Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8378 del 29/04/2020

Cassazione civile sez. III, 29/04/2020, (ud. 31/10/2019, dep. 29/04/2020), n.8378

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. FRASCA Raffaele – Presidente –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. OLIVIERI Stefano – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. DELL’UTRI Marco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 4410/2017 proposto da:

C.M., + ALTRI OMESSI, elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA A. GRAMSCI, 54, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE RIZZO,

rappresentati e difesi dagli avvocati OTTAVIANO SORIANI, FRANCESCO

VITELLI;

– ricorrenti –

contro

UNIVERSITA’ STUDI PERUGIA, in persona del Rettore pro tempore,

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI in persona del Presidente del

Consiglio dei Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che li rappresenta e difende;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 337/2016 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA,

depositata il 08/07/2016;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

31/10/2019 dal Consigliere Dott. MARCO DELL’UTRI.

Fatto

RILEVATO

che, con sentenza resa in data 8/7/2016, la Corte d’appello di Perugia ha confermato la decisione con la quale il giudice di primo grado ha rigettato le domande proposte, tra gli altri, da B.B.E., + ALTRI OMESSI, per l’accertamento dell’esistenza di un rapporto contrattuale tra gli attori e l’Università degli studi di Perugia alla stregua del D.Lgs. n. 368 del 1999, con la conseguente attestazione dell’inadempimento della struttura accademica convenuta e la relativa condanna al pagamento delle differenze retributive non percepite, ovvero, in via gradata, per la condanna dello Stato italiano al risarcimento dei danni subiti a causa della mancata trasposizione, nell’ordinamento interno, delle direttive comunitarie emesse in materia di medici iscritti a corsi di specializzazione;

che, a fondamento della decisione assunta, la corte territoriale ha evidenziato come il primo giudice avesse correttamente escluso il ricorso di alcun rapporto contrattuale tra gli originari attori e l’Università di Perugia in ragione della mancata attuazione, fino al 2007, del D.Lgs. n. 368 del 1999, in forza della disciplina normativa che ne aveva differito nel tempo l’attuazione fino a detta data;

che, peraltro, esclusa alcuna responsabilità dello Stato italiano per la mancata attuazione della disciplina comunitaria nella materia dell’adeguata remunerazione dei medici iscritti a corsi di specializzazione, la corte territoriale ha confermato la correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui aveva riconosciuto la sufficienza degli importi liquidati in favore dei medici specializzandi in conformità al D.Lgs. n. 257 del 1991 e nella parte in cui aveva escluso l’applicazione dei meccanismi di adeguamento monetario di detti importi, in coerenza ai ripetuti blocchi normativi imposti per legge;

che, avverso la sentenza d’appello,, i ricorrenti indicati in epigrafe propongono ricorso per cassazione sulla base di tre motivi d’impugnazione;

che la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Università degli studi di Perugia resistono con controricorso.

Diritto

CONSIDERATO

che, con il primo motivo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione del D.Lgs. n. 517 del 1999, art. 8, comma 3, con riferimento al D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 24,D.Lgs. n. 257 del 1991, alla direttiva comunitaria 93/16/CEE del Consiglio del 5 aprile 93 e all’art. 3 Cost. (in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3), per avere la corte territoriale erroneamente escluso che il rapporto tra l’Università di Perugia e gli odierni ricorrenti fosse regolamentato dal D.Lgs. n. 368 del 1999, anzichè dal D.Lgs. n. 257 del 1991;

che, con il secondo motivo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione del D.Lgs. n. 517 del 1999, art. 8, comma 3, con riferimento al D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 24,D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, alla direttiva comunitaria 93/16/CEE del Consiglio del 5 aprile 93 e all’art. 112 c.p.c. (in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3), per avere la corte territoriale erroneamente escluso il diritto dei ricorrenti alla rivalutazione degli importi loro liquidati sulla base dei criteri previsti dalla legge;

che, con il terzo motivo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione dell’art. 112 c.p.c., con riferimento al tardivo recepimento della direttiva comunitaria 93/16/CEE nell’ordinamento italiano (in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3), per avere la corte territoriale erroneamente affermato che la direttiva comunitaria 93/16/CEE non avesse modificato, nè ulteriormente specificato, l’attività dei medici specializzandi, con la conseguente erronea affermazione dell’insussistenza di alcun obbligo dello Stato italiano di modificare lo status dei medici e il loro trattamento economico;

che il primo e il terzo motivo – congiuntamente esaminabili in ragione dell’intima connessione delle questioni dedotte – sono infondati;

che, al riguardo, osserva il Collegio come il giudice d’appello nell’escludere che il rapporto tra l’Università di Perugia e gli odierni ricorrenti fosse regolamentato dal D.Lgs. n. 368 del 1999 (anzichè dal D.Lgs. n. 257 del 1991), e nell’affermare che la direttiva comunitaria 93/16/CEE non avesse modificato, nè ulteriormente specificato, l’attività dei medici specializzandi, con la conseguente insussistenza di alcun obbligo dello Stato italiano di modificare lo status dei medici e il loro trattamento economico – si sia correttamente conformato al consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, ai sensi del quale la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39, si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacchè la Direttiva 93/16/CEE non introduce alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio di cui al D.Lgs. cit. (v. Sez. 6-3, Ordinanza n. 14168 del 24/05/2019, Rv. 653939-01; Sez. 6-3, Ordinanza n. 13445 del 29/05/2018, Rv. 648963-01; Sez. 6-3, Ordinanza n. 6355 del 14/03/2018, Rv. 648407-01);

che, sul punto, varrà ribadire come, con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di Lire 21.500.000;

che tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale;

che il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018);

che, in seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni;

che tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300 – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, art. 37 del D.Lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 D.Lgs. cit.);

che questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355);

che, tuttavia, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (art. 46, comma 2, D.Lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dal D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8 e poi della L. n. 266 del 2005, citato art. 1, comma 300), mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991, rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006;

che il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con il D.P.C.M. 7 marzo 2007, D.P.C.M. 6 luglio 2007 e D.P.C.M. 2 novembre 2007;

che ferme tali premesse normative, le questioni sulle quali questa Corte è chiamata a pronunciarsi consistono nello stabilire: 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata;

che, al riguardo, le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che l’odierna decisione intende ulteriormente confermare;

che, invero, la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”;

che tale considerazione risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando);

che è opportuno ricordare, del resto, che l’espressione “adeguata remunerazione” compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno;

che, tuttavia, lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di un’adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 8;

che la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene (nè potrebbe essere diversamente) alcuna definizione di quale sia la rimunerazione “adeguata”, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica;

che come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro di questa Corte, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del D.Lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. n. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico, nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”;

che, in altri termini, in conformità all’ordinanza di questa Corte n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”;

che, in forza di tali premesse, deve ribadirsi come l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, sia cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999, è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale;

che, alla luce di tali considerazioni, pare evidente l’insussistenza di alcuno spazio per la denuncia di ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea, con la conseguenza che la lite promossa dagli odierni ricorrenti deve ritenersi in realtà finalizzata ad ottenere un’indebita l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999;

che da tali premesse deriva altresì che ogni ulteriore questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018), e che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 (normativa più favorevole) non può che ricondursi al legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore, con la conseguenza che la determinazione della sua decorrenza a partire dal 2007, non solo non ha determinato alcun tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost., sul versante della ragionevolezza, atteso che una normativa migliorativa, rispetto ad una vigente, può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli reputi opportuno, con la conseguente insussistenza di alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno di alcuna questione di costituzionalità di diritto interno (v. nei termini qui richiamati Sez. 6-3, Ordinanza n. 14168 del 24/05/2019, cit.);

che parimenti infondato deve ritenersi il secondo motivo;

che, sul punto, è appena il caso di evidenziare come la corte territoriale – nell’escludere il diritto dei ricorrenti alla rivalutazione degli importi loro liquidati sulla base dei criteri previsti dalla legge – risulta essersi correttamente allineata all’orientamento seguito dalla giurisprudenza di questa Corte (che il Collegio condivide e fa proprio al fine di assicurarne continuità), ai sensi del quale l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto, nè ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2004-2005, nè all’adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, con disposizione confermata dalla L. n. 289 del 2002, art. 36, comma 1, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l’applicazione del citato art. 6 (Sez. 6-3, Ordinanza n. 13572 del 20/05/2019, Rv. 654216-01; Sez. L, Sentenza n. 4449 del 23/02/2018, Rv. 647457-01);

che, al riguardo, varrà sottolineare come l’attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione universitarie non sia in alcun modo inquadrabile nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato, nè del lavoro autonomo, costituendo una particolare ipotesi di contratto di formazione-lavoro, oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi, in quanto tali emolumenti sono destinati a sopperire alle esigenze materiali per l’impegno a tempo pieno degli interessati nell’attività rivolta alla loro formazione e non costituiscono, quindi, il corrispettivo delle prestazioni svolte, le quali non sono rivolte ad un vantaggio per l’università, ma alla formazione teorica e pratica degli stessi specializzandi e al conseguimento, a fine corso, di un titolo abilitante;

che, in tema di trattamento economico dei medici specializzandi e con riferimento alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, l’importo della borsa di studio prevista dal D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2004-2005, in applicazione di quanto disposto dal D.L. n. 384 del 1992, art. 7 (ed analoghe normative successive), senza che il blocco di tale incremento possa dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato;

che l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all’adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, con disposizione confermata dalla L. n. 289 del 2002, art. 36, comma 1, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l’applicazione del citato art. 6 (Sez. L, Sentenza n. 4449 del 23/02/2018, Rv. 647457-01);

che, peraltro, va qui ribadito come il diritto alla rivalutazione triennale non sia stato congelato soltanto fino al dicembre 1992, in quanto nel corso di ciascuno dei trienni successivi (quello 1994-1996, quello 1996-1998, quello 1999-2001 e quello 2001-2004) è stato disposto il blocco della rideterminazione triennale;

che le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (D.L. n. 384 del 1992, convertito nella L. n. 438 del 1992; la L. n. 537 del 1993; la L. n. 549 del 1995; la L. n. 662 del 1996, la L. n. 449 del 1997; la L. n. 488 del 1999 e la L. n. 289 del 2002) danno contezza dell’intento del nostro legislatore di congelare al livello del 1992 l’importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare – nell’attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie – la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale;

che, sul punto non sarà inutile segnalare come questa Corte abbia già avuto modo di porsi il problema della compatibilità delle normative richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell’Unione Europea, pervenendo ad escludere qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ad affermare l’inutilità di una remissione degli atti alla Corte di giustizia (cfr. le ordinanze nn. 31922 e 17051/2018 di questa Sezione e quella n. 15520/2018 della Sezione Lavoro);

che, pertanto, sulla base delle argomentazioni che precedono, rilevata la complessiva infondatezza dei motivi di censura esaminati,

dev’essere pronunciato il rigetto del ricorso;

che la natura delle questioni trattate alla luce del percorso seguito dalla giurisprudenza della Corte giustifica la compensazione, tra le parti, delle spese del presente giudizio di legittimità;

che dev’essere attestata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

PQM

Rigetta il ricorso.

Dichiara integralmente compensate, tra le parti, le spese del presente giudizio di legittimità.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 31 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 29 aprile 2020

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