Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8097 del 23/04/2020

Cassazione civile sez. un., 23/04/2020, (ud. 25/02/2020, dep. 23/04/2020), n.8097

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 33666/2018 proposto da:

V.A., in proprio e nella qualità di erede di

I.C., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA GIUSEPPE FERRARI 2,

presso lo studio dell’avvocato PAOLO PALANZA, rappresentata e difesa

dall’avvocato LEONARDO ROSA;

– ricorrente –

contro

I.R.N., elettivamente domiciliata in ROMA, LARGO

GEROLAMO BELLONI, 4, presso lo studio dell’avvocato NICOLA POLISINI,

rappresentata e difesa dagli avvocati SERGIO CICCARELLI e ANGELO

NIGRELLI;

– controricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO;

– resistente –

avverso la sentenza n. 1636/2018 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA,

depositata il 11/09/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/02/2020 dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

uditi gli avvocati Leonardo Rosa e Nicola Polisini per delega

dell’avvocato Sergio Ciccarelli.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con atto di citazione notificato in data 6/7 giugno 2007 I.C. conveniva la sorella I.R.N. e l’Agenzia Regionale per i Servizi di Sviluppo Agricolo – d’ora in avanti ARSSA – davanti al Tribunale di Avezzano perchè fosse dichiarata nullità e/o annullabilità e/o inefficacia nei propri confronti di un contratto di cessione stipulato dai convenuti tra loro in data 7 novembre 2006 a rogito del notaio S.M. di (OMISSIS), e per ottenere, conseguentemente, il trasferimento – previo pagamento del corrispettivo – della piena proprietà, alle stesse condizioni previste in tale atto, dell’immobile ceduto, sito in (OMISSIS), e in subordine del medesimo immobile tranne un fabbricato costruito a seguito di concessione edilizia del 5 ottobre 1973 prot. (OMISSIS).

Si costituiva I.R.N., in via pregiudiziale eccependo difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo, resistendo poi nel merito e proponendo domande riconvenzionali nei confronti del fratello attore; si costituiva resistendo pure ARSSA, che negava di avere ceduto l’immobile de quo incorrendo in violazioni di legge.

Con sentenza del 20 maggio 2011 il Tribunale, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e compensava le spese di lite.

Avendo I.C. proposto appello, cui resisteva soltanto I.R.N. che insisteva pure nella domanda riconvenzionale di condanna del fratello al risarcimento per occupazione abusiva dell’immobile, rimanendo ARSSA contumace, la Corte d’appello di L’Aquila, con sentenza dell’11 settembre 2018, ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, respingeva l’appello, dichiarava “inammissibili le domande riconvenzionali della parte appellata” e condannava I.C. a rifondere le spese del grado a I.R.N..

2. Ha presentato ricorso V.A., in proprio e quale erede del coniuge I.C., deceduto nelle more del secondo grado, il (OMISSIS).

Si è difesa con controricorso I.R.N.. La Regione Abruzzo, succeduta nelle more ad ARSSA, ha depositato atto di costituzione per partecipare all’udienza pubblica, cui peraltro non ha poi partecipato.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Il ricorso è articolato in tre motivi.

3.1 Il primo motivo denuncia illegittimità della sentenza impugnata ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, errata individuazione del petitum sostanziale e violazione degli artt. 99,112 e 386 c.p.c..

3.1.1 Si dà atto che la corte territoriale è pervenuta a confermare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario dichiarato dal giudice di prime cure affermando che, sulla base della prospettazione attorea, oggetto sostanziale del petitum è l’accertamento della legittimità del provvedimento amministrativo emesso da ARSSA e finalizzato all’assegnazione in proprietà dell’immobile de quo, originariamente assegnato ai genitori dei due fratelli in causa, vertendo quindi non sulla validità del contratto di trasferimento, bensì sulla correttezza della discrezionale fase amministrativa di individuazione da parte della pubblica amministrazione del soggetto cui trasferire mediante contratto la proprietà dell’immobile; e il giudice ordinario – così prosegue il ragionamento della corte territoriale – ha giurisdizione solo in ordine alle controversie attinenti alla fase successiva al provvedimento di autorizzazione del trasferimento della proprietà dell’immobile, perchè unicamente in tale fase gli assegnatari godono di un diritto soggettivo, onde l’atto di cessione costituisce negozio di diritto privato, laddove nella fase procedimentale amministrativa in cui si chiede l’assegnazione dell’immobile detti soggetti sono titolari soltanto di un interesse legittimo rispetto alla decisione discrezionale dell’ente amministrativo. D’altronde il giudice ordinario ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo illegittimo soltanto qualora questo rilevi non come fondamento del diritto dedotto in giudizio, bensì come mero antecedente logico (pregiudiziale in senso tecnico), mentre nel caso in esame l’atto amministrativo, consistente nella Delib. assunta da ARSSA 10 settembre 2006, n. 166, atto finale di un’attività amministrativa discrezionale di esercizio di potere autoritativo, è il giuridico fondamento del diritto soggettivo di I.R.N. al trasferimento del bene.

3.1.2 La ricorrente riconosce che, in effetti, la giurisprudenza di questa Suprema Corte insegna che la giurisdizione, a norma dell’art. 386 c.p.c., deve essere determinata in base all’oggetto della domanda considerando il petitum sostanziale, da identificarsi non solo in relazione alla concreta statuizione chiesta al giudice, ma anche e soprattutto in relazione alla causa petendi, cioè all’intrinseca natura della posizione soggettiva fatta valere in giudizio riguardo ai fatti indicati a sostegno dell’avanzata pretesa.

Nel caso di specie, peraltro, “tra i fatti dedotti a sostegno della pretesa attorea” sarebbe stata specificamente eccepita la violazione di legge in riferimento a L.R. Abruzzo 27 gennaio 1997, n. 7, disciplinante l’alienazione di fabbricati provenienti dalla riforma fondiaria di proprietà di ARSSA, attributiva di diritti soggettivi. In particolare, l’art. 3 di tale Legge Regionale, rubricato “Diritti acquisiti”, stabilirebbe che il diritto all’alienazione o all’acquisto sarebbe maturato dagli originali detentori (qui, i genitori dei fratelli I.) in quanto già assegnatari fucensi di tali alloggi, ai sensi della L. n. 230 del 1950, purchè la data di immissione in possesso sia antecedente al 30 aprile 1976, e che in mancanza o in luogo degli originali detentori avrebbero diritto all’acquisto i loro eredi o i loro familiari conviventi purchè abbiano adibito l’alloggio a propria abitazione e abbiano residenza nel Comune ove è ubicato.

Nella presente causa assume la ricorrente essere stata “dedotta la violazione di un preciso diritto soggettivo all’acquisto già maturato dalla parte istante al momento dell’entrata in vigore della legge regionale e non di un mero interesse legittimo all’assegnazione del bene in quanto l’alloggio risultava già assegnato ed occupato” da I.M., cui il figlio I.C. sarebbe succeduto quale erede legittimo e con il quale sarebbe stato “convivente ed ivi residente”, come emergerebbe dal compendio probatorio. Da ciò deriverebbe un vizio motivazionale in cui sarebbe incorsa la sentenza della corte territoriale, che dovrebbe essere conseguentemente cassata con rinvio ad altro giudice ordinario territoriale di pari grado.

3.1.3 Inoltre, in conseguenza della denunciata violazione del diritto soggettivo di cui alla L.R. n. 7 del 1997, art. 3, l’attore avrebbe chiesto al Tribunale di dichiarare la nullità/inefficacia del contratto di cessione. Invero, il suo diritto soggettivo al riscatto del bene non sarebbe degradato ad interesse legittimo nel procedimento amministrativo volto all’assegnazione del bene stesso, poichè quest’ultimo “alla data di presentazione della domanda di trasferimento depositata il 15.4.1997… risultava già assegnato al dante causa” I.M., deceduto il (OMISSIS), per cui – ai sensi dell’invocato articolo – il figlio avrebbe vantato il perfetto diritto soggettivo all’acquisto già nel 1997, essendo fin da allora dotato dei requisiti oggettivi e soggettivi nonchè da prima del 30 aprile 1976 detentore dell’immobile. L’esercizio del diritto soggettivo ex art. 3 cit. avrebbe dovuto comportare per l’ente una mera presa d’atto, non essendogli residuata alcuna attività discrezionale sull’opportunità di vendere o meno l’immobile, essendo già stati identificati dal legislatore regionale il soggetto cui trasferire il bene e il relativo prezzo. Si sarebbe trattato, dunque, di un’attività vincolata, circoscritta “al mero riscontro dei dati fattuali oggettivi e soggettivi espressi dalla normativa” rappresentati nella domanda di riscatto, depositata presso ARSSA il 13 maggio 1997 e mai contestata. L’attività richiesta sarebbe consistita nella “semplice verifica della corrispondenza tra la fattispecie concreta (rappresentata nella domanda di riscatto) e quella astratta delineata dalla norma attributiva del potere (diritto soggettivo)”, onde la conseguente decisione avrebbe costituito attività vincolata, essendo stato “l’assetto degli interessi… interamente prefigurato dalla norma di legge”, seguendo lo schema norma-fatto-effetto, anzichè attività discrezionale, da correlare allo schema norma-potere-effetto.

La cessione dell’immobile avrebbe quindi rappresentato l’atto vincolato che l’ente era tenuto a effettuare nei confronti di I.C.; e pertanto, non essendo stata compiuta, “legittimava all’azione di tutela dinanzi al Giudice Ordinario, il quale avrebbe dovuto disapplicare incidentalmente l’atto amministrativo (Delib. 31 agosto 2006, n. 116) in quanto nel caso di specie mero antecedente logico, dal momento che l’azione finalizzata al riscatto del bene (petitum sostanziale) aveva come fondamento la violazione del diritto soggettivo” previsto dalla L.R. n. 7 del 1997, art. 3. Anche da ciò discenderebbero la violazione e la falsa applicazione delle norme di diritto da parte dei giudici di merito per avere ritenuto che la Delib. di ARSSA costituisse l’unico fondamento giuridico del diritto fatto valere in giudizio.

3.1.4 Comunque, anche qualora si aderisse all’abbandonata tesi del petitum formale, non sarebbe stato chiesto in questo caso l’annullamento dell’atto amministrativo finale, bensì si sarebbero perseguite la nullità o l’inefficacia o la inopponibilità del rogito di cessione per violazione del diritto soggettivo riconosciuto dalla legge regionale: l’atto amministrativo avrebbe rilevato incidenter tantum, per cui ne sarebbe stata richiesta espressamente la disapplicazione nella prima memoria attorea di cui all’art. 183 c.p.c.. E la natura vincolata dell’attività amministrativa sarebbe stata riconosciuta da ARSSA stessa nella sua comparsa di risposta, ove non aveva eccepito difetto di giurisdizione, adducendo invece di avere applicato la L.R. n. 7 del 1997, “secondo cui hanno diritto all’acquisto (non interesse legittimo all’assegnazione) dei fabbricati… gli originali detentori assegnatari fucensi” e “gli eventuali eredi e familiari conviventi”.

Sempre nella prima memoria di cui all’art. 183 c.p.c., poi, l’attore avrebbe ulteriormente precisato che la sua azione non concerneva l’impugnazione dell’attività istituzionale dell’ente, bensì rapporti di natura privatistica relativi alla dismissione del patrimonio disponibile dell’ente stesso. Il petitum sostanziale non avrebbe dunque potuto essere l’atto finale di un’attività amministrativa discrezionale.

3.1.5 Qualora, infine, si ritenesse che la causa in esame non avesse ad oggetto soltanto la violazione del diritto all’acquisto, bensì pure la successione nel diritto all’alloggio assegnato, la giurisprudenza comunque avrebbe riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario sia per le controversie relative al diritto alla successione nell’assegnazione degli alloggi (si invoca Cass. Sez. U. ord. 28 dicembre 2017 n. 31110), sia per la lesione del diritto soggettivo e la sua relativa tutela risarcitoria, in forma specifica o per equivalente, allorquando la pubblica amministrazione esercita un’attività vincolata dovendo verificare solo la sussistenza dei presupposti dettati dalla legge per l’adozione di una determinata misura (viene citata Cass. Sez. U. ord. 11 maggio 2018 n. 11576). E nel caso di cui si tratta, essendo già stato assegnato l’immobile al dante causa I.M., la pubblica amministrazione avrebbe dovuto soltanto verificare la coincidenza tra i presupposti fattuali e quelli astratti dettati dalla norma, e quindi provvedere sulla domanda di I.C., che, anche se qualificata domanda relativa al diritto di riscatto, sarebbe comunque inclusa nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. 27 giugno 2002 n. 9342).

La colpa inescusabile dell’ente, consistita nel non avere accolto la domanda di I.C. senza valida ragione, avrebbe comportato, d’altronde, “di fatto il rifiuto di addivenire alla stipula del contratto definitivo di trasferimento del bene”, così da fondare un’azione dinanzi al giudice ordinario per ottenere una sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c., dei contratto non concluso, essendo la pubblica amministrazione rimasta inadempiente.

Anche da tutto ciò deriverebbe l’illegittimità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 99,112 e 386 c.p.c., per cui dovrebbe essere disposta la cassazione della sentenza con rinvio “al giudice di merito”.

3.2 Il secondo motivo denuncia illegittimità della sentenza impugnata ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, nonchè violazione degli artt. 103, 2524 e 111 Cost. e della L. n. 69 del 2009, art. 59.

La sentenza impugnata violerebbe l’art. 103 Cost., ovvero la norma che delimita la giurisdizione del giudice amministrativo, attribuendo in via generale a quest’ultimo la giurisdizione in ordine alla tutela degli interessi legittimi, per cui a contrario si dovrebbe desumere la giurisdizione sui diritti soggettivi del giudice ordinario: diversamente decidendo” i giudici territoriali avrebbero violato pure l’art. 25 Cost., per avere impedito che la controversia fosse decisa dal giudice naturale precostituito per legge.

Peraltro il caso di specie non rientrerebbe nelle tassative ipotesi di cui all’art. 133 c.p.a.; e l’atto amministrativo in questione, cioè la Delib. ARSSA n. 116 del 2006, non avrebbe potuto essere autonomamente impugnato dinanzi al giudice amministrativo, non essendo mai stato comunicato dall’ente a I.C., il quale ne sarebbe venuto a conoscenza “in maniera del tutto occasionale… e quando oramai erano spirati i termini ordinari per l’impugnazione dell’atto viziato”. La sentenza impugnata contrasterebbe pertanto con il principio del giusto processo, che deve comunque assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 111 Cost.), per cui il giudice che declina la giurisdizione avrebbe contestualmente obbligo di disporre la translatio judicii assegnando alla parte termine perentorio per la riassunzione del processo ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59.

Viene richiamata la sentenza n. 77/2007 della Corte Costituzionale laddove in motivazione afferma che la pluralità delle giurisdizioni “non può risolversi in una minore effettività o addirittura in una vanificazione della tutela giurisdizionale”, come “indubbiamente avviene quando l’erronea individuazione del Giudice munito di giurisdizione può risolversi in un pregiudizio irreparabile della possibilità stessa di un esame nel merito della domanda”. Di qui il riconoscimento del principio della translatio judicii compiuto da Cass. Sez. U. 22 febbraio 2007 n. 4109; e si invoca pure Cass. Sez. U. 5 aprile 2011 n. 9130 quanto ai principi costituzionali di effettività e certezza della tutela giurisdizionale, da preservare pur in presenza di una pluralità di ordini giurisdizionali, che non possono mettervi ostacolo.

Nel caso in esame, “la parzialità delle decisioni impugnate” avrebbe impedito il riconoscimento del diritto all’acquisto del bene, che costituirebbe “l’unica possibilità di alloggio” per l’attuale ricorrente, priva di reddito. Ne deriva, in conclusione, la richiesta di cassazione della sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado.

3.3 Il terzo motivo denuncia illegittimità della sentenza ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione ed errata applicazione dell’art. 91 e art. 92 c.p.c., comma 2.

La corte territoriale, pur riconoscendo una soccombenza reciproca tra i fratelli I., senza motivare e violando il principio di cui agli articoli invocati in rubrica, ha condannato I.C. a rifondere le spese a I.R.N., anzichè disporre compensazione integrale, derivante appunto dalla soccombenza reciproca. E ciò nonostante che “le ragioni di inammissibilità risultavano ben più gravose rispetto alle valide ragioni dell’appello principale”, non essendo stato in realtà neppure proposto un appello incidentale.

4.1 Premesso che il primo e il secondo motivo vertono entrambi sulla stessa tematica, censurando la Corte d’appello per avere declinato la giurisdizione a favore del giudice amministrativo, ragion per cui devono essere congiuntamente vagliati, occorre anzitutto identificare il petitum sostanziale sottoposto al giudice adito nella presente causa, in riferimento al quale deve determinarsi la giurisdizione.

Che il parametro per discernere la giurisdizione sia, appunto, il petitum sostanziale – il quale riflette la causa petendi di cui l’attore si è avvalso, e quindi radica appunto in una specifica base sostanziale l’iniziativa processuale assunta – insegna, invero, la giurisprudenza consolidata di questa Suprema Corte in termini di interpretazione dell’art. 386 c.p.c., finalizzata alla individuazione dell'”oggetto della domanda” ivi stabilito come l’elemento che determina “la decisione sulla giurisdizione”, così apportando un dettato assai più significativo della pur correlata norma di cui all’art. 5 c.p.c.. di pregnanza precipuamente temporale.

Il petitum sostanziale viene tratto dalla natura della posizione soggettiva che viene appunto introdotta come causa petendi e che il giudice è tenuto a individuare in considerazione dei fatti allegati e del conseguente rapporto giuridico prospettato (esemplare la massima, tra gli arresti recenti, di S.U, 7 settembre 2018 n. 21928: “Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il “petitum” sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della “causa petendi”, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio”; e pregnante il passo motivazionale rinvenibile in Cass. Sez. U. 23 settembre 2013 n. 21677, per cui “… in forza degli artt. 5 e 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione”; ex multis, v. pure Cass. Sez. U. ord. 16 maggio 2008 n. 12378).

Il che è stato affermato, appunto, da molteplici arresti di questa Suprema Corte, che rimarcano proprio la serrata correlazione, se non proprio identificazione, tra il petitum sostanziale e la causa petendi, questa a sua volta strettamente rapportata alla natura della posizione giuridicamente rilevante desumibile dai fatti allegati fatta valere mediante l’azione processuale (tra le più recenti pronunce massimate: Cass. Sez. U. ord. 15 settembre 2017 n. 21522, Cass. Sez. U. 9 febbraio 2015 n. 2360, Cass. Sez. U. ord. 11 ottobre 2011 n. 20902 e Cass. Sez. U. ord. 25 giugno 2010 n. 15323, nonchè, da ultimo, Cass. Sez. U. 9 gennaio 2020 n. 156 e Cass. Sez. U. ord. 19 novembre 2019 n. 30009).

4.2 La Corte d’appello, in astratto, non ha ignorato questo paradigma.

Dopo avere osservato che con l’atto d’appello I.C. aveva affermato che il petitum sostanziale della controversia da lui avviata si sarebbe fondato su un proprio diritto soggettivo, la Corte, peraltro, è pervenuta a declinare la giurisdizione come il Tribunale, affermando che, come ritenuto da quest’ultimo, sulla base della stessa prospettazione attorea si sarebbe dovuto dedurre che “la domanda avesse come oggetto la valutazione di legittimità del provvedimento amministrativo emesso dall’ARSSA all’esito dell’istanza presentata da I.R.N. e finalizzata all’assegnazione in proprietà dell’alloggio assegnato ai comuni genitori”, oggetto del giudizio essendo quindi non la validità del contratto di trasferimento tra ARSSA e I.R.N., “quanto piuttosto la correttezza della fase amministrativa di individuazione da parte dell’amministrazione del contraente a cui favore effettuare il trasferimento della proprietà”; e ciò pur citando un arresto di questa Suprema Corte, Cass. Sez. U. ord. 9 luglio 2009 n. 16094 (motivazione, pagine 7-8).

4.3 La corte territoriale – deve anzitutto rilevarsi – ha frainteso proprio tale richiamata giurisprudenza, che, inserendosi in un ampio orientamento conforme, rimarca la fondamentale dissezione che non può non sussistere nei rapporti tra il privato e la pubblica amministrazione. E’ basilare, infatti, che l’ente pubblico può agire in due diverse modalità giuridiche, da ciò discendendo le diverse posizioni soggettive del privato con cui si instaura un rapporto: può esercitare un potere (che si ripercuote nello strumento della discrezionalità, giuridica o tecnica che sia) rispetto al quale il privato presente nel rapporto è titolare di interesse legittimo al suo corretto esercizio, oppure non averne alcuno, per cui il suddetto privato gode di diritto soggettivo che l’ente pubblico deve rispettare, rectius adempiere, sulla base dell’accertamento – del tutto esente, appunto, di spazi discrezionali – della sua esistenza. Di qui il noto riparto della giurisdizione tra il giudice dei diritti soggettivi, generanti rapporti paritetici governati dal diritto privato (giudice ordinario) e quello degli interessi legittimi, incastonati nell’esercizio di potere diretto a ponderare interesse pubblico e interesse privato (giudice amministrativo), salva naturalmente la deroga della giurisdizione esclusiva che confluisce tutto al giudice amministrativo.

E infatti Cass. Sez. U. ord. 9 luglio 2009 n. 16094 (così massimata: “In materia di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, che ha dichiarato la parziale incostituzionalità del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, lett. a), sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie attinenti alla fase successiva al provvedimento di autorizzazione da parte della Regione, su richiesta dell’interessato, del trasferimento in proprietà all’assegnatario dell’alloggio, giacchè nell’ambito di detta fase gli assegnatari hanno un diritto soggettivo perfetto, di carattere personale, alla cessione, alle condizioni stabilite dalla legge, mentre la P.A. non ha alcun potere discrezionale al riguardo, essendo i successivi adempimenti atti dovuti e costituendo l’atto di cessione un negozio di diritto privato. Ne consegue che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il colpevole ritardo nella procedura di stipulazione dei contratti di cessione degli alloggi, rispetto alla quale manca qualsiasi valutazione discrezionale della P.A.”) riconosce questa ineludibile dicotomia, inserendosi in un orientamento che lo ha anche ribadito specificamente a proposito della tematica ERP, cui è sostanzialmente riconducibile il caso in esame (cfr., tra le pronunce massimate, Cass. Sez. U. 1 ottobre 2002 n. 14709, S.U. 12 giugno 2006 n. 13525, Cass. Sez. U. ord. 8 marzo 2012 n. 3623, Cass. Sez. U. ord. 22 aprile 2013 n. 9694 e Cass. Sez. U. 24 maggio 2013 n. 12898).

4.4 La corte territoriale, invero, come si è visto ha identificato il petitum sostanziale nella valutazione di legittimità del provvedimento amministrativo, ovvero nella verifica della “correttezza della fase amministrativa di individuazione da parte dell’amministrazione del contraente a cui favore effettuare il trasferimento della proprietà”. In tal modo, non ha tenuto in conto il vero nerbo della pretesa attorea: la prospettazione di un diritto soggettivo di riscatto discendenti in via diretta da una previsione normativa che si è innestata sulle vicende, ormai pregresse, dell’assegnazione dell’alloggio fucense.

L’attore, ponendo come presupposto esclusivamente da accertare – e non, quindi, da valutare discrezionalmente – in forza della L.R. n. 7 del 1997, art. 3, l’assegnazione dell’alloggio ARSSA che era stata concessa al suo dante causa, I.M., e gli ulteriori presupposti stabiliti da detta norma, ha chiesto l’accertamento del suo diritto soggettivo di riscatto, appunto come direttamente conseguente ai suddetti presupposti, da ciò – petitum sostanziale, perchè fondamento dei petita processuali che si vengono ora a esporre facendo discendere sia la nullità/inefficacia dell’atto negoziale incompatibile con il suo diritto di riscatto (l’atto di compravendita stipulato da ARSSA e da I.R.N.), sia la sentenza ex art. 2932 c.c. (la pronuncia ex art. 2932 c.c. in fattispecie di tal genere è stata espressamente ammessa dalla giurisprudenza di questa Suprema Corte quale atto costitutivo rivolto ad attuare direttamente la legge fonte del diritto soggettivo: Cass. Sez. U. 1 ottobre 2002 n. 14709, cit., Cass. Sez. U. ord. 11 febbraio 2003 n. 2063 e Cass. Sez. U. ord. 17 ottobre 2006 n. 22248; cfr. pure Cass. sez. 2, 6 novembre 2012 n. 19080).

Che il petitum sostanziale nel caso in esame non consista, in ultima analisi, nell’intento di impugnare il provvedimento amministrativo di ARSSA – cioè la Delib. n. 116 del 2006, con cui il suo Direttore Generale ne disponeva la cessione a I.R.N., attuata con il negozio di compravendita del 7 novembre 2006 a rogito del notaio S.M. -, bensì nel far valere un diritto soggettivo, si manifesta con la prospettazione attorea che la sua posizione soggettiva, appunto di diritto al riscatto, deriva direttamente – e quindi, si ripete, senza lasciare spazio ad alcun potere della pubblica amministrazione, gravata invece di un’attività vincolata di esecuzione del dato normativo – dalla L.R. Abruzzo 27 gennaio 1999, n. 7, “Alienazione fabbricati provenienti dalla riforma fondiaria di proprietà dell’Agenzia regionale per i Servizi di sviluppo agricolo”, richiamandone in particolare l’art. 3, che così recita:

“1. E’ fatto salvo il diritto maturato dagli originari detentori assegnatari fucensi all’acquisto di tali alloggi ai sensi della L. n. 230 del 1950, così come previsto dalla L. n. 560 del 1993, art. 1, punto 27, purchè la data di immissione in possesso sia antecedente al 30 aprile 1976.

2. In questo caso il prezzo originariamente stabilito per la cessione sarà rivalutato secondo gli indici ISTAT a far data dall’anno 1960 fino alla stipula dell’atto di cessione.

3. Hanno diritto all’acquisto in mancanza degli originari detentori, o in luogo di essi, anche gli eredi o i loro familiari conviventi, purchè abbiano adibito l’alloggio a propria abitazione ed abbiano la residenza nel Comune dove lo stesso è ubicato.

4. Il pagamento potrà avvenire in forma rateale fino ad un massimo di quindici annualità con trascrizione di riservato dominio a favore dell’ARSSA oppure in un’unica soluzione.

5. Sono legittimati all’acquisto anche i detentori che, in difetto dei requisiti previsti, possiedono gli alloggi di cui trattasi alla L. n. 560 del 1993, art. 1, punto C, da almeno dieci anni”.

4.5 Invero, già nella premessa del ricorso, richiamando l’articolo appena riportato, si espone – lasciando ben intendere che questi sono stati i fatti allegati nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado – che originario assegnatario dell’alloggio fucense sito nel Comune di (OMISSIS) sarebbe stato I.M., padre di I.C., e che quest’ultimo avrebbe sempre abitato l’immobile fin dal 1957, per cui dopo la morte dell’originario assegnatario, avvenuta il (OMISSIS), egli avrebbe avuto i requisiti richiesti dalla suddetta norma “quale condizione essenziale per la presentazione della domanda di riscatto”. E’ evidente, allora, la fondatezza dei primi due motivi del ricorso, laddove, come nucleo delle plurime argomentazioni in cui si espandono (come si è visto, soprattutto il primo motivo), si individua quale petitum sostanziale proprio il diritto di riscatto che I.C. avrebbe conseguito ai sensi del suddetto art. 3.

Dunque, la radice delle domande promosse da I.C. in questa causa, ovvero il petitum sostanziale, risiede nella sussistenza o meno della titolarità del diritto di riscatto da parte dell’attore, diritto prospettato come direttamente discendente dalla normativa invocata e in ordine al quale, pertanto, la pubblica amministrazione non godrebbe di alcuno spazio di discrezionalità (sulla giurisdizione del giudice ordinario nelle fattispecie in cui l’attività della pubblica amministrazione come vincolata in toto a criteri predeterminati della legge, così che non possa esercitare discrezionalità nè agire con poteri autoritativi v., p.es., Cass. Sez. U. 27 ottobre 2008 n. 25769: “Ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, la giurisdizione si determina in relazione al carattere paritario o autoritativo del rapporto intercorrente tra privato e P.A.; ne consegue che ove il privato, al di fuori dei casi di giurisdizione esclusiva, deduca la lesione di un diritto soggettivo in relazione ad un rapporto nel quale alla P.A. non è attribuito dalla legge alcun potere autoritativo nè alcuna discrezionalità, la controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.”; e cfr., più recenti, Cass. Sez. U. 20 dicembre 2016 n. 26272, Cass. Sez. U. ord. 17 febbraio 2017 n. 4229, Cass. Sez. U. ord. 20 ottobre 2017 n. 24878, Cass. Sez. U. ord. 11 maggio 2018 n. 11576 e la già citata Cass. Sez. U. ord. 19 novembre 2019 n. 30009).

Da ciò deriva che la giurisdizione, nel caso in esame, compete al giudice ordinario, dovendosi accertare la sussistenza di diritto soggettivo, come d’altronde in casi analoghi è già stato più volte affermato da questa Suprema Corte (cfr. Cass. Sez. U. 27 giugno 2002 n. 9342, invocata anche nel ricorso “Poichè la giurisdizione va determinata ai sensi dell’art. 386 c.p.c., in base al “petitum” sostanziale, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di riscatto dell’alloggio di edilizia abitativa pubblica di cui alla L.P. Trento 13 novembre 1992, n. 21, formulata da un erede di un assegnatario locatario con patto di futura vendita, in quanto la stessa è diretta all’adempimento in forma specifica dell’obbligo assunto “iure privatorum” dall’Ente pubblico con il contratto di locazione con patto di futura vendita, in relazione al quale si configurano posizioni di diritto soggettivo, che andranno riconosciute o negate alla stregua dei presupposti previsti nel contratto” -, Cass. Sez. U. 12 giugno 2006 n. 13525 – “In tema di edilizia residenziale pubblica, le controversie relative al riscatto dell’alloggio, siccome inerenti a diritti soggettivi, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, e la possibile obiezione che l’assegnazione dell’alloggio sia sottratta alla cessione in proprietà può introdurre una questione di giurisdizione solo nel caso in cui sia in predicato l’esercizio di un potere pubblicistico di includere l’alloggio nelle cosiddette quote di riserva, formate con riferimento ad uno dei casi indicati dal D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, art. 2” -; a proposito dell’affine diritto di prelazione nell’acquisto di immobile di proprietà pubblica cfr. Cass. Sez. U. 19 dicembre 2009 n. 26807 e la non massimata Cass. Sez. U. ord. 21 marzo 2013 n. 7044 – che riconosce la giurisdizione del giudice ordinario nel caso in cui, appunto, si discuta come petitum sostanziale un diritto soggettivo potestativo insuscettibile di essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi, sussistendo una norma che colleghi al verificarsi dei presupposti di fatto in essa stabiliti l’insorgenza del diritto soggettivo in questione -; e da ultimo Cass. Sez. U. ord. 2 agosto 2019 n. 3887, pure non massimata, che, in una causa avviata nei confronti dell’ente pubblico proprietario dagli eredi di un assegnatario di un immobile con patto di riscatto che chiedevano dichiararsi il loro diritto di riscatto dell’immobile stesso, ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario, ribadisce, in sostanza, il contenuto dell’appena citata S.U. ord. 21 marzo 2013 n. 7044).

5. In conclusione, meritano accoglimento il primo e il secondo motivo del ricorso, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario; ciò assorbe l’esame del terzo e conduce, facendo cadere entrambe le sentenze di merito pronunciate, a rimettere la causa, anche per le spese, al primo giudice, ovvero al Tribunale di Avezzano.

PQM

Accoglie il primo e il secondo motivo del ricorso, assorbito il terzo, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette la causa al primo giudice anche per le spese processuali.

Si dà atto che il presente provvedimento è sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, art. 1, comma 1, lett. a).

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 23 aprile 2020

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