza, che l’impugnata decisione sarebbe “il frutto delle personali convinzioni del singolo relatore” che, se pur con un apparente controllo di mera legittimità, avrebbe “di fatto espresso sue personali valutazioni di merito sulla vicenda”.

5. I motivi, essendo strettamente connessi, ben possono essere esaminati congiuntamente e sono tutti inammissibili.

5.1. Osserva il Collegio che il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8 e dell’art. 362 c.p.c. e art. 110cod. proc. amm., è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione e, secondo la costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite, è, quindi, esperibile solo nel caso in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato l’ambito della giurisdizione in generale, esercitando la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario, negando la giurisdizione sull’erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale, ovvero qualora abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione (pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale; o negandola o compiendo un sindacato di merito, pur trattandosi di materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo controllo di legittimità degli atti amministrativi, e invadendo arbitrariamente il campo dell’attività riservato alla, P.A) (v., ex plurimis, Cass., sez. un., 23 luglio 2015, n. 15476; Cass., sez. un., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., sez. un., 30/03/2018, n. 8047).

5.2. Il Collegio non ignora che un orientamento di queste Sezioni Unite ha elaborato un concetto più ampio di giurisdizione, ritenendo sindacabili non solo le norme sulla giurisdizione che individuano “i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale”, ma anche quelle che stabiliscono “le forme di tutela” attraverso cui la giurisdizione si estrinseca, nei casi nei quali la violazione delle stesse comporta un diniego di giustizia, evocandosi, in sostanza il concetto di giurisdizione, c.d. “dinamico” (o “funzionale” o “evolutivo”), secondo cui, in sintesi, risulterebbe sindacabile anche la violazione di legge (sostanziale e/o processuale) in relazione alla giurisdizione, qualora sia conseguenza di un’interpretazione “abnorme o anomala” (Cass., sez. un., 20/05/2016, n. 10501), ovvero di uno “stravolgimento” (Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 956) delle “norme di riferimento” (di rito o di merito, Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 964; Cass., 11/05/2017, n. 11520), in particolare nel caso di violazione di norme sovranazionali (Cass. sez. un., 17/01/2017, nn. 956 e 953).

5.3. La Corte costituzionale, con la sentenza del 18 gennaio 2018, n. 6, ha ritenuto non corretta tale estensione della nozione del vizio di giurisdizione ed ha affermato che “reccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito (…) alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore, o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonchè a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”.

Secondo la sentenza della Consulta appena richiamata, la concezione c.d. dinamica o evolutiva della giurisdizione, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in indicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione e comporta “una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso” previsti rispettivamente del settimo e dell’art. 111 Cost., comma 8, “non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale” e, in una prospettiva di sistema, mette in discussione la scelta di fondo dei costituenti dell’assetto pluralistico delle giurisdizioni.

Ha ritenuto la Corte Costituzionale che il rifiuto di giurisdizione sindacabile è solo quello “in astratto” e giammai “in concreto”, pena l’invasione nella nomofilachia del giudice di vertice della giurisdizione speciale, cui solo è rimessa la cognizione degli errores in iudicando o in procedendo. A norma dell’art. 111 Cost., comma 8, quale supremo organo regolatore della giurisdizione, la Cassazione può soltanto vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a decidere la controversia, ma non può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale decisione (v. Corte Cost. 12/03/2007, n. 77).

Con la pronuncia n. 6 del 2018, la Consulta ha, quindi, affermato che l'”eccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, “va riferito… alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (c.d. invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (c.d. arretramento); nonchè a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”. “Il concetto di controllo della giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri – ha aggiunto la Corte costituzionale -, non ammette soluzioni intermedie come quella… secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”. Ha infatti precisato il Giudice delle leggi che “attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, su piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”. La Consulta ha, quindi, affermato che, “alla stregua del così precisato ambito di controllo sui “limiti esterni” alla giurisdizione, non è consentita la censura di sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti un’interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da impedire la piena conoscibilità del merito della domanda”.

5.4. La sentenza della Corte costituzionale, nella parte sopra richiamata, benchè abbia dichiarato inammissibile la questione scrutinata, ha carattere vincolante, dato che detta pronuncia ha identificato gli ambiti dei poteri attribuiti alle differenti giurisdizioni dalla Costituzione, nonchè i presupposti ed i limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, così decidendo una questione che involge l’interpretazione di norme costituzionali e l’identificazione dei confini tra poteri da queste stabiliti (con riguardo a quelli tra le giurisdizioni contemplate dal parametro), che non può non spettare alla Corte costituzionale, quale interprete ultimo delle norme costituzionali.

5.5. Precisato il contenuto del sindacato esperibile in questa sede, alla luce della sentenza della Corte costituzionale richiamata, e ponendo l’attenzione sulla decisione impugnata e sulle censure proposte dal ricorrente nel caso in esame, si evidenzia che le doglianze del Durante non investono, in sostanza, questioni attinenti a motivi di giurisdizione ma si riferiscono a questioni attinenti all’interpretazione di norme, rimarcandosi che, nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il Consiglio di Stato non ha “creato” alcuna norma, ma si è limitato a svolgere un’attività di interpretazione normativa, il che rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo.

La statuizione del Consiglio di Stato in esame, basata sull’interpretazione della legge, potrebbe tutt’al più configurare un error in iudicando escluso, tuttavia, dal sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, restando invece estraneo alla fattispecie de qua ogni profilo relativo ad un preteso eccesso di potere giurisdizionale (Cass., sez. un., 12/12/2012, n. 22784; Cass., sez. un., 5/12/2016, n. 24742; Cass., sez. un., 31/05/2016, n. 11380; Cass., sez. un., 12/04/2018, n. 9151).

Alle medesime conclusioni si perviene anche in relazione alle ulteriori censure relative all’omessa valutazione dell’eccezione di inammissibilità del motivo di appello proposto ex adverso, riferendosi, esse ad error in procedendo, che, in quanto tale, non investe la sussistenza ed i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo ma solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (v., da ultimo, Cass., sez. un., 11/11/2019, n. 29082; Cass., sez. un., 20/03/2019, n. 7926; Cass., sez. un., 3/08/2018, n. 20529).

Infine, neppure è configurabile nella specie la lamentata invasione della sfera del merito, riservata all’autorità amministrativa.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza di questa Corte, l’eccesso di potere giurisdizionale, in relazione al profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, divenga strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo ad un sindacato di merito che si estrinsechi in una pronunzia la quale abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass., ord., 24/05/2019, n. 14264; Cass., sez. un., 26/11/2018, n. 30526; Cass., sez. un., 9/11/2011, n. 23302).

Nella specie, tuttavia, il Consiglio di Stato si è limitato a valutare il provvedimento emesso dall’Amministrazione alla luce della normativa così come dallo stesso consesso interpretata, svolgendo, in definitiva, quel riscontro della legittimità dei provvedimenti amministrativi che gli compete.

6. Il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile.

7. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza tra le parti costituite, mentre non vi è luogo a provvedere per dette spese nei confronti dell’intimato, non avendo lo stesso svolto attività difensiva in questa sede.

8. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il ricorrente, al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, in favore del controricorrente, in Euro 7.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito; ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 19 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 13 maggio 2020