Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8205 del 24/03/2021

Cassazione civile sez. VI, 24/03/2021, (ud. 18/02/2021, dep. 24/03/2021), n.8205

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente –

Dott. FIECCONI Francesca – rel. Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. IANNELLO Emilio – Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 38051-2019 proposto da:

S.L., + ALTRI OMESSI, elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA DOMENICO CHELINI 5, presso lo studio dell’avvocato MARCO

TORTORELLA, che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELLA SALUTE,

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, UNIVERSITA’ E RICERCA, MINISTERO

DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei legali rappresentanti

pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e

difende ope legis;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 3028/2019 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata l’08/05/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 18/02/2021 dal Consigliere Relatore Dott. FRANCESCA

FIECCONI.

Fatto

RILEVATO

che:

1. S.L. e altri medici propongono ricorso per cassazione, affidato a due motivi, avverso la sentenza n. 3028/2019 della Corte d’Appello di Roma. Con controricorso, resistono la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri della salute, dell’istruzione e dell’economia, instando per l’accertamento della responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c..

2. Gli odierni ricorrenti, quali laureati in medicina, assumendo di aver frequentato vari corsi di specializzazione in diversi periodi a partire dall’anno accademico 1991-1992 fino all’anno accademico 20052006, convenivano in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, le Amministrazioni in epigrafe, chiedendo il risarcimento del danno subito per l’omesso e/o tardivo recepimento, nei loro confronti, dell’acquis communautaire e, in particolare, delle Dir. n. 75/362/CEE, Dir. n. 75/363/CEE, Dir. n. 82/76/CEE, Dir. n. 93/16/CEE; nonchè, per la mancata corresponsione di adeguata remunerazione, anche in misura corrispondente a figure professionali analoghe, ovvero a quella percepita dai medici specializzandi a partire dall’anno accademico 2006-2007; per la mancata applicazione dei benefici previsti a titolo di carriera e di quelli contributivi; e, infine, per la mancata indicizzazione e rideterminazione triennale delle somme ricevute. Il Tribunale rigettava le domande attoree.

3. La pronuncia di prime cure è stata confermata in sede di gravame, con la sentenza qui impugnata, resa in seguito all’appello interposto dai medici. La Corte d’Appello di Roma, operando una comparazione del trattamento economico effettivamente percepito dai medici appellanti con quello praticato agli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici successivi e precedenti, lo ha ritenuto adeguato. Ciò, in specie, sull’assunto che la disciplina comunitaria non contenga una definizione di “retribuzione adeguata”, nè fissi i criteri per la sua determinazione. Talchè, il legislatore, nel corso del tempo, ha il potere di attribuire a determinate categorie un trattamento retributivo diverso e anche di gran lunga migliorativo rispetto al passato, spettando ad esso il necessario confronto con le esigenze dettate dalla differente organizzazione del servizio, dal diverso impegno richiesto agli specializzandi e dalle esigenze complessive del Bilancio dello Stato. Sul solco di tali considerazioni, ha ritenuto non irragionevole anche il blocco dell’indicizzazione annuale del compenso e il mancato adeguamento triennale della borsa di studio.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. Con il primo motivo si denuncia la “Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonchè del Trattato CEE, artt. 5 e 189, delle Dir. n. 75/362/CEE, Dir. n. 75/363/CEE, Dir. n. 82/76/CEE, Dir. n. 93/16/CEE e Dir. n. 05/36/CE, dell’art. 10 Cost., degli artt. 1,10,11 e 12 preleggi, del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), della L. n. 370 del 1999, art. 11, del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, artt. 37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46, del D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8 e della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3”. La Corte d’Appello avrebbe errato nel ritenere non sussistente alcuna responsabilità dello Stato per la mancata attuazione delle Direttive comunitarie, argomentando che la disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 368 del 1999, è il risultato di una scelta discrezionale, esclusivamente riservata al legislatore nazionale; diversamente, il giudice di merito avrebbe dovuto ispirarsi alla lettera e allo scopo delle direttive, al fine di non svuotare di contenuto il principio di “adeguata retribuzione” di matrice sovranazionale. Si assume, peraltro, che lo stesso legislatore avrebbe preso atto dell’inadeguatezza della borsa di studio D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6, percepita dagli attuali ricorrenti, quando con il D.Lgs. n. 368 del 1999, dando finalmente attuazione alle direttive comunitarie, ha introdotto il contratto di formazione per gli specializzandi, prevedendo una remunerazione superiore, tuttavia, differendone la concreta operatività, quanto agli effetti economici, ai soli iscritti a partire dall’anno accademico 2006-2007; tale presa di coscienza del legislatore, inoltre, sarebbe evidente anche in quanto lo stesso D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, prevedeva dei meccanismi di difesa del potere di acquisto delle borse di studio, tuttavia, sospesi già a partire dal 1992; anche il blocco delle indicizzazioni, dunque, rappresenterebbe un inadempimento successivo alle direttive e, in quanto tale, risarcibile in favore degli odierni ricorrenti.

2. Con il secondo motivo si denuncia la “Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonchè del Trattato CEE, artt. 5 e 189, delle Dir. n. 75/362/CEE, Dir. n. 75/363/CEE, Dir. n. 82/76/CEE, Dir. n. 93/16/CEE e Dir. n. 05/36/CE, dell’art. 10 Cost., degli artt. 1,10,11 e 12 preleggi, del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), della L. n. 370 del 1999, art. 11, del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, artt. 37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46, del D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8 e della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, dell’art. 7, comma 5, prorogato fino al 31 dicembre 2005 per effetto della L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36, della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33, della L. n. 488 del 1999, art. 22 e della L. n. 289 del 2002, art. 36, della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33 e dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4”. Si deduce l’erroneità del rigetto della domanda risarcitoria, disposto con la sentenza impugnata, avente ad oggetto la condanna dello Stato alla differenza tra quanto effettivamente percepito dai medici appellanti e quanto avrebbero percepito ove gli importi fossero stati incrementati secondo il tasso annuale di inflazione, nonchè ove fosse stata applicata la rideterminazione triennale prevista in funzione del miglioramento tabellare minimo di cui alla contrattazione collettiva del personale medico dipendente del SSN.

3. Il ricorso, i cui motivi sono da esaminare congiuntamente per connessione logica, è infondato, posto che la Corte d’Appello ha pronunciato secondo principi sanciti da questa Corte e oramai consolidati.

3.1. I ricorrenti, ciascuno dei quali ha frequentato vari corsi di specializzazione in diversi periodi a partire dall’anno accademico 1991-1992 fino all’anno accademico 2005-2006 (ricorso: p. 2), hanno usufruito di una borsa di studio D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6.

3.2. Le censure, tuttavia, non colgono nel segno là dove lamentano che il recepimento delle direttive comunitarie sarebbe avvenuto solo con il nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999. Ed invero, nei loro confronti non sussiste alcun omesso o tardivo recepimento delle Direttive comunitarie che hanno previsto una “adeguata remunerazione” per la frequenza delle scuole di specializzazione (Dir. n. 75/362, Dir. n. 75/363 e Dir. n. 82/76, non applicabili direttamente nell’ordinamento interno, in considerazione del loro carattere non dettagliato) poichè, invero, tale recepimento è avvenuto in data anteriore, con la L. n. 428 del 1990, e, per l’appunto, con il D.Lgs. n. 257 del 1991 (che ha riconosciuto agli specializzandi, tra cui gli attuali ricorrenti, una borsa di studio pari a Euro 11.603,52 annui).

3.3. L’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, invero, è cessato già con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, sulla base della cui disciplina gli odierni ricorrenti hanno ricevuto la borsa di studio, senza – peraltro – che rilevino le scelte di non rideterminarle su base triennale e di bloccarne le indicizzazioni. Mentre, per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici precedenti al 2006-2007, come i ricorrenti, è stato espressamente sancito che continuasse ad operare la precedente disciplina di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che sotto il profilo economico.

3.4. Questi i motivi.

3.5. Il D.Lgs. n. 368 del 1999, nel recepire la Dir. n. 93/16/CEE (che ha codificato, raccogliendole in un unico testo, le precedenti Dir. n. 75/362 e Dir. n. 75/363, con le relative successive modificazioni), ha riorganizzato l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione da stipulare, e rinnovare annualmente, tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa e in una variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali. Tale contratto, secondo l’indirizzo ormai consolidato di questa Corte, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost., e il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (cfr., ex plurimis, in motivazione, Cass., Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 26932 del 27/11/2020, p. 5; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6355 del 14/3/2018, p. 2., p. 5; Cass., Sez. L -, Ordinanza n. 18670 del 27/7/2017; Sez. L, Sentenza n. 20403 del 22/9/2009; Sez. L, Sentenza n. 27481 del 19/11/2008;).

3.6. Ai sensi della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 300, peraltro, gli effetti delle nuove disposizioni, contenute nel D.Lgs. n. 368 del 1999, art. da 37 a 42 (le quali prevedono sia la stipula del nuovo contratto di formazione, con gli specifici obblighi che ne derivano, sia il corrispondente trattamento economico), sono applicabili solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007. E, il trattamento economico effettivamente spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica è stato in concreto fissato con i D.P.C.M. 7 marzo, D.P.C.M. 6 luglio e D.P.C.M. 2 novembre 2007.

3.7. In tale materia, dunque, vale il principio per cui “La disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39, si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacchè la Dir. n. 93/16/CEE, non introduce alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio di cui al D.Lgs. cit.” (ex plurimis, Cass., Sez. 6 3, Ordinanza n. 14168 del 24/5/2019; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 13445 del 29/5/2018; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6355 del 14/3/2018).

3.8. Ed invero, la Dir. CEE n. 93/16, che costituisce, dichiaratamente, un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti, non ha carattere innovativo con riguardo alla misura dei compensi da riconoscersi agli iscritti alle scuole di specializzazione. La previsione di una adeguata remunerazione per i medici specializzandi è, infatti, contenuta nelle precedenti Dir. n. 75/362, Dir. n. 75/363 e Dir. n. 82/76 (le cui disposizioni la Dir. n. 93/16 si limita a recepire e riprodurre senza alcuna modifica) e, come dianzi rilevato, i relativi obblighi risultano già attuati dallo Stato italiano con l’introduzione della borsa di studio di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991.

3.9. L’importo fissato con la borsa di studio assegnata in quel periodo, pertanto, è da ritenersi sufficiente e idoneo ad adempiere gli obblighi comunitari, rimasti immutati dopo la Dir. n. 93/16/CEE, quanto meno sotto il profilo economico, come confermano le pronunce di questa Corte che ne hanno riconosciuto l’adeguatezza, nella sua iniziale misura, anche a prescindere dagli ulteriori incrementi connessi alla svalutazione monetaria, originariamente previsti dallo stesso D.Lgs. n. 257 del 1991, e, poi, sospesi dalla successiva legislazione; ciò, sul presupposto che “nella disciplina comunitaria non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, nè sono posti i criteri per la determinazione della stessa” (cfr. Cass., Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 26932 del 27/11/2020; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6355 del 14/3/2018; Sez. L, Sentenza n. 18710 del 23/9/2016).

3 10. La misura della remunerazione, anche avendo riguardo alla sospensione dei meccanismi di rivalutazione monetaria, è infatti frutto di una scelta legislativa del tutto discrezionale, in quanto non vincolata o condizionata a livello sovranazionale, nei termini dianzi indicati. Ed invero, il blocco della indicizzazione è stato prorogato anche per il triennio 2005-2008 dalla L. n. 266 del 2006, art. 1, comma 212 (cfr., anche di recente, Cass., 23/02/2018, n. 4449, specie punto 45 nonchè 53 e seguenti, Cass., 19/02/2019, n. 4809, Cass., 20/05/2019, n. 13572, e succ. conf.); inoltre, ai sensi della L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12 e della L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36, comma 1, l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è stato assoggettato all’adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1 (in base alla stessa giurisprudenza sopra richiamata).

3.11. L’indirizzo segnato da questa Corte, peraltro, ha trovato indiretta conferma nella stessa sentenza n. 432 del 23 dicembre 1997 della Corte Costituzionale, che ha escluso l’illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative che avevano disposto la sospensione degli adeguamenti della borsa alla svalutazione monetaria, ritenendo che tale blocco, lungi dal perseguire intenti discriminatori nei confronti degli specializzandi, fosse dettato dall’esigenza di bilanciare i loro interessi con le fondamentali scelte di politica economica dello Stato; nonchè, nelle stesse sentenze della Corte di Giustizia UE che, anche recentemente, con la sentenza 24 gennaio 2018, cause riunite C-616/16 e C-617/16, Pantuso, ha ribadito, richiamando i propri precedenti, che “la Dir. n. 75/363, come modificata non reca alcuna definizione nè per quanto riguarda la remunerazione da considerarsi adeguata nè in merito ai metodi di fissazione di tale remunerazione. Simili definizioni rientrano, in linea di principio, nella competenza degli Stati membri, i quali devono, in questo settore, adottare misure di attuazione particolari (v., in tal senso, sentenze del 25 febbraio 1999, Carbonari e a., C-131/97, EU:C:1999:98, punto 45, nonchè del 3 ottobre 2000, Gozza e a., C-371/97, EU:C:2000:526, punto 36)”.

3.12. Alla luce di quanto sopra, ogni altra questione assorbita, non è ravvisabile alcuna violazione della normativa sovranazionale, nonchè alcuna irragionevolezza o disparità di trattamento, posto che l’incremento previsto, nell’esercizio della discrezionalità legislativa, per i corsi di specializzazione collocati in tempi successivi, non venendo a escludere la sostanziale adeguatezza della remunerazione precedente, è solo espressione di un’opzione legislativa di regolare diversamente situazioni successive nel tempo (cfr., anche, di recente, Cass., 19/02/2019, n. 4809, cit.).

4. Conclusivamente, il ricorso va rigettato; le spese sono poste a carico dei ricorrenti soccombenti a favore dell’amministrazione resistente; in relazione alla data di proposizione del ricorso, non sussistono le condizioni per considerare la lite come temeraria, stante il più recente consolidamento della giurisprudenza.

PQM

La Corte rigetta il ricorso; per l’effetto condanna i ricorrenti alle spese in favore del Ministero costituito, liquidate in Euro 6.000,00, oltre Euro 200,00 per esborsi, 15% di spese forfetarie e oneri di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1- bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della sezione sesta – terza civile, il 18 febbraio 2021.

Depositato in Cancelleria il 24 marzo 2021