Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8689 del 04/04/2017

Cassazione civile, sez. un., 04/04/2017, (ud. 10/01/2017, dep.04/04/2017),  n. 8689

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI PALMA Salvatore – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 3069-2016 proposto da:

C.B., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PASUBIO 15,

presso lo studio dell’avvocato STEFANO MUNGO, che lo rappresenta e

difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 26/11/2015;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/01/2017 dal Consigliere Dott. UMBERTO BERRINO;

uditi gli avvocati Stefano MUNGO e Giustina NOVIELLO per l’Avvocatura

Generale dello Stato;

udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

Francesco Mauro, che ha chiesto l’inammissibilità del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Il TAR per il Veneto accolse il ricorso di C.B., già sergente dell’Esercito Italiano, avverso il decreto ministeriale col quale gli era stata comminata la sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione a seguito di rinnovazione del procedimento disciplinare disposta in esecuzione della sentenza del TAR della stessa Regione n. 230/2014. Per il giudice amministrativo era risultato assorbente il motivo di ricorso incentrato sulla nullità del provvedimento adottato in violazione del giudicato amministrativo di annullamento del precedente decreto ministeriale di destituzione per i medesimi fatti in contestazione.

A seguito di impugnazione del Ministero della Difesa, il Consiglio di Stato, con sentenza depositata il 26.11.2015, ha accolto l’appello e, in riforma della gravata decisione, ha rigettato la domanda del C.. Si è spiegato in tale sentenza che l’Amministrazione, nel rinnovare il procedimento disciplinare, aveva osservato la regola sancita nella sentenza del giudice amministrativo passata in giudicato, in quanto dal confronto dei contenuti del primo provvedimento sanzionatorio, annullato dal giudice amministrativo, con quelli dell’atto oggetto di controversia si rilevava agevolmente che il secondo provvedimento era dotato di un supporto motivazionale più ampio del primo, al punto che emergevano in modo chiaro sia la ragione per la quale l’amministrazione aveva ritenuto di applicare la sanzione di cui trattasi, sia i motivi per i quali aveva deciso di escludere l’adozione di altre sanzioni meno gravi.

Ricorre in Cassazione il C. con un motivo.

Resiste con controricorso il Ministero della Difesa.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con un solo motivo C.B. denunzia il vizio di eccesso di potere ed il superamento dei limiti esterni di giurisdizione da parte del Consiglio di Stato per le valutazioni espresse in ambiti riservati alla discrezionalità della pubblica amministrazione. In sostanza, il ricorrente assume che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto valutare solo la sussistenza o meno della elusione, da parte della pubblica amministrazione, della sentenza del TAR del Veneto n. 230/2014, nel momento in cui la stessa autorità amministrativa gli applicava la sanzione della perdita del grado, per rimozione dovuta a motivi disciplinari, tramite l’emanazione del D.M. 21 marzo 2014, n. 118. Quindi, secondo tale assunto difensivo, il Consiglio di Stato non si sarebbe limitato ad apprezzare la congruità del provvedimento impugnato, ma avrebbe invaso la discrezionalità amministrativa della pubblica amministrazione nel ricostruire la volontà del Ministero tramite l’individuazione di una difformità tra il D.M. 21 marzo 2014, n. 118 e quello inizialmente adottato, recante il numero 40/111 – 7/2013, annullato dal TAR con la citata sentenza n. 230/2014, nonostante che una tale difformità non fosse realmente ravvisabile nella fattispecie.

2. Inoltre, il Consiglio di Stato, nel ratificare il provvedimento impugnato, avrebbe finito per giustificare le ragioni di conformità dello stesso al giudicato del TAR del Veneto in luogo del Ministero che col proprio gravame aveva, invece, affermato di non condividere tale provvedimento giurisdizionale. In particolare, il giudice amministrativo si sarebbe sostituito alla P.A., incorrendo in eccesso di potere e travalicamento dei limiti esterni di giurisdizione, nel momento in cui aveva affermato, da un lato, la effettiva mancanza dei riferimenti richiesti dal TAR Veneto nella sentenza n. 230/2014 e, dall’altro, aveva ravvisato egualmente la legittimità del provvedimento impugnato, dando peso ai precedenti disciplinari che non assumevano rilievo rispetto alla ravvisata elusione del giudicato da parte dello stesso Tribunale amministrativo. In tal modo il Consiglio di Stato, ripercorrendo le valutazioni della P.A., si era sostituito alla stessa evidenziando alcuni aspetti sfavorevoli ad esso ricorrente piuttosto che altri favorevoli, mai enunciati dalla P.A. nel proprio provvedimento.

3. Nel ribadirsi che le decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza sono soggette al sindacato delle Sezioni Unite sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, si osserva che si è già chiarito (Sez. Un., 26 aprile 2013, n. 10060; Sez. Un., 3 febbraio 2014, n. 2289) che, poichè in tal caso è appunto attribuita al giudice amministrativo una giurisdizione anche di merito, per distinguere le fattispecie in cui il sindacato sui limiti di tale giurisdizione è consentito da quelle in cui risulta invece inammissibile, è decisivo stabilire se quel che viene in questione è il modo in cui il potere giurisdizionale di ottemperanza è stato esercitato dal giudice amministrativo, attenendo ciò ai limiti interni della giurisdizione, oppure il fatto stesso che un tal potere, con la particolare estensione che lo caratterizza, a detto giudice non spettava.

In particolare, quando l’ottemperanza sia stata invocata denunciando comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso, afferiscono ai limiti interni della giurisdizione gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell’individuazione degli effetti conformativi del giudicato medesimo, nella ricostruzione della successiva attività dell’amministrazione e nella valutazione di non conformità di questa agli obblighi derivanti dal giudicato; trattandosi, invece, dei limiti esterni di detta giurisdizione quando è posta in discussione la possibilità stessa, nella situazione data, di far ricorso alla giurisdizione di ottemperanza. Si è anche precisato (Sez. Un., 19 gennaio 2012, n. 736) che il giudizio di ottemperanza, in particolare nel caso in cui sia denunciato un comportamento della pubblica amministrazione elusivo del giudicato, si svolge in una triplice operazione: (a) di interpretazione del giudicato, al fine di individuare il comportamento doveroso per la pubblica amministrazione in sede di ottemperanza; (b) di accertamento del comportamento in effetti tenuto dalla medesima amministrazione; (c) di valutazione della conformità del comportamento tenuto dall’amministrazione a quello che avrebbe dovuto tenere.

Gli errori nei quali incorra il giudice amministrativo nel compimento delle indicate operazioni, e i vizi che inficiano la motivazione sugli stessi punti, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano confinati all’interno della giurisdizione medesima, e sono insindacabili dalla Corte di cassazione.

4. Si evidenzia, altresì, che la speciale giurisdizione di ottemperanza affidata al giudice amministrativo presenta caratteri peculiari, in virtù dei quali non è esclusa l’ingerenza del giudice nel merito dell’agire della pubblica amministrazione, giacchè al medesimo giudice amministrativo è espressamente attribuito un potere di giurisdizione anche di merito (art. 7 c.p.a., comma 6 e art. 134 c.p.a.), con possibilità, non solo di “sostituirsi all’amministrazione” (art. 7 c.p.a., comma 6) nominando, ove occorra, un commissario ad acta a norma dell’art. 114 c.p.a., comma 4, lett. d), ma anche di procedere alla “determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo” ed alla “emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione” (art. 114 c.p.a., comma 4, lett. a) (Sez. Un., 2 febbraio 2015, n. 1823).

5. Orbene, nella fattispecie il Consiglio di Stato ha adempiuto il compito che gli compete quale giudice dell’ottemperanza, ossia quale giudice naturale della conformazione dell’attività amministrativa successiva al giudicato e delle obbligazioni che da quel giudicato discendono o che in esso trovano il proprio presupposto. Compito che, come già sottolineato, proprio in ciò consiste: nel verificare se l’azione amministrativa successiva alla decisione giurisdizionale sia o meno disallineata rispetto al contenuto del giudicato formatosi. Gli eventuali errori nei quali il giudice amministrativo possa essere incorso nell’opera di interpretazione del giudicato e di accertamento del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione, nonchè nella valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che si sarebbe dovuto tenere, inerendo al contenuto essenziale e tipico del giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non integrano il denunciato eccesso di potere giurisdizionale.

6. Alla stregua di quanto finora esposto è evidente che il rigetto della domanda dell’attuale ricorrente non esprime una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione e non si basa su di un’attività di produzione normativa ovvero su un radicale stravolgimento delle norme di rito, tale da implicare un evidente diniego di giustizia.

In definitiva, non è ravvisabile nell’odierno ricorso il lamentato vizio di eccesso di potere giurisdizionale che si sarebbe consumato attraverso l’espressione di valutazioni riservate alla discrezionalità della P.A. Invero, il Consiglio di Stato è pervenuto al convincimento che non vi era stata alcuna violazione del giudicato amministrativo sulla base del raffronto della motivazione del primo provvedimento di destituzione annullato e quella posta a base del secondo provvedimento adottato all’esito della rinnovazione del procedimento disciplinare susseguente al giudicato, dopo aver ben individuato la regola da seguire contenuta in quest’ultimo. Nell’eseguire tale raffronto il Consiglio di Stato ha logicamente dovuto esaminare l’iter logico argomentativo percorso dalla P.A. in entrambi i casi, per cui il relativo giudizio si è svolto nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione amministrativa. Infatti, nell’impugnata sentenza si è rilevato che l’Amministrazione, nel rinnovare il procedimento disciplinare, aveva osservato la regola sancita nella sentenza del giudice amministrativo passata in giudicato, in quanto dal confronto dei contenuti del primo provvedimento sanzionatorio, annullato dal giudice amministrativo, con quelli dell’atto oggetto di controversia si rilevava agevolmente che il secondo provvedimento era dotato di un supporto motivazionale più ampio del primo, al punto che emergevano in modo chiaro le ragioni per le quali l’amministrazione aveva ritenuto di applicare la sanzione oggetto di contestazione e di escludere, nel contempo, l’adozione di altre sanzioni meno gravi.

7. Le critiche, quindi, sono del tutto estranee all’ambito della previsione di cui all’art. 362 c.p.c. e determinano l’inammissibilità del ricorso.

Pertanto, il ricorso è inammissibile.

E’, altresì, inammissibile il controricorso, in quanto notificato solo in data 17.3.2016, cioè oltre il termine di cui all’art. 370 c.p.c., dal momento che il ricorso era stato notificato il 25.1.2016.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza del ricorrente e vanno poste a suo carico nella misura liquidata come da dispositivo. Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1-quater al testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione dichiarata inammissibile.

PQM

La Corte dichiara il ricorso inammissibile. Dichiara inammissibile il controricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio in Euro 1800,00, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 10 gennaio 2017.

Depositato in Cancelleria il 4 aprile 2017