Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8359 del 12/04/2011

Cassazione civile sez. II, 12/04/2011, (ud. 11/01/2011, dep. 12/04/2011), n.8359

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHETTINO Olindo – Presidente –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – rel. Consigliere –

Dott. PROTO Cesare Antonio – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

– Ministero Dell’Economia e delle Finanze In persona del Ministro pro

tempore;

– Agenzia delle Entrate In persona del legale rappresentante pro

tempore;

parti entrambe rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello

Stato ed elettivamente domiciliate presso la stessa in Roma, via Dei

Portoghesi n. 12;

– ricorrenti –

contro

– s.p.a. LLOYD ADRIATICO (C.F. (OMISSIS)), in persona del

procuratore speciale Dott. P.R., rappresentata e difesa

dall’avv. DISO Corrado del Foro di Trieste ed elettivamente

domiciliata presso lo studio dell’avv. Tricerri Laura in Roma, via

Cosseria n. 5, giusta procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

e sul ricorso n. 15672/2005 proposto da:

– s.p.a. LLOYD ADRIATICO (C.F. (OMISSIS)), in persona del

procuratore speciale dr. P.R.; rappresentata e difesa

dall’avv. Corrado Diso del Foro di Trieste ed elettivamente

domiciliata presso lo studio dell’avv. Laura Tricerri in Roma, via

Cosseria n. 5, giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

e

– Ministero Dell’Economia e delle Finanze In persona del Ministro pro

tempore;

– Agenzia delle Entrate sede centrale di Roma In persona del legale

rappresentante pro tempore;

– Agenzia delle Entrate Ufficio Locale di Trieste In persona del

Direttore pro tempore;

parti rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato ed

elettivamente domiciliate presso la stessa in Roma, via Dei

Portoghesi n. 12;

– controricorrenti –

avverso la sentenza del Tribunale di Trieste n. 661/2003 pubblicata

il 23/04/2004;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza

dell’11/01/2011 dal consigliere Bruno BIANCHINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SCARDACCIONE Eduardo Vittorio che ha concluso per il rigetto dei

ricorsi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La spa Lloyd Adriatico, in data 25 giugno 2002, propose opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione con la quale l’Agenzia delle Entrate — Ufficio locale di Trieste- (dopo aver preso atto delle osservazioni presentate ed aver archiviato parte delle contestazioni contenute nel verbale della Guardia di Finanza) aveva irrogato la sanzione di Euro 61.893,02 per omessa acquisizione della previa autorizzazione all’esercizio di attivita’ professionali in favore di terzi per gli anni 1997/1999 e per omessa comunicazione dell’ammontare dei compensi corrisposti al dr. S.L., medico dipendente dell’INAIL, per gli anni 1997/1998.

A fondamento dell’opposizione venne dedotta l’inapplicabilita’ ai sanitari dipendenti dell’INAIL della normativa posta a base dell’ordinanza ingiunzione — D.Lgs. 3 febbraio 193, n. 29, art. 58, commi 9 e 15 (indi diventato D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 53, commi 1 e 15).

Il Tribunale di Trieste, pronunziando, nel contraddittorio dell’Agenzia delle Entrate, Ufficio locale di Trieste, sentenza n. 661/2003, accolse l’opposizione solo in relazione alla contestata mancata richiesta di autorizzazione preventiva e la respinse per il resto.

Contro tale decisione hanno proposto separati ricorsi il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate (proc. n. 15098/2005) sulla base di un unico motivo, e la spa Lloyd Adriatico (proc. n. 15.672/2005) facendo valere tre motivi.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 — Riuniti i ricorsi a mente dell’art. 335 c.p.c. va preliminarmente dichiarata l’inammissibilita’ di quello proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – che non fu neppure parte nel giudizio di merito- nonche’ la carenza di legittimazione dello stesso a resistere al ricorso della spa Lloyd Adriatico, in quanto, a seguito della costituzione dell’Agenzia delle f Mitrate ad opera del D.Lgs. n. 300 del 1999, quest’ultima deve considerarsi unica legittimata (attiva e passiva) in relazione all’attuale controversia (sul punto vedi Cass. 21029/2008; Cass. 9443/2009).

2 – L’Agenzia delle Entrate si duole della “violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 58; L. n. 222 del 1984, art. 13; L. n. 833 del 1978, art. 47 nonche’ omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5 “sottoponendo a critica il capo di sentenza che ha ritenuto insussistente – prima dell’applicazione della circolare INAIL 23 dicembre 1999 – l’obbligo di autorizzazione, da parte dell’ente previdenziale, per il personale medico dipendente che prestasse la propria opera libero-professionale presso terzi.

2/a — Il ricorso e’ infondato.

Come questa Corte ha avuto modo si osservare (cfr. Cass. 9443/2009;

cass. 21029/2008), con insegnamento che qui si intende ribadire, prima dell’emanazione della circolare in data 23 dicembre 1999, in materia di incarico conferiti da privati a dipendenti delle pubbliche amministrazioni, il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58, comma 9, introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 aveva previsto la necessita’ della preventiva autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, con esclusione delle categorie di dipendenti pubblici ai quali fosse consentita, da disposizioni speciali (non necessariamente di carattere legislativo) lo svolgimento di attivita’ libero-professionali; conseguentemente per i medici dipendenti dell’INAIL non sussisteva l’obbligo della preventiva autorizzazione all’assunzione dell’incarico, per effetto della Delib. del commissario straordinario dell’Ente 9 luglio 1993, n. 250 che aveva consentito lo svolgimento dell’attivita’ medico professionale esterna ai medici dipendenti, purche’ non in contrasto con le finalita’ istituzionali dell’Ente.

3 – Con il primo motivo del proprio ricorso la Lloyd Adriatico lamenta la “violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 14 e 16 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

Obbligo di rinnovazione detratto di contestazione a seguito di memoria difensiva che dimostrava la diversita’ dei fatti rilevati “sostenendo che, una volta che l’originaria contestazione era stata modificata, l’Agenzia delle Entrate avrebbe dovuto effettuare una nuova comunicazione al fine di consentire ad essa esponente il pagamento della sanzione nella misura ridotta, come consentitole dal D.Lgs. n. 689 del 1981, art. 16: in particolare assume la Lloyd Adriatico che la soluzione da essa patrocinata sarebbe espressione del principio piu’ generale della necessaria corrispondenza tra contestazione e sanzione, atteso che 1 fatti rilevati in origine dalla Guardia di Finanza sarebbero stati diversi rispetto a quelli poi enunziati nell’ordinanza ingiunzione, sotto l’essenziale profilo dell’entita’ dei compensi corrisposti, cui sarebbe conseguita una diversa quantificazione della sanzione astrattamente erogabile.

3/b — Il motivo e’ infondato.

E’ innanzi tutto fallace l’argomento relativo all’induzione in errore da parte dell’INAIL non solo perche’ quest’ultimo non era parte del rapporto sanzionato ma soprattutto perche’ l’eventuale mutamento di orientamento di prassi amministrativa aveva riguardato, se del caso, solo l’obbligo di preventiva autorizzazione — gia’ oggetto, come visto, esclusione ad opera del giudice del merito – e non gia’ quello, dal primo autonomo, di comunicazione.

3/c – Proprio la richiamata autonomia tra i due obblighi di condotta impedisce di estendere alla presente fattispecie l’applicazione posta a base dell’interpretazione di legittimita’ (Cass 1339/2008) che applica il concetto di errore scusabile — autonomamente motivato per l’obbligo di previa autorizzazione – anche all’obbligo di comunicazione.

3/d — Non appare poi credibile la tesi, pure sostenuta in ricorso, secondo cui la Lloyd Adriatico sarebbe stata ignara della qualifica professionale del medico e del fatto che questi non aveva presentato domanda di essere autorizzato all’esercizio di attivita’ extralavorativa, essendo al contrario evidente che la scelta dei sanitari per l’affidamento di incarichi da parte delle compagnie di assicurazione e’ determinata dall’analisi dei loro curricula e quindi del lavoro in concreto svolto.

4 – Con il secondo motivo la Lloyd Adriatico denunzia la “Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53; del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58; della L. n. 222 del 1984, art. 13; della L. n. 833 del 1978, art. 47 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5; Equiparazione dei medici dipendenti dell’INAIL ai medici dipendenti del SSN. Inesistenza dell’obbligo di preventiva autorizzazione e di successiva comunicazione dei compensi”.

4/a – Sostiene la Lloyd Adriatico che il Tribunale avrebbe innanzi tutto erroneamente postulato l’autonomia dell’obbligo della preventiva autorizzazione dei medici dipendenti INAIL all’accettazione di incarichi professionali da terzi, da quello di comunicare al Dipartimento della Funzione Pubblica i compensi erogati a questi ultimi, cosi’ che, venendo meno la sanzionabilita’ della prima condotta, ne sarebbe derivata la insussistenza di un obbligo di comunicazione.

4/b – Richiama poi la Lloyd Adriatico la complessiva normativa di settore per sostenere la completa equiparazione dello status dei medici dipendenti INAIL da quelli operanti nel servizio sanitario nazionale – per i quali non vi sarebbe stato alcun obbligo di preventiva autorizzazione.

5 — Il motivo e’ solo parzialmente fondato.

5/a – Quanto al collegamento dell’obbligo della preventiva autorizzazione all’esercizio di attivita’ extraservizio con l’obbligo della comunicazione dei compensi corrisposti, la Corte intende dare continuita’ all’interpretazione di legittimita’ in forza della quale la deroga all’obbligo di preventiva autorizzazione per i dipendenti ai quali e’ consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attivita’ libero professionale, non si applica al diverso obbligo di comunicazione dei compensi erogati, che rimane autonomamente sanzionabile (cfr. Cass. 9444/2009; Cass. 21.029/2008) sia pure nell’ambito temporale delimitato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26.

5/b – Invero il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58, comma 7, nel testo originario, faceva obbligo ai soggetti pubblici o privati che conferivano un incarico al dipendente pubblico di comunicare gli emolumenti corrisposti per l’espletamento dell’incarico, e cio’ per l’attuazione dell’anagrafe delle prestazioni di cui alla L. n. 412 del 1991, art. 24, ma non prevedeva sanzioni per l’inosservanza. Fino all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 80 del 1998, dunque l’omissione non era sanzionabile.

Il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58, comma 11 introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 ha poi stabilito che “entro il 30 aprile di ciascun anno i soggetti pubblici o privati che erogano compensi a dipendenti pubblici per gli incarichi di cui al comma 6 sono tenuti a dare comunicazione all’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi dei compensi erogati nell’anno precedente”.

L’art. 58 cit., successivo comma 15, introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 ha stabilito che “i soggetti di cui al comma 9, che omettano le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9”.

L’art. 58, comma 6, nel testo introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, stabiliva altresi’ che “i commi da 7 a 16, del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche….con esclusione…delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali e’ consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attivita’ libero professionali”.

Le parole “i commi da 7 a 16, del presente articolo si applicano…”, contenute nel testo introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 sono state poi sostituite dalle parole “i commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano…” dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 16: per effetto di tale modifica, che ha ripristinato in pieno il campo di applicazione del comma 15, l’obbligo di comunicare i compensi erogati a dipendenti pubblici e’ rimasto in vita per tutti i soggetti pubblici e privati che si avvalgono dell’opera di pubblici dipendenti, anche se previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. L’inosservanza di tale obbligo resta sanzionata a norma del comma 9, cosi’ che la deroga all’obbligo di preventiva autorizzazione prevista dal comma (t per i dipendenti ai quali e’ consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attivita’ libero professionale, non influisce sull’obbligo di comunicazione che, come sopra messo in evidenza, rimane autonomamente sanzionabile.

Il motivo pertanto e’ fondato solo nel punto in cui sostanzialmente viene censurata l’omessa verifica dell’obbligo di comunicazione, alla stregua della normativa all’epoca in vigore.

5/c – Alla stregua delle argomentazioni che precedono appare allora irrilevante insistere – ai fini di escludere la vincolativita’ dell’obbligo di comunicazione- nella gia’ denegata equiparazione tra medici INAIL e sanitari inseriti nel Servizio Sanitario Nazionale.

6 — Denuncia la Lloyd Adriatico, con il terzo motivo, la “violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 23 in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5. Mancanza dell’elemento soggettivo della responsabilita’ dell’opponente” avendo il Tribunale disatteso la richiesta subordinata di disapplicazione delle sanzioni giustificata dall’errore scusabile in cui essa ricorrente sarebbe incorsa nell’interpretare le norme regolamentari dell’INAIL. 6/a – Deduce in particolare la Lloyd Adriatico l’obicttiva difficolta’ di interpretazione delle norme e l’incidenza della condotta tenuta dall’INAIL – che per lungo tempo avrebbe avvalorato la tesi che per i medici non si ponesse la questione di autorizzazione preventiva e comunicazione.

7 — Il motivo non e’ fondato.

7/a – E’ innanzi tutto fallace l’argomento relativo all’induzione in errore da parte dell’INAIL non solo perche’ quest’ultimo non era parte del rapporto sanzionato ma soprattutto perche’ l’eventuale mutamento di orientamento aveva riguardato, se del caso, solo l’obbligo di preventiva autorizzazione – gia’ oggetto, come visto, di provvedimento di autoannullamento – e non gia’ quello, dal primo autonomo, di comunicazione.

Proprio la richiamata autonomia tra i due obblighi di condotta impedisce di estendere alla presente fattispecie l’applicazione posta a base dell’interpretazione di legittimita’ (Cass. 1339/2008) che applica il concetto di errore scusabile — autonomamente motivato per l’obbligo di previa autorizzazione- anche all’obbligo di comunicazione.

7/b — Non appare poi credibile la tesi, pure sostenuta in ricorso, secondo cui la Lloyd Adriatico sarebbe stata ignara della qualifica professionale del medico e del fatto che questi non aveva presentato domanda di essere autorizzato all’esercizio di attivita’ extralavorativa, essendo al contrario evidente che la scelta dei sanitari per l’affidamento di incarichi da parte delle compagnie di assicurazione e’ determinata dall’analisi dei loro curricula e quindi del lavoro in concreto svolto.

8 – Dal momento che la sentenza, pur avendo esattamente ritenuto persistente l’obbligo di sanzione per l’omessa comunicazione, non ha pero’ correttamente applicato il principio con riguardo alla normativa ratione temporis in vigore, in accoglimento parziale del secondo motivo della Lloyd Adriatico la sentenza va cassata sul punto con rinvio ad altro giudice che, nell’attenersi ai principi di diritto sopra enunciati, accertera’ se, in relazione alle date di modificazione delle norme, vi sia stata violazione dell’obbligo di comunicazione da parte della societa’ di assicurazione, provvedendo anche alla ripartizione delle spese del giudizio di legittimita’.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Riunisce i ricorsi; dichiara l’inammissibilita’ del ricorso del Ministero dell’Economia e delle Finanze; respinge quello dell’Agenzia delle Entrate, nonche’ il primo ed il terzo motivo del ricorso della spa Lloyd Adriatico; accoglie per quanto di ragione il secondo motivo di detta societa’, cassando sul punto la gravata decisione; rinvia per nuovo esame al Tribunale di Trieste in diversa composizione, che provvedera’ anche alla regolazione delle spese del giudizio di legittimita’.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio della sezione seconda civile della Corte di Cassazione, il 11 gennaio 2011.

Depositato in Cancelleria il 12 aprile 2011