Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8394 del 29/04/2020

Cassazione civile sez. III, 29/04/2020, (ud. 18/12/2019, dep. 29/04/2020), n.8394

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. OLIVIERI Stefano – Presidente –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – rel. Consigliere –

Dott. FIECCONI Francesca – Consigliere –

Dott. IANNELLO Emilio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 29218-2017 proposto da:

R.A., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA FALERIA 37,

presso lo studio dell’avvocato ASSUNTA MAZZEO, rappresentata e

difesa dall’avvocato FRANCO PEPE;

– ricorrente –

contro

AGEA – AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA, in persona del

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

ROMA, VIA GIUSEPPE FERRARI 11, presso lo studio dell’avvocato

BENIAMINO LA PISCOPIA, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6992/2016 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 21/11/2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/12/2019 dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SOLDI ANNA MARIA, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso con

cassazione con rinvio;

udito l’Avvocato FRANCO PEPE;

udito l’Avvocato BENIAMINO LA PISCOPIA.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza del 26 gennaio 2012 il Tribunale di Roma accoglieva la domanda, proposta da R.A., di condannare l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA), quale ente successore di AIMA, a pagarle a titolo risarcitorio il residuo premio comunitario per il conferimento di tabacco raccolto nel (OMISSIS), premio non ottenuto dall’attrice per tardiva comunicazione da parte di AIMA dei quantitativi massimi conferibili.

Avendo AGEA proposto appello, cui resisteva controparte, la Corte d’appello di Roma, con sentenza del 21 novembre 2016, decidendo su quella che riteneva ragione più liquida, rigettava la domanda della R. per maturata prescrizione quinquennale, qualificando la fattispecie come extracontrattuale.

2. La R. ha proposto ricorso – illustrato anche con memoria -, da cui si è difesa con controricorso AGEA.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Il ricorso è articolato in tre motivi.

3.1 Il primo motivo denuncia contraddittorietà e illogicità della motivazione, violazione del legittimo affidamento, responsabilità dell’ente nonchè violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

Si adduce che la motivazione fornita dalla sentenza impugnata sarebbe totalmente contraddittoria e, in taluni passi, anche del tutto illogica: avrebbe affermato la responsabilità extracontrattuale di AIMA nel ritardo di “attribuzione e consegna delle quote coltivazione tabacco, raccolto (OMISSIS)”, ma al tempo stesso asserito che tale ritardo non avrebbe violato il principio del legittimo affidamento. “A corollario” di tale illogica affermazione, la corte territoriale avrebbe rigettato per prescrizione il diritto al risarcimento; allo scopo allora di evitare un giudicato interno al riguardo, la ricorrente dichiara di dover impugnare la sentenza anche sull’affidamento.

Si adduce pertanto che vi sarebbe violazione del principio di legittimo affidamento; richiamata ampiamente giurisprudenza comunitaria e di legittimità, si afferma che l’interesse dei coltivatori di tabacco, vista la normativa comunitaria, sarebbe stato l’adeguare e il programmare le attività imprenditoriali, dovendosi i termini per ripartizione delle quote fissare con anticipo. Nel caso in esame il Regolamento CE 3477/1992 aveva fissato all’art. 3 il 15 dicembre 1993 come termine per la determinazione da parte degli Stati membri delle quote per il raccolto del (OMISSIS), e all’art. 10 il (OMISSIS) come termine per il rilascio dei certificati di coltivazione ai produttori, termini prorogati poi dal Regolamento CE 268/1994 al (OMISSIS) e al (OMISSIS) dell’anno di raccolta. Dalla previsione dei termini di assegnazione di attribuzione della quota discenderebbe il diritto soggettivo del produttore: pertanto, se la previsione venisse violata, la pubblica amministrazione dovrebbe risarcire i danni nel caso in cui sussistano “le condizioni di legge”.

Si conclude il motivo asserendo, come “principio di diritto”, che la violazione da parte di AIMA del termine del (OMISSIS) per la consegna e l’attribuzione “degli attesti di quota ammissibile a premio comunitario, raccolto (OMISSIS)” costituirebbe violazione di legge e genererebbe responsabilità dell’ente inadempiente.

3.2 Il secondo motivo si riferisce alla responsabilità contrattuale e/o derivante da legge e alla non responsabilità extracontrattuale, adducendo violazione degli artt. 2043,1173 e 1218 c.c. in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

La corte territoriale avrebbe ritenuto extracontrattuale la responsabilità dell’ente quanto al colpevole ritardo dell’attribuzione delle quote del raccolto (OMISSIS) agli aventi diritto che le avevano chieste nei termini sanciti dai regolamenti comunitari. Si adduce che la giurisprudenza di merito avrebbe qui ravvisato talora una responsabilità contrattuale o per inadempimento di obbligazioni derivanti direttamente da legge, talora responsabilità extracontrattuale per assenza di un rapporto diretto e/o contrattuale tra l’ente e il cittadino. Si cita Cass. 2424/2004 – che, peraltro, non si spingerebbe a qualificare la responsabilità -, per poi affermare che l’obbligo ex lege di informare entro il termine legale l'”l’attestato di quota” ammissibile per il premio comunitario “non era rivolto verso una generalità indifferenziata di soggetti”, come nelle fattispecie di responsabilità extracontrattuale, bensì verso i soggetti che, avendo chiesto il contributo comunitario per il raccolto del (OMISSIS), avevano “instaurato un rapporto qualificato con la PA (AIMA).” Ergo, sussisterebbe in capo alla pubblica amministrazione una responsabilità da contatto ai sensi dell’art. 1173 c.c. laddove si riferisce ad “ogni altro atto o fatto”, essendo previsti specifici obblighi giuridici.

Si argomenta altresì che SU 500/1999 avrebbe riconosciuto che gli interessi legittimi generano diritti di protezione del privato, per cui, se la pubblica amministrazione è inadempiente a specifici obblighi, la gravano di responsabilità di natura contrattuale. Cass. 157/2003 avrebbe a sua volta affermato che la responsabilità della pubblica amministrazione è per inadempimento, per violazione di regole disciplinanti l’azione di amministrazione; pertanto l’apertura del procedimento amministrativo impedirebbe l’applicazione dell’art. 2043 c.c., perchè si tratta di obblighi/regole in un rapporto qualificato, onde il cittadino può pretendere determinati comportamenti dalla pubblica amministrazione a essi giuridicamente obbligata entro tale rapporto. Si richiama a questo punto Cass. 14188/2016, per cui la responsabilità da violazione di regole procedimentali di attività amministrativa, poichè riconducibile a inadempimento del rapporto che da tale normativa deriverebbe, per il contatto qualificato tra privati e pubblica amministrazione nel procedimento rientra “nella fattispecie della responsabilità di tipo contrattuale” ai sensi dell’art. 1218 c.c. Sarebbe pertanto erronea la prescrizione applicata dal giudice d’appello: e al momento della messa in mora nel 2000 da parte dell’attuale ricorrente la prescrizione non sarebbe stata maturata, dovendosi applicare quella ordinaria di cui all’art. 2946 c.c.

3.3 il terzo motivo denuncia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 4, violazione dell’art. 2935 c.c. in ordine al dies a quo della decorrenza della prescrizione.

Secondo il giudice d’appello, questa sarebbe decorsa dal (OMISSIS), ovvero da quando il coltivatore avrebbe addotto di avere ricevuto la tardiva informazione; pertanto quando l’ente fu messo in mora nel 2000 dall’attuale ricorrente il termine prescrizionale sarebbe maturato. Secondo la ricorrente, invece, il termine, anche quinquennale, avrebbe dovuto decorrere dalla scadenza del termine di consegna “dei certificati di coltivazione (quote ammissibili a premio)”.

4. Il primo motivo, a tacer d’altro, è privo di interesse e pertanto inammissibile. La ratio decidendi su cui si è fondata la sentenza d’appello non è il preteso legittimo affidamento dei coltivatori di tabacco verso la pubblica amministrazione, ma piuttosto – e non a caso il ricorso stesso su ciò realmente preme con la successiva censura a questo dedicata – la qualificazione dell’illecito attribuito alla pubblica amministrazione: illecito che la corte territoriale qualifica extracontrattuale, con conseguente applicazione della prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 2947 c.c., così giungendo alla dichiarazione che la prescrizione era già maturata, ragione che è stata infatti qualificata dal giudice d’appello come liquida.

5. La vera ratio decidendi adottata dalla corte territoriale, dunque, è oggetto del secondo motivo, e integra una questione che è stata di recente affrontata da questa Terza Sezione Civile della Suprema Corte con la sentenza 13 febbraio 2019 n. 4153, massimata nel senso che “In tema di contributi comunitari per la produzione di tabacco, il diritto del coltivatore al risarcimento del danno conseguente all’inadempimento, da parte dell’AIMA, dell’obbligo, di cui all’art. 3 del Regolamento CE n. 3477 del 1992, di comunicare tempestivamente la quota di produzione ammessa al contributo è soggetto a prescrizione decennale, atteso che detto obbligo è accessorio e strumentale all’adempimento di un’obbligazione, quale è quella di pagamento del premio comunitario in base all’attestato di quota rilasciato al coltivatore, avente fonte legale. (In applicazione di tale principio, la S.C. ha cassato la sentenza di merito che aveva ritenuto che la comunicazione, da parte dell’AIMA, dell’attestato di quota con oltre tre mesi di ritardo rispetto al termine prescritto integrasse illecito extracontrattuale e che, di conseguenza, il credito risarcitorio azionato dal coltivatore per non aver ricevuto alcun premio per il tabacco prodotto in misura eccedente la quota assentita fosse soggetto alla prescrizione quinquennale).”.

Nella motivazione, la suddetta sentenza si esprime come segue.

“E’ denunciata… la violazione degli artt. 1173,1218 e 2043 c.c.

Sostiene il ricorrente che erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto il suo diritto al risarcimento soggetto al termine di prescrizione quinquennale, e che nel caso di specie si sarebbe dovuto applicare il termine ordinario decennale.

Espone che il termine decennale si sarebbe dovuto applicare in quanto la condotta colposa ascritta da esso attore alla p.a. consisteva non già nella violazione del generale precetto del neminem laedere, ma nella violazione di un obbligo di fonte legale: quello di comunicare tempestivamente ai produttori, ai sensi dell’art. 3 del Regolamento CE 3477/92, “l’attestato di quota”, ovvero il documento in base al quale essi avrebbero potuto conoscere il quantitativo di produzione ammesso al beneficio del contributo comunitario… in ogni caso il termine di prescrizione decennale si sarebbe dovuto applicare in quanto la responsabilità della pubblica amministrazione si sarebbe dovuta qualificare comè “responsabilità da contatto sociale”…il primo motivo del ricorso è fondato.

L’obbligazione può nascere dal contratto, dalla legge o dal fatto illecito (art. 1173 c.c.).

L’obbligazione nascente dal contratto o dalla legge è soggetta ad un termine prescrizionale di dieci anni, salvo le eccezioni espressamente previste (art. 2946 c.c.); quella nascente dall’illecito è soggetta ad un termine di prescrizione di cinque anni, anche in questo caso con alcune eccezioni (art. 2947 c.c.).

Esclusa pacificamente l’esistenza d’un contratto… occorre dunque stabilire se il pregiudizio lamentato… sia conseguenza dell’inadempimento d’una obbligazione scaturente dalla legge, ovvero della violazione di una regola di comune prudenza. Per dare risposta a tale quesito occorre stabilire se esistessero, che natura avessero o donde scaturissero, gli obblighi della AGEA” nei confronti del ricorrente.

La motivazione dell’arresto del 2019 descrive quindi il sistema comunitario relativo alla produzione di tabacco, affermando che, all’epoca dei fatti di causa, aveva “dettato una disciplina volta da un lato a contenere la produzione di tabacco, dall’altro a sostenere i tabacchicoltori attraverso un sistema di aiuti, definiti “premi”.

In questo sistema:

(a) il Consiglio della Comunità Europea stabiliva la quota massima di produzione tabacchicola per ciascun Paese e per ciascuna varietà di tabacco;

(b) gli Stati membri ripartivano la quota ad essi spettante tra le varie imprese di trasformazione;

(c) l’erogazione concreta del premio avveniva col sistema del “contratto di coltivazione”, stipulato tra produttore ed impresa di trasformazione; in virtù di tale contratto, l’impresa di trasformazione versava al produttore un importo pari al tabacco da questi conferito; quindi l’organismo designato da ciascuno Stato membro (per l’Italia, l’AIMA) rimborsava all’impresa di trasformazione il relativo importo (art. 6 Regolamento (CE) del Consiglio 30.6.1992 n. 2075/92… in seguito abrogato dal Regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, del 22 ottobre 2007);

(d) a riprova del tabacco conferito, il trasformatore aveva l’obbligo di rilasciare al produttore un “certificato di coltivazione”, necessario per l’attribuzione della quota di produzione e, di conseguenza, per la pianificazione della produzione stessa.

… Questo sistema, nel quale il trasformatore del tabacco versava il premio comunitario al produttore per essere poi rimborsato dallo Stato, prevedeva tuttavia una variante: quella in cui lo Stato avesse preferito ripartire la produzione di tabacco consentita dal legislatore comunitario non già tra le imprese di trasformazione (e cioè per “quote di trasformazione”), ma direttamente tra i produttori (e cioè per “quote di produzione”: art. 9, comma 4, Regolamento n. 2075/92 cit.).

Nel caso di adozione di tale sistema da parte degli Stati membri, veniva ovviamente a mancare il ruolo dell’impresa di trasformazione, scavalcata dal rapporto diretto tra produttore e Stato: in tal caso, pertanto, il produttore, in luogo dei “certificati di coltivazione” rilasciati dall’impresa di trasformazione, aveva diritto al rilascio di “attestati di quota” di produzione, da parte dell’autorità competente dello Stato membro (art. 13 Regolamento (CE) n. 3477/92 del 1.12.1992, della Commissione).

In tal caso la normativa comunitaria prevedeva espressamente l’applicabilità agli “attestati di quota” della disciplina prevista per i “certificati di coltivazione” (art. 13 Reg. ult. cit.).

… Or bene, nel sistema “standard” di erogazione degli aiuti (quello in cui l’impresa di trasformazione rilasciava al produttore certificato di coltivazione), non può esservi dubbio che il produttore vantasse un diritto soggettivo perfetto al rilascio di tale documento nei confronti dell’impresa di trasformazione.

Tanto si desume dal combinato disposto dell’art. 9, comma 1, e comma 6, del Regolamento 3477/92, cit., ove si prescrive che il certificato contenga l’indicazione dell'”avente diritto”.

E poichè, per quanto detto, l’art. 13 Reg. 3477/92 estendeva agli “attestati di quota” le norme dettate per i “certificati di coltivazione”, deve concludersi che tale sistema normativo avesse attribuito al coltivatore di tabacco un diritto soggettivo perfetto al rilascio dell’attestato di quota da parte della pubblica amministrazione.

… Tale conclusione, già di per sè sufficiente a ravvisare in capo all’AIMA un’obbligazione di fonte legale nei confronti del produttore, è corroborata da una seconda considerazione.

Non vi è dubbio che quello di pagamento del premio comunitario al produttore di tabacco costituisca una obbligazione ex lege, in cui debitore è la pubblica amministrazione e creditore il tabacchicoltore.

Rispetto a tale obbligazione, di indiscutibile fonte legale, l’obbligo di tempestiva comunicazione della quota di tabacco ammesso a contributo costituiva un negozio accessorio, o se si preferisce un negozio di esecuzione, necessario perchè creditore potesse correttamente esercitare il proprio diritto, evitando da un lato il rischio di perdere premi in cui avrebbero avuto diritto (nel caso di produzione inferiore al consentito), e dall’altro il rischio di una iperproduzione non avente diritto al premio (nel caso di eccedenza del raccolto rispetto alla quota assentita).

E l’inadempimento di una obbligazione accessoria, servente od esecutiva rispetto ad una obbligazione principale, costituisce per ciò solo inadempimento di quest’ultima, nella misura in cui impedisce al creditore di ritrarne l’utilità attesa.

Pertanto, sia che si volesse qualificare l’obbligo di comunicazione a carico dell’AIMA come obbligo scaturente dalla legge, sia che lo si volesse qualificare come obbligazione accessoria di un obbligo scaturente dalla legge, la conseguenza giuridica sarebbe la medesima: e cioè che in ogni caso l’AIMA si sarebbe resa inadempiente ad una obbligazione di fonte legale avente ad oggetto un facere, ed il cui creditore e all’odierno ricorrente.

Pertanto il diritto al risarcimento del danno causato dall’inadempimento di quella obbligazione è soggetto al termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c.”.

Questo collegio ritiene di non doversi discostare, bensì di dover dar seguito a tale arresto.

Pertanto, il secondo motivo risulta fondato, e ciò evidentemente assorbe il terzo motivo.

Da ciò consegue che, dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso, accolto il secondo e – assorbito il terzo, la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione, con rinvio, anche per le spese processuali, ad altra sezione della stessa corte territoriale, che dovrà attenersi al sopra riportato principio di diritto.

P.Q.M.

dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso, accolto il secondo e assorbito il terzo, cassa in relazione e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Roma.

Così deciso in Roma, il 18 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 29 aprile 2020