Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8842 del 13/05/2020

Cassazione civile sez. un., 13/05/2020, (ud. 19/11/2019, dep. 13/05/2020), n.8842

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – rel. Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 26622/2018 proposto da:

P.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DELLA

FREZZA 59, presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI ACTIS, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIC DEI MINISTRI – UNITA’ TECNICO –

AMMINISTRATIVA DEL D.L. n. 136 del 2013, ex art. 5, in persona del

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 876/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata in

data 12/02/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

19/11/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIETTA SCRIMA.

Fatto

FATTI DI CAUSA

P.M., quale di proprietario di alcuni suoli assoggettati a occupazione d’urgenza in data (OMISSIS) per la realizzazione, a cura della concessionaria Fisia Italimpianti S.p.A., di un impianto di combustibile da rifiuti (C.D.R.) con decreto del Presidente della Regione Campania, nella qualità di commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania n. 19 del 15 febbraio 2000, sul presupposto della decorrenza del termine quinquennale di occupazione e della mancata emanazione del decreto di esproprio, convenne in giudizio, dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, l’Autorità Commissariale per ottenere il risarcimento del danno connesso all’occupazione e irreversibile trasformazione, nonchè il pagamento dell’indennità di occupazione per il periodo legittimato.

Con sentenza n. 1003 dell’8 giugno 2007, il Tribunale adito, accogliendo l’eccezione subordinata della costituita Autorità Commissariale, declinò la propria competenza territoriale in favore del Tribunale di Napoli, dinanzi al quale il giudizio venne riassunto.

Con sentenza n. 11382 del 15 novembre 2010, il Tribunale di Napoli, a sua volta, accogliendo l’eccezione principale della costituita Autorità Commissariale, declinò la giurisdizione, considerando che il comportamento illecito, connesso alla protrazione dell’occupazione in difetto dell’emanazione del decreto di esproprio, fosse ricollegabile, sia pure mediatamente, all’esercizio di poteri pubblici espropriativi, in presenza di legittima dichiarazione di pubblica utilità e di legittima originaria occupazione.

Il P. riassunse il giudizio dinanzi al T.A.R. per la Campania, insistendo per la condanna al risarcimento del danno da occupazione e irreversibile trasformazione, quantificato in Euro 1.093.170,89, oltre rivalutazione e interessi, salva diversa determinazione in corso di causa, nonchè per la condanna al pagamento dell’indennità da occupazione legittima relativa al quinquennio (OMISSIS), a determinarsi secondo il valore di mercato, oltre interessi legali per ciascuna annualità e sino al saldo.

Nel corso del giudizio, nel quale non si costituì l’Autorità Commissariale, il T.A.R. dispose consulenza tecnica d’ufficio volta ad accertare “lo stato dei luoghi, le opere ultimate,…quantificare il danno da occupazione illegittima secondo i criteri di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis, comma 3, ultimo periodo e partendo dalla iniziale occupazione dei fondi…(e)… quantificare l’indennizzo spettante al ricorrente, a titolo di danno patrimoniale o di danno non patrimoniale, ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis, commi 1 e 3, ai fini della eventuale emanazione del decreto di acquisizione sanante”.

Con sentenza n. 1886 del 1 aprile 2015, quel T.A.R., ritenuta l’occupazione illegittima, ordinò al Presidente della Regione Campania, nella qualità di Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, “…di provvedere alla restituzione al ricorrente dei fondi illegittimamente detenuti, previa necessaria riduzione in pristino, con salvezza degli ulteriori provvedimenti di cui all’art. 42-bis T.U. espropri”; condannò l’Autorità Commissariale “… al risarcimento del danno da occupazione illegittima in favore del ricorrente, da quantificarsi, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., nella misura pari al 5% annuo del valore venale dei beni illegittimamente detenuti…” come determinato dal C.T.U. in Euro 1.161.650,85 per il danno patrimoniale e in Euro 223.330,17 per il danno non patrimoniale, “… da liquidarsi a partire dalla data della cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza (10 aprile 2004) fino al momento della restituzione del bene occupato o della adozione del provvedimento di acquisizione sanante”; declinò la giurisdizione in ordine “…alla domanda di condanna al pagamento dall’indennità di occupazione legittima, la cui cognizione deve ritenersi devoluta al giudice ordinario”; condannò l’Autorità Commissariale al pagamento delle spese del giudizio e del compenso del C.T.U..

Avverso la sentenza appena menzionata propose impugnazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnico-Amministrativa di cui al D.L. 10 dicembre 2013, n. 136, art. 5, convertito, con modificazioni, nella L. 6 febbraio 2014, n. 6.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con sentenza n. 876/2018, pubblicata il 12 febbraio 2018, disattesa, per quanto rileva in questa sede, l’eccezione, proposta dal P., di tardività dell’appello, ritenendo l’invocata scusabilità dell’errore, per aver l’Avvocatura dello Stato computato, ai fini della scadenza del termine di impugnazione, la frazione temporale differenziale di quindici giorni (a seguito della intervenuta nuova disciplina in tema di sospensione feriale dei termini, applicabile al processo amministrativo, come espressamente stabilito solo con la norma interpretativa di cui al D.L. 27 giugno 2015, n. 83, art. 20 comma 1-ter, convertito con modificazioni, nella L. 6 agosto 2015, n. 132), accolse l’appello nei limiti di cui alla motivazione di quella decisione, e per l’effetto, in parte riformò e nella residua parte confermò la sentenza del T.A.R. impugnata, nei predetti sensi, dichiarò compensate per intero tra le parti le spese del giudizio e ordinò che quella sentenza fosse eseguita dall’Autorità amministrativa.

Avverso la richiamata sentenza del Consiglio di Stato P.M. ha proposto ricorso ex art. 362 c.p.c., art. 110 cod. proc. amm. e art. 111 Cost., basato su un unico motivo e illustrato da memoria.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnico – Amministrativa del D.L. n. 136 del 2013, ex art. 5, ha resistito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. L’unico articolato motivo è così rubricato: “Ammissibilità del presente ricorso; difetto dell’esercizio del potere giurisdizionale ex art. 111 Cost., art. 360, n. 1 e art. 362, n. 2; violazione del D.L. 12 settembre 2014, n. 132, art. 16 e dell’art. 54 c.p.a.; violazione del principio di parità delle parti nel processo; eccesso di potere giurisdizionale. Omessa istruttoria”.

1.1. Con il mezzo in esame, il ricorrente, anzitutto, deduce che la nozione di giurisdizione avrebbe subito una profonda evoluzione, passando da limite ai poteri del giudice nei confronti dell’Amministrazione o di altri giudici a strumento di più appropriata tutela delle parti; sostiene che il ricorso è, a suo avviso, ammissibile, in quanto volto a sollevare una questione di giurisdizione, che sarebbe configurabile non solo quando il giudice adito ritenga che la causa debba essere decisa da una diversa autorità giudiziaria, ma anche quando non esamina la richiesta di tutela che gli viene presentata nell’ambito della sua giurisdizione; asserisce, altresì, il P. che “è norma sulla giurisdizione non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a quel potere stabilendo le forme attraverso le quali esso si estrinseca”, e che, pertanto, “rientra nello schema logico del sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione l’operazione che consiste nell’interpretare la norma attributiva di tutela, onde verificare se il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, la eroghi concretamente”.

1.2. Tanto premesso, il P. sostiene che il Consiglio di Stato, disattendendo l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, avrebbe determinato un diniego di giustizia in suo danno, con indebito vantaggio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto: a) il termine per l’impugnazione della sentenza del TAR Campania – sede di Napoli era scaduto il 2 novembre 2016, in considerazione della riduzione del periodo di sospensione feriale a soli trentuno giorni, immediatamente applicabile con decorrenza dall’anno 2015, ai sensì del D.L. n. 132 del 2014, art. 16, comma 1, convertito con modificazioni dalla L. n. 162 del 2014, mentre il procedimento notificatorio del ricorso era stato intrapreso il 15 novembre 2015; b) non sussisteva alcun errore scusabile.

1.3. Inoltre, il ricorrente, “per scongiurare uno sviamento della funzione giurisdizionale intesa come servizio preordinato ad assicurare la giustizia sostanziale nei rapporti controversi”, lamenta che la sentenza del Consiglio di Stato abbia erroneamente indicato la consistenza di mq. 9.000 dell’area a lui sottratta, laddove, come pure accertato in sede peritale nel corso di altro giudizio dallo stesso P. promosso nei confronti dell’attuale controricorrente dinanzi alla Corte di appello di Napoli, l’estensione di tale area era pari a mq. 16799, e sostiene che, pertanto, l’omessa attività istruttoria nel procedimento dinanzi al Consiglio di Stato “avrebbe sostanzialmente determinato che quel Giudice abbia abdicato all’esercizio della propria funzione giurisdizionale in violazione dei principi del giusto processo e della parità delle parti”.

1.4. Conclusivamente, il P. ha chiesto che questa Corte rilevi e dichiari la sussistenza di un eccesso di potere giurisdizionale in quanto il Consiglio di Stato, “dietro l’apparenza di un esercizio interpretativo dell’art. 54 c.p.a.”, avrebbe “determinato un diniego di giustizia per l’inevitabile definitività della sentenza del TAR Campania – Napoli, per effetto della tardiva proposizione dell’impugnazione oltre il termine semestrale ordinario”.

2. Il motivo è del tutto inammissibile.

2.1. Osserva il Collegio che il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8 e dell’art. 362 c.p.c. e art. 110cod. proc. amm., è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione e, secondo la costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite, è, quindi, esperibile solo nel caso in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato l’ambito della giurisdizione in generale, esercitando la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario, negando la giurisdizione sull’erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale, ovvero qualora abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione (pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale; o negandola o compiendo un sindacato di merito, pur trattandosi di materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo controllo di legittimità degli atti amministrativi, e invadendo arbitrariamente il campo dell’attività riservato alla, P.A. (v., ex plurimis, Cass., sez. un., 23 luglio 2015, n. 15476; Cass., sez. un., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., sez. un., 30/03/2018, n. 8047).

2.2. Il Collegio non ignora che un orientamento di queste Sezioni Unite ha elaborato un concetto più ampio di giurisdizione, ritenendo sindacabili non solo le norme sulla giurisdizione che individuano “i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale”, ma anche quelle che stabiliscono “le forme di tutela” attraverso cui la giurisdizione si estrinseca, nei casi nei quali la violazione delle stesse comporta un diniego di giustizia, evocandosi, in sostanza il concetto di giurisdizione, c.d. “dinamico” (o “funzionale” o “evolutivo”), secondo cui, in sintesi, risulterebbe sindacabile anche la violazione di legge (sostanziale e/o processuale) in relazione alla giurisdizione, qualora sia conseguenza di un’interpretazione “abnorme o anomala” (Cass., sez. un., 20/05/2016, n. 10501), ovvero di uno “stravolgimento” (Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 956) delle “norme di riferimento” (di rito o di merito, Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 964; Cass., 11/05/2017, n. 11520), in particolare nel caso di violazione di norme sovranazionali (Cass. sez. un., 17/01/2017, nn. 956 e 953).

2.3. La Corte costituzionale, con la sentenza del 18 gennaio 2018, n. 6, ha ritenuto non corretta tale estensione della nozione del vizio di giurisdizione ed ha affermato che “l'”eccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito (…) alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore, o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonchè a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”.

Secondo la sentenza della Consulta appena richiamata, la concezione c.d. dinamica o evolutiva della giurisdizione, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in indicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione e comporta “una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso” previsti rispettivamente del settimo e dell’art. 111 Cost., comma 8, “non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale” e, in una prospettiva di sistema, mette in discussione la scelta di fondo dei costituenti dell’assetto pluralistico delle giurisdizioni.

Ha ritenuto la Corte Costituzionale che il rifiuto di giurisdizione sindacabile è solo quello “in astratto” e giammai “in concreto”, pena l’invasione nella nomofilachia del giudice di vertice della giurisdizione speciale, cui solo è rimessa la cognizione degli errores in iudicando o in procedendo. A norma dell’art. 111 Cost., comma 8, quale supremo organo regolatore della giurisdizione, la Cassazione può soltanto vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a decidere la controversia, ma non può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale decisione (v. Corte Cost. 12/03/2007, n. 77).

Con la pronuncia n. 6 del 2018, la Consulta ha, quindi, affermato che l'”eccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, “va riferito… alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (c.d. invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (c.d. arretramento); nonchè a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”. “Il concetto di controllo della giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri – ha aggiunto la Corte costituzionale -, non ammette soluzioni intermedie come quella… secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento””. Ha infatti precisato il Giudice delle leggi che “attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, su piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”. La Consulta ha, quindi, affermato che, “alla stregua del così precisato ambito di controllo sui “limiti esterni” alla giurisdizione, non è consentita la censura di sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti un’interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da impedire la piena conoscibilità del merito della domanda”.

2.4. La sentenza della Corte costituzionale, nella parte sopra richiamata, benchè abbia dichiarato inammissibile la questione scrutinata, ha carattere vincolante, dato che detta pronuncia ha identificato gli ambiti dei poteri attribuiti alle differenti giurisdizioni dalla Costituzione, nonchè i presupposti ed i limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, così decidendo una questione che involge l’interpretazione di norme costituzionali e l’identificazione dei confini tra poteri da queste stabiliti (con riguardo a quelli tra le giurisdizioni contemplate dal parametro), che non può non spettare alla Corte costituzionale, quale interprete ultimo delle norme costituzionali.

2.5. Precisato il contenuto del sindacato esperibile in questa sede, alla luce della sentenza della Corte costituzionale richiamata, e ponendo l’attenzione sulle censure proposte dal ricorrente nel caso in esame, si evidenzia che il P. si duole, in sostanza, di un cattivo esercizio del potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato, lamentando, in concreto, la non corretta applicazione delle norme relative al termine per l’impugnazione della sentenza del TAR, “dietro l’apparenza di un esercizio interpretativo dell’art. 54 c.p.c.”, l’insussistenza di un errore scusabile, reputato invece, sussistente dal Consiglio di Stato e che risulta espressamente disciplinato dall’art. 37 c.p.a., nonchè l’omessa istruttoria dinanzi a tale consesso.

Risulta evidente che le censure proposte, in relazione ai primi due profili prospettati, non investono, in sostanza, questioni attinenti a motivi di giurisdizione ma si riferiscono a questioni di merito attinenti all’interpretazione di norme e all’applicazione di principi ordinamentali che rappresentano il proprium della funzione giurisdizionale e non possono, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, censurabile in questa sede, potendosi tutt’al più configurare un error in iudicando escluso, tuttavia, dal sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, restando invece estraneo alla fattispecie de qua ogni profilo relativo ad un preteso eccesso di potere giurisdizionale (Cass., sez. un., 12/12/2012, n. 22784; Cass., sez. un., 5/12/2016, n. 24742; Cass., sez. un., 31/05/2016, n. 11380; Cass., sez. un., 12/04/2018, n. 9151).

Alle medesime conclusioni si perviene anche in relazione alla lamentata omessa attività istruttoria da parte del Consiglio di Stato, trattandosi, al più, di error in procedendo, che, in quanto tale, non investe la sussistenza ed i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo ma solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (v., da ultimo, Cass., sez. un., 11/11/2019, n. 29082; Cass., sez. un., 20/03/2019, n. 7926; Cass., sez. un., 3/08/2018, n. 20529).

3. Il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile.

4. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

5. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il ricorrente, al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, in favore della controricorrente, in Euro 7.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito; ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 19 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 13 maggio 2020