Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8506 del 06/05/2020

Cassazione civile sez. III, 06/05/2020, (ud. 31/10/2019, dep. 06/05/2020), n.8506

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. FRASCA Raffaele – Presidente –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. OLIVIERI Stefano – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. DELL’UTRI Marco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 10249/2017 proposto da:

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio dei Ministri pro tempore, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE

FINANZE, MINISTERO DELLA SALUTE (OMISSIS), MINISTERO DELL’ISTRUZIONE

DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in persona dei rispettivi Ministri

pro tempore, UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DELL’AQUILA in persona del

Rettore pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li

rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

D.F.P., elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE GIUSEPPE

MAZZINI, 11, presso lo studio dell’avvocato SERGIO GOSTOLI, che la

rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 321/2016 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA,

depositata il 21/03/2016;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

31/10/2019 dal Consigliere Dott. MARCO DELL’UTRI.

Fatto

RILEVATO

che, con sentenza resa in data 21/3/2016, la Corte d’appello di L’Aquila ha confermato la decisione con la quale il giudice di primo grado ha accolto la domanda proposta da D.F.P. diretta alla condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Università degli studi dell’Aquila, al risarcimento dei danni dalla stessa subiti a seguito del tardivo recepimento, da parte dello Stato italiano, della direttiva comunitaria 93/16/CEE in materia di adeguata remunerazione dei medici iscritti a corsi universitari di specializzazione;

che, a fondamento della decisione assunta, la corte territoriale ha evidenziato la correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui aveva sottolineato il carattere meramente “figurativo” del recepimento, da parte dello Stato italiano, della direttiva 93/16/CEE, ingiustificatamente differendo la concreta corresponsione, in favore della D.F., degli importi costituenti la remunerazione adeguata alla stessa spettanti sulla base dei criteri fissati dal D.Lgs. n. 368 del 1999;

che, avverso la sentenza d’appello, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero della Salute e l’Università degli studi dell’Aquila, propongono ricorso per cassazione sulla base di due motivi d’impugnazione;

che D.F.P. resiste con controricorso.

Diritto

CONSIDERATO

che, con il primo motivo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione del D.Lgs. n. 303 del 1999, art. 3, in combinato disposto con l’art. 101 c.p.c. (in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3), per avere la corte territoriale erroneamente omesso di rilevare il difetto di legittimazione passiva dei Ministeri e dell’Università convenuti, attesa l’esclusività della legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri nelle cause aventi a oggetto la responsabilità dello Stato per l’attuazione degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea;

che, con il secondo motivo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione dell’art. 11 preleggi, comma 1; D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37,39,41 e 46; D.Lgs. n. 517 del 1999, art. 8; L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 300; art. 5 e art. 189, comma 3, del Trattato CEE (ora artt. 10 e 249 versione consolidata Nizza in GUCE n. C 325 del 24/12/2002) e delle direttive nn. 82/76, 75/363 e 75/362; degli artt. 13 e 16 della direttiva n. 82/76 CEE e dell’art. 1, comma 1, della direttiva 93/16; dei principi enunciati dalla Corte di Giustizia con le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97 (Carbonari) e 3 ottobre 2000 – causa C371/97 (Gozza); D.L. n. 384 del 1992, art. 7, conv. nella L. n. 438 del 1992; L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36; L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12; L. n. 488 del 1999, art. 22; L. n. 289 del 2002, art. 36 (in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3), per avere la corte territoriale erroneamente ricostruito il quadro normativo relativo al tema del rece-pimento, da parte dello Stato italiano, della direttiva 96/16 emessa nella materia dell’adeguata retribuzione dei medici specializzandi, illegittimamente attribuendo alla D.F. il conseguimento del trattamento retributivo che avrebbe ottenuto ove lo Stato italiano avesse tempestivamente provveduto, a suo dire, all’attuazione interna dell’indicata direttiva del 1993;

che il secondo motivo è fondato e suscettibile di assorbire la rilevanza del primo (cfr., su tale ultimo punto, ex plurimis, Sez. 6 – 3, Ordinanza del 15 ottobre 2019, n. 26074; Sez. 6 – 3, Ordinanza del 25 luglio 2019, n. 20108);

che, al riguardo, osserva il Collegio come il giudice d’appello – nel riconoscere la responsabilità dello Stato italiano per l’omessa attuazione della direttiva 93/16/CEE, negando il già avvenuto recepimento, sin dall’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, della disciplina comunitaria resa nella materia della remunerazione dei medici specializzandi – si sia erroneamente discostato dal consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, ai sensi del quale la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39, si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacchè la Direttiva 93/16/CEE non introduce alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio di cui al D.Lgs. cit. (v. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 14168 del 24/05/2019, Rv. 653939 01; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 13445 del 29/05/2018, Rv. 648963 01; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6355 del 14/03/2018, Rv. 648407 – 01);

che, sul punto, varrà ribadire come, con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di Lire 21.500.000;

che tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale;

che il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018);

che, in seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni;

che tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300 – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, art. 37 del D.Lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 D.Lgs. cit.);

che questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost., ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355);

che, tuttavia, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (art. 46, comma 2, D.Lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dal D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8 e poi dalla L. n. 266 del 2005, citato art. 1, comma 300), mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991, rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006;

che il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con il D.P.C.M. 7 marzo 2007, D.P.C.M. 6 luglio 2007 e D.P.C.M. 2 novembre 2007;

che ferme tali premesse normative, le questioni sulle quali questa Corte è chiamata a pronunciarsi consistono nello stabilire: 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata;

che, al riguardo, le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che l’odierna decisione intende ulteriormente confermare;

che, invero, la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”;

che tale considerazione risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando);

che è opportuno ricordare, del resto, che l’espressione “adeguata remunerazione” compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno;

che, tuttavia, lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di un’adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 8;

che la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene (nè potrebbe essere diversamente) alcuna definizione di quale sia la rimunerazione “adeguata”, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica;

che come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro di questa Corte, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del D.Lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. n. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico, nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”;

che, in altri termini, in conformità all’ordinanza di questa Corte n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”;

che, in forza di tali premesse, deve ribadirsi come l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, sia cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999, è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale;

che, alla luce di tali considerazioni, pare evidente l’insussistenza di alcuno spazio per la denuncia di ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea, con la conseguenza che la lite promossa dagli odierni ricorrenti deve ritenersi in realtà finalizzata ad ottenere un’indebita l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999;

che da tali premesse deriva altresì che ogni ulteriore questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018), e che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 (normativa più favorevole) non può che ricondursi al legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore, con la conseguenza che la determinazione della sua decorrenza a partire dal 2007, non solo non ha determinato alcun tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost., sul versante della ragionevolezza, atteso che una normativa migliorativa, rispetto ad una vigente, può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli reputi opportuno, con la conseguente insussistenza di alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno di alcuna questione di costituzionalità di diritto interno (v. nei termini qui richiamati Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 14168 del 24/05/2019, cit.);

che, in termini conclusivi, deve ritenersi che erroneamente il giudice a quo ha riconosciuto il diritto della D.F. al risarcimento dei danni asseritamente dovuti a seguito del preteso tardivo recepimen-to, da parte dello Stato italiano, della direttiva 93/16/CEE in materia di remunerazione dei medici iscritti ai corsi universitari di specializzazione;

che, pertanto, sulla base delle argomentazioni che precedono, rilevata la fondatezza del secondo motivo del ricorso (assorbito il primo), dev’essere disposta la cassazione della sentenza impugnata in relazione al motivo accolto;

che non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ritiene il Collegio, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., di poter provvedere nel merito della lite, disponendo il rigetto della domanda proposta da D.F.P.;

che il contrastante esito della lite nei giudizi di merito giustifica l’integrale compensazione, tra tutte le parti, delle spese di tutti i gradi del giudizio di merito e del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo; dichiara assorbito il primo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta da D.F.P..

Dichiara integralmente compensate, tra tutte le parti, le spese di tutti i gradi del giudizio di merito e del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 31 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 6 maggio 2020

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