Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8795 del 15/04/2011

Cassazione civile sez. I, 15/04/2011, (ud. 04/03/2010, dep. 15/04/2011), n.8795

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALME’ Giuseppe – rel. Presidente –

Dott. ZANICHELLI Vittorio – Consigliere –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

Dott. DIDONE Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

F.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COSSERIA 2,

presso lo studio dell’avvocato ALFREDO PLACIDI, rappresentato e

difeso dall’avvocato ZORZELLA NAZZARENA, giusta procura speciale a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, QUESTORE DELLA PROVINCIA DI BOLOGNA;

– intimati –

avverso il decreto n. R.G. 683/07 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA

del 30/11/07, depositato il 24/01/2008;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

04/03/2010 dal Presidente e Relatore Dott. GIUSEPPE SALME’;

e’ presente il P.G. in persona del Dott. ANTONIETTA CARESTIA.

Fatto

RILEVA IN FATTO

che la Corte d’appello di Bologna, con decreto del 24.1.2008, in accoglimento del reclamo proposto dal Ministero dell’interno, ed in riforma del decreto del Tribunale di Bologna dell’11.9.2007, rigettava il ricorso proposto da F.M. avverso il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno familiare;

che, secondo la corte territoriale il provvedimento era incensurabile, in quanto motivato con la sussistenza di precedenti penali ostativi al rinnovo del permesso di soggiorno;

che per la cassazione di detto decreto ha proposto ricorso F. M. affidato a tre motivi con i quali denuncia violazione o falsa applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3, e art. 5, commi 5 e 6, art. 28, comma 3, e dell’art. 8 della CEDU (art. 360 c.p.c., n. 3), nonche’ motivazione insufficiente (art. 360 c.p.c., n. 5) e pongono le seguenti questioni, sintetizzate nei quesiti di diritto:

1) “vero che la presenza di condanne penali per reati in se’ ostativi all’ingresso ed al soggiorno dello straniero sul territorio nazionale, di cui al TU D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3 non costituisce elemento in se’ sufficiente per negare il permesso di soggiorno (o il suo rinnovo) allo straniero che abbia legami familiari stabili in Italia, dovendosi invece valutare comparativamente detti elementi con la risalenza nel tempo dei fatti – reato, con lo stile di vita successivi dello straniero, nonche’ alla luce dei criteri introdotti dal D.Lgs. n. 5 del 2007, al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3 e art. 5, comma 5 ovverosia valutando comparativamente la natura e la effettivita’ dei vincoli familiari, l’esistenza di legami familiari e sociali con il Paese di origine dello straniero e, per quanto riguarda lo straniero gia’ presente in Italia anche della durata del soggiorno nel territorio nazionale?” (primo motivo);

2) “vero che la duratura permanenza in Italia dello straniero e la stabilita’ dei suoi legami familiari sono elementi che consentono di ritenere prevalente il diritto all’unita’ familiare o il suo mantenimento sulle esigenze dello Stato di allontanare gli stranieri condannati per reati ritenuti ostativi, secondo le previsioni di cui al TU D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3, e art. 5, comma 5, come modificato dal D.Lgs. n. 5 del 2007?” (secondo motivo);

3) “vero che la prevalenza del diritto al mantenimento dell’unita’ familiare dello straniero, secondo le previsioni di cui al TU D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3, e art. 5, comma 5 deve tenere conto anche della presenza di figli dello straniero nati in Italia e comunque qui regolarmente soggiornanti, in ossequio ai principi della Convenzione di New York del 1989 (ratif. con L. n. 176 del 1991) e di cui al TU D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 28, comma 3?” (terzo motivo);

che nella specie, il decreto avrebbe erroneamente ritenuto la sussistenza dell’automatismo del diniego in presenza di condanna, non procedendo – con vizio di motivazione – alla valutazione dei legami familiari e della sintomaticita’ dei reati a porre in luce la pericolosita’ sociale del ricorrente, non tenendo conto che si trattava di fatti risalenti nel tempo, reputando malamente insussistente l’unita’ familiare; che inoltre, il giudice di secondo grado avrebbe travisato la situazione familiare del ricorrente, ritenendo insussistente l’esigenza di salvaguardare l’unita’ familiare, in quanto nell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno egli non aveva indicato come a suo carico una figlia, senza considerare che a detta data non era nata;

che, infine, il superiore interesse dei minori dovrebbe prevalere su qualsiasi ragione ostativa al diniego del permesso; che non hanno svolto attivita’ difensiva gli intimati.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

che in linea preliminare, va ribadito che la legittimazione attiva e passiva nei giudizi per cassazione promossi avverso le pronunce relative a controversie aventi ad oggetto i provvedimenti del questore in materia di permesso di soggiorno degli stranieri per motivi familiari spetta al Ministro dell’interno, legittimato in via esclusiva in quanto soggetto con personalita’ giuridica sovraordinato al questore stesso (Cass. n. 11325 e n. 6938 del 2004), con conseguente inammissibilita’ del ricorso proposto nei confronti del Questore.

Che i motivi, da esaminare congiuntamente, perche’ giuridicamente e logicamente connessi, sono in parte manifestamente fondati e vanno accolti per quanto di ragione, entro i limiti e nei termini di seguito precisati;

che l’esatta identificazione dei principi e delle norme che regolano la fattispecie rende opportuno ricordare che, secondo la giurisprudenza costituzionale, dall’art. 10 Cost., comma 2, il quale stabilisce che la condizione giuridica dello straniero “e’ regolata dalla legge in conformita’ delle norme e dei trattati internazionali”, imponendo di ritenere che la situazione dello straniero non e’ uguale a quella dei cittadini e che lo straniero e’ titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona, ma “la regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale e’ collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanita’ pubblica, l’ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in tema di immigrazione e tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore ordinario, il quale possiede in materia un’ampia discrezionalita’, limitata, sotto il profilo della conformita’ a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli» (per tutte, sentenza n. 148 del 2008);

che il giudice delle leggi ha, quindi, giudicato non manifestamente irragionevole la scelta del legislatore ordinario di condizionare l’ingresso e la permanenza dello straniero nel territorio nazionale alla circostanza della mancata commissione di reati di non scarso rilievo e dell’insussistenza di condanna per un delitto punito con la pena detentiva, la cui configurazione e’ diretta a tutelare beni giuridici di rilevante valore sociale (quali sono le fattispecie incriminatrici prese in considerazione dal D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3 e art. 5, comma 5) (cosi’ la pronuncia sopra richiamata);

che, in particolare, l’inclusione di condanne per qualsiasi reato inerente agli stupefacenti tra le cause ostative all’ingresso e alla permanenza dello straniero in Italia non appare manifestamente irragionevole qualora si consideri che si tratta di ipotesi delittuose spesso implicanti contatti, a diversi livelli, con appartenenti ad organizzazioni criminali o che, comunque, sono dirette ad alimentare il cosiddetto mercato della droga, il quale rappresenta una delle maggiori fonti di reddito della criminalita’ organizzata (sentenza n. 333 del 1991);

che, infine, secondo la Corte costituzionale, l’eventuale insussistenza di uno specifico giudizio di pericolosita’ sociale, quindi, il c.d. automatismo espulsivo neppure e’ manifestamente irragionevole, poiche’ altro non e’ che un riflesso del principio di stretta legalita’ che permea l’intera disciplina dell’immigrazione e che costituisce, anche per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte dell’autorita’ amministrativa (ordinanza n. 146 del 2002; sentenza n. 148 del 2008);

che a siffatti principi erano ispirati il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 4, comma 3, e art. 5, comma 5, (di seguito TU) nel testo anteriore alle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 5 del 2007, i quali non contenevano deroghe in riferimento al caso dello straniero che intendeva entrare o rimanere ne territorio, motivando la richiesta con il ricongiungimento familiare, ai sensi dell’art. 29 di detto D.Lgs., ma che il D.Lgs. n. 5 del 2007, art. 2, comma 1, lett. a) e b) hanno, invece, rispettivamente, modificato gli art. 4, comma 3, e art. 5, comma 5, introducendo in quest’ultimo il comma 5-bis (non interessa esaminare le successive modifiche, inapplicabili ratione temporis e, ai fini che interessano, sostanzialmente irrilevanti) in quanto, nell’art. 4, comma 3, TU e’ stato inserita, nella parte conclusiva, la previsione secondo la quale lo straniero per il quale e’ richiesto il ricongiungimento familiare, ai sensi dell’art. 29, non e’ ammesso in Italia quando rappresenti una minaccia concreta e attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l’Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone;

che in armonia con detta disposizione, l’art. 5, comma 5, TU e’ stato modificato prevedendo, diversamente dal testo originario, che «nell’adottare il provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare ovvero del familiare ricongiunto, ai sensi dell’art. 29, si tiene anche conto della natura e della effettivita’ dei vincoli familiari dell’interessato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d’origine, nonche’, per lo straniero gia’ presente sul territorio nazionale, anche della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale e che, in coerenza con dette innovazioni, e’ stato introdotto nell’art. 5 del TU il comma 5-bis, il quale dispone: Nel valutare la pericolosita’ dello straniero per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l’Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone ai fini dell’adozione del provvedimento di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari, si tiene conto anche di eventuali condanne per i reati previsti dall’art. 407 c.p.p., comma 2, lett. a), ovvero per i reati di cui all’art. 12, commi 1 e 3”;

che, pertanto, l’univoca lettera degli artt. 4, comma 3, e 5, commi 5 e 5-bis, ancora piu’ chiara alla luce delle pregresse disposizioni, che non contenevano nessun riferimento alla situazione della richiesta di permesso di soggiorno nel caso di ricongiungimento familiare, rendono palese che il legislatore, con la riforma realizzata nel 2007, ha dato rilievo, in via generale, a ragioni umanitarie e solidaristiche idonee a giustificare il superamento di cause ostative al rilascio o al rinnovo dei titoli autorizzativi dell’ingresso o della permanenza nel territorio nazionale da parte degli stranieri;

che, in particolare, per il caso dello straniero che richiede il ricongiungimento familiare, il legislatore ha superato l’automatismo espulsivo e, ferma restando la valenza di sintomo della pericolosita’ sociale delle condanne previste dalle norme in esame, ha subordinato la mancata ammissione, o il diniego alla permanenza in Italia, all’accertamento che egli rappresenti una minaccia concreta e attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato, ovvero di uno dei Paesi indicati nell’art. 4, comma 3, cit., occorrendo poi anche tenere conto della natura e della effettivita’ dei vincoli familiari dell’interessato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d’origine, nonche’, per lo straniero gia’ presente sul territorio nazionale, anche della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale (art. 5, comma 5, cit.); che in equivoca, nel senso dell’eliminazione dell’automatismo espulsivo e’, infine, la previsione che, ai fini del diniego del permesso di soggiorno, nel valutare la pericolosita’ dello straniero, si tiene conto anche di eventuali condanne per i reati previsti dell’art. 407 c.p.p., comma 2, lett. a), ovvero per i reati di cui all’art. 12, commi 1 e 3 (art. 5, comma 5-bis, cit.); che, pertanto, deve affermarsi che, nel caso di richiesta del permesso di soggiorno nell’ipotesi di ricongiungimento familiare, le norme in esame non prevedono l’applicabilita’ dell’automatismo pure dalle stesse stabilito, in linea generale, in presenza di condanne per i reati in esse contemplati, occorrendo invece, per il diniego, la formulazione di un giudizio di pericolosita’ sociale che conforti la valutazione che lo straniero rappresenta «una minaccia concreta e attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza», tale da rendere recessiva la valutazione degli ulteriori elementi previsti dalle norme, nonche’ dell’interesse dei minori, pure considerato dall’art. 28, comma 3 TU, conformemente a quanto previsto dall’art. 3, comma 1, della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi della L. 27 maggio 1991, n. 176;

che, in tal senso, sono i principi di diritto da enunciare in relazione ai quesiti posti con i motivi del ricorso, che ne dimostrano la parziale fondatezza;

che, infatti, deve escludersi che, come sostenuto dal ricorrente, il ricongiungimento familiare e l’interesse dei minori debba prevalere con mero automatismo, anche in presenza delle condanne previste dalle disposizioni perche’, invece, in presenza dei presupposti che fonderebbero il diritto al ricongiungimento familiare, la sussistenza di condanne ostative puo’ bene legittimare il diniego di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno, sussistendo tuttavia l’onere dell’Autorita’ amministrativa di esplicitare, alla luce degli elementi sopra indicati, le ragioni che fanno ritenere sussistente la pericolosita’ sociale, nei termini richiesti dalle norme;

che, in applicazione di detti principi, il decreto non e’ immune dalle censure, nella parte in cui ha ritenuto che le condanne per i reati previsti dall’art. 4, comma 3, TU costituiscano condizione necessaria e sufficiente per il diniego del permesso di soggiorno, essendo inesatto il richiamo, a conforto di tale soluzione, dell’art. 28, comma 1, TU, dato che detta norma, facendo riferimento alla sussistenza del diritto all’unita’ familiare alle condizioni previste dal presente testo unico, evidentemente rinvia appunto agli artt. 4 e 5 del TU;

che, peraltro, la Corte d’appello, dopo avere affermato l’esistenza dell’automatismo sopra richiamato, con motivazione alternativa, ha poi osservato che, anche ove fosse esatta la ricostruzione del resistente, dall’esame comparato tra gli elementi inseriti nell’art. 5 come introdotto dal D.Lgs. n. 5 del 2007 ed il tipo di condanne riportate dal F. emergerebbe comunque una prevalenza dell’interesse dello Stato alla sicurezza dei suoi cittadini sull’interesse familiare del F., in considerazione della gravita’ delle condanne e della circostanza che il mancato inserimento di una delle figlie nell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno indurrebbe a dubitare della sussistenza della relativa esigenza e che, per questa parte, pertanto, il decreto non e’ immune dal denunciato vizio di motivazione, in quanto le norme sopra piu’ volte richiamate gravano, infatti, l’Autorita’ amministrativa dell’onere di valutare le condanne che, in linea generale, giustificano l’automatismo espulsivo, e di procedere, nel caso di ricongiungimento familiare (o di diritto a mantenere l’unita’ familiare), ad una esplicitazione degli elementi che inducono a ritenere attuale la pericolosita’, nei sensi richiesti dall’art. 4, comma 3 TU, alla luce anche dei legami familiari, cosi’ come previsto dalle norme, ferma restando l’insindacabilita’ dei giudizi discrezionali dell’amministrazione, se non per macroscopiche illogicita’;

che, nella specie, il decreto non reca anzitutto alcuna indicazione in ordine alla formulazione del giudizio espresso dall’Autorita’ amministrativa, ma formula direttamente una valutazione di pericolosita’ sociale, peraltro limitandosi a fare richiamo generico al tipo di condanne ed ai delitti (pure genericamente indicati nel titolo), occorrendo invece la analiticita’ dell’indicazione (in ordine anche al tempo delle medesime ed all’entita’ della pena) e l’esplicitazione delle ragioni della perdurante attualita’ della pericolosita’ sociale (evincibile anche dal tempo della condanna, ma da esplicitare), alla luce delle esigenze di unita’ familiare, da accertare sulla scorta degli elementi dedotti e provati dal ricorrente;

che, in definitiva, il decreto deve essere cassato e la causa rinviata alla stessa Corte d’appello, affinche’, in diversa composizione, riesamini la controversia, attenendosi ai principi sopra enunciati, provvedendo anche in ordine alle spese del giudizio.

P.Q.M.

LA CORTE cassa il provvedimento impugnato e rinvia alla corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio della struttura centralizzata per l’esame preliminare dei ricorsi, sezione prima civile, il 4 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 15 aprile 2011