Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8570 del 26/03/2021

Cassazione civile sez. un., 26/03/2021, (ud. 09/03/2021, dep. 26/03/2021), n.8570

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di sez. –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 16482-2020 proposto da:

C.M., elettivamente domiciliata in ROMA, CIRCONVALLAZIONE

CLODIA 36-A, presso lo studio dell’avvocato FABIO PISANI, che la

rappresenta e difende unitamente all’avvocato DOMENICA PORCU;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA DI NUORO;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

388/2018 del TRIBUNALE di NUORO;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

09/03/2021 dal Consigliere Dott. ENZO VINCENTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CERONI FRANCESCA, il quale chiede respingersi il regolamento di

giurisdizione.

Fatto

RITENUTO

CHE:

1. – Con decreto notificato il 10 luglio 2018, emesso dal Tribunale di Nuoro, veniva ingiunto a C.M. il pagamento, in favore della Provincia di Nuoro, della somma di Euro 23.327,00, a titolo di riversamento del compenso percepito, in violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, per attività extraistituzionali svolte negli anni (OMISSIS), allorquando era dipendente della anzidetta Amministrazione provinciale.

2. – La C. proponeva opposizione avverso detto decreto ingiuntivo deducendo la prescrizione dei diritti azionati e l’infondatezza nel merito della pretesa creditoria, nonchè, in via preliminare, chiedendo la sospensione del giudizio in attesa della definizione del giudizio pendente dinanzi alla Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei conti concernente l’impugnazione della sentenza n. 18 del 21 febbraio 2017, emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Sardegna, su “oggetto e domande identici” a quelli dell’opposizione monitoria.

L’opponente precisava, quindi, che con la citata sentenza era stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice contabile e che la Procura regionale, interponendo l’appello avverso tale decisione, aveva riproposto la questione di giurisdizione, insistendo perchè venisse affermata la cognizione del giudice contabile sulla promossa controversia.

3. – Nelle more del giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo, la Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei conti emetteva la sentenza n. 363 del 16 ottobre 2019, con la quale, in riforma della decisione di primo grado, dichiarava sussistente la giurisdizione del giudice contabile e rimetteva la causa al primo giudice per la prosecuzione nel merito.

4. – A seguito di rinvio all’udienza del 24 settembre 2020, disposto dall’adito Tribunale di Nuoro per esame della predetta sentenza di appello della Corte dei conti, C.M. ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione per sentir dichiarare sussistente la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia originata dal decreto ingiuntivo richiesto ed ottenuto dalla Provincia di Nuoro o, comunque, che sia individuato il giudice effettivamente munito di giurisdizione.

5. – Il pubblico ministero ha depositato le proprie conclusioni scritte, chiedendo la reiezione del ricorso per regolamento preventivo. Non ha svolto attività difensiva l’intimata Provincia di Nuoro.

La ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

1. – La ricorrente evidenzia che il decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Nuoro in favore della Provincia della medesima Città presenta un “identico petitum” rispetto al giudizio ancora pendente dinanzi alla Corte dei conti (a seguito della sentenza della Seconda sezione centrale di appello n. 363 del 2019, che ha affermato sussistere, nella specie, la giurisdizione contabile e rimesso la causa alla Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna), essendo anch’esso fondato sulla “violazione delle norme in tema di incompatibilità tra pubblico impiego ed incarichi retribuiti esterni, con conseguente applicazione nel caso di specie del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7”, per condotte tutte risalenti al periodo compreso tra il (OMISSIS) e il (OMISSIS), antecedente all’introduzione, ad opera della L. n. 190 del 2021, del comma 7 bis del citato art. 53, che ha previsto che la “omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti”.

La C. argomenta sulla natura esclusivamente sanzionatoria della responsabilità originariamente disciplinata dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, siccome non riconducibile al paradigma ordinario della responsabilità amministrativa (delineato a partire dal R.D. n. 1214 del 1934 sino alla L. n. 20 del 1994), con la conseguenza che, prima dell’introduzione del citato comma 7 bis, la giurisdizione, per fatti riconducibili alla fattispecie di responsabilità in questione, era da attribuirsi al giudice ordinario, non avendo la Corte dei conti “competenza generale in materia di sanzioni”.

Soltanto dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 bis che ha attribuito la cognizione dell’illecito al giudice contabile, la fattispecie di responsabilità sarebbe divenuta “del tutto nuova sotto il profilo sostanziale”, postulando “l’indagine sul danno e sull’elemento soggettivo della condotta tenuta dal dipendente (dolo o colpa grave)”, essendo, peraltro, inconferente invocare al riguardo il principio della perpetuatio jurisdictionis, che non potrebbe derogare al “principio di legalità degli illeciti, nè al principio del giudice naturale”.

Sicchè – conclude la C. -, non esistendo al momento dei fatti contestati (avvenuti nel periodo (OMISSIS)) un fattispecie di “responsabilità erariale” per omesso versamento delle somme percepite dal pubblico dipendente per incarichi non autorizzati, la “cognizione della sanzione prevista dall’art. 53, comma 7 T.U.P.I. era devoluta al giudice ordinario in conformità dei principi generali in materia di pubblico impiego”.

2. – Preliminarmente, non può addivenirsi ad una declaratoria di cessazione della materia del contendere, come preteso dalla C. con la memoria ex art. 380 ter c.p.c., in ragione della sopravvenuta richiesta di ottemperanza della Provincia di Nuoro al minor importo da essa dovuto D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 53, comma 7, e così determinato dal decreto n. 1/2021 emesso dalla Corte di conti in sede di rito abbreviato ai sensi dell’art. 130 c.g.c., con conseguente relativo pagamento effettuato dalla medesima C..

A tal riguardo occorre ribadire l’orientamento di queste Sezioni Unite (Cass., S.U., n. 7859/2001 e Cass., S.U., n. 9437/2002) secondo cui in sede di regolamento preventivo di giurisdizione – il quale, a differenza del ricorso ordinario per cassazione, investe la Suprema Corte non dell’intera controversia (sia pure nei limiti delle censure proposte), ma della sola questione di giurisdizione – resta preclusa la possibilità di indagine sulla permanenza o meno dell’interesse delle parti al giudizio principale, anche al fine del riscontro dell’eventuale sopravvenuta cessazione della materia del contendere, la cui declaratoria postula un accertamento di carattere sostanziale, nonchè una pronuncia sulle spese, e, pertanto, può essere rilevata e dichiarata solo nel giudizio in pendenza del quale è proposto il ricorso per regolamento.

Nè è ragione sufficiente per disporre un rinvio della trattazione del presente regolamento (anch’esso richiesto dalla ricorrente con la citata memoria) quella di consentire il deposito dei predetti atti nel giudizio di merito pendente.

3. – Sempre in via preliminare, va dichiarata l’ammissibilità del proposto regolamento preventivo di giurisdizione.

3.1. – Anzitutto, esso, proposto nella pendenza del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, è ammissibile poichè l’adozione del provvedimento monitorio non costituisce decisione nel merito ai sensi dell’art. 41 c.p.c. (Cass., S.U., 21 settembre 2018, n. 22433).

3.2. – Inoltre, lo è (ammissibile) anche in presenza del giudicato sulla giurisdizione formatosi nell’ambito (soltanto) del giudizio intentato dalla Procura contabile dinanzi alla Corte dei conti nei confronti di C.M. per causa petendi e petitum identici a quelli azionati in via monitoria in sede civile, ossia in ragione dell’obbligo di restituzione del compenso percepito dalla stessa C., in qualità di dipendente della Provincia di Nuoro, per attività extraistituzionale non autorizzata nel periodo dal (OMISSIS), in violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, quantificato nell’importo di Euro 23.327,00.

A tal riguardo, la sentenza di appello della Seconda sezione centrale della Corte dei conti n. 263 del 2019 ha riformato la sentenza di primo grado n. 18 del 2017 della Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna declinatoria (esclusivamente) della propria giurisdizione, riaffermando la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti e rimettendo le parti dinanzi al primo giudice per la prosecuzione del giudizio sulla responsabilità.

Tanto premesso, la prescrizione, posta dall’art. 41 c.p.c., secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione non è proponibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche soltanto limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale, fa riferimento solo alla pronuncia emessa dal giudice presso il quale il processo è radicato e non già a quella emessa da altro giudice precedentemente adito (Cass., S.U., 19 luglio 2006, n. 16461; Cass., S.U., 9 febbraio 2009, n. 3051).

Inoltre, affinchè possa il passaggio in giudicato di una pronuncia del giudice ordinario o amministrativo inibire una contestazione della giurisdizione anche in successive controversie fra le stesse parti aventi titolo nel medesimo rapporto davanti a un giudice diverso, in guisa di giudicato esterno opponibile al pari di quello interno (e, dunque, con efficacia panprocessuale), è necessario che tale pronuncia rechi anche statuizioni sul merito della controversia e non già soltanto in punto di giurisdizione (tra le altre, Cass., S.U., 18 dicembre 2007, n. 26620; Cass., S.U., 13 ottobre 2011, n. 21065; Cass., S.U., 10 dicembre 2020, n. 28179).

Nella specie, dunque, non avendo la sentenza di appello n. 263 del 2019 (come già del resto quella di primo grado n. 18 del 2017) statuito, nell’ambito del giudizio di responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei conti, sul rapporto sostanziale, ma unicamente sulla spettanza della giurisdizione, è ammissibile il regolamento preventivo promosso dalla C. nel giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo.

4. – Il regolamento preventivo deve essere risolto con l’affermazione, nella presente controversia, della giurisdizione del giudice ordinario, con le precisazioni che seguono.

4.1. – Anche nei suddetti termini il Collegio intende, infatti, dare continuità all’orientamento inaugurato dalle coeve sentenze n. 17124 e n. 17125 del 26 giugno 2019 di queste Sezioni Unite (poi condiviso da successive pronunce – Cass., S.U., 14 gennaio 2020, n. 415, Cass., S.U., 8 luglio 2020, n. 14237, Cass., S.U., 23 febbraio 2021, n. 4852 e Cass., S.U., 9 marzo 2021, n. 6473 – e non scalfito dalle argomentazioni della ricorrente) secondo cui l’azione D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 53, comma 7, promossa dal Procuratore della Corte dei conti nei confronti di dipendente della P.A. che abbia omesso di versare alla propria Amministrazione i corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato, rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all’introduzione del medesimo art. 53, comma 7-bis norma che non ha portata innovativa. Si verte, infatti, in ipotesi di responsabilità erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresì, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è inteso tutelare la compatibilità dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto di interesse e il proficuo svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico.

Sicchè, una volta che il procuratore contabile abbia promosso l’azione di responsabilità in relazione alla tipizzata fattispecie legale, è precluso alla P.A. l’esercizio di quella volta a far valere l’inadempimento degli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro, dovendosi escludere – stante il divieto del “bis in idem” – una duplicità di azioni attivate contestualmente che, seppure con la specificità propria di ciascuna di esse, siano volte a conseguire, dinanzi al giudice munito di giurisdizione, lo stesso identico “petitum” in danno del medesimo soggetto obbligato in base ad un’unica fonte legale.

4.2. – Nella specie, dunque, essendo il regolamento preventivo promosso nell’ambito del giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo ottenuto, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, dalla Provincia di Nuoro contro C.M., permane la giurisdizione del giudice civile, la quale, tuttavia, viene ad insistere sulla medesima azione intentata, in base alla stessa fattispecie di responsabilità di cui al citato art. 53, comma 7, dalla Procura contabile in epoca di gran lunga precedente (ossia con atto di citazione del luglio 2016, mentre il ricorso per decreto ingiuntivo è dell’aprile 2018 e il pedissequo provvedimento monitorio è in data 12 giugno 2018), trovando, quindi, in rilievo l’anzidetto divieto di “bis in idem”, con i conseguenziali relativi effetti sulla stessa azione promossa in sede civile.

4. – E’ dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è rimessa anche la regolamentazione delle spese del presente regolamento preventivo.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette la regolamentazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di Cassazione, il 9 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 26 marzo 2021