Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 8096 del 23/04/2020

Cassazione civile sez. un., 23/04/2020, (ud. 25/02/2020, dep. 23/04/2020), n.8096

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – rel. Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 7811/2019 proposto da:

M.C.M., elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA

PAGANICA 13, presso lo studio dell’avvocato DARIO DE BLASI, che la

rappresenta e difende unitamente all’avvocato LAURA GENTILI;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE, in

persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5119/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 30/08/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/02/2020 dal Consigliere Dott. ENRICA D’ANTONIO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. ZENO Immacolata, che ha concluso per

l’inammissibilità del ricorso;

udito l’Avvocato Angelo Venturini per l’Avvocatura Generale dello

Stato.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Consiglio di Stato, in riforma della sentenza del TAR Lazio, ha rigettato il ricorso di M.C.M. volto a conseguire l’accesso ai documenti amministrativi relativi alla procedura di valutazione per la promozione al grado di consigliere d’ambasciata.

Il C.d.S. ha rilevato che le valutazioni espresse dalla Commissione sui candidati promossi costituivano documentazione sottratta all’accesso ai sensi del D.M. Affari Esteri 7 settembre 1994, art. 4, comma 1, lett. B, tuttora in vigore, e che,in particolare, le ragioni sottese al diniego non riguardavano soltanto la necessità di tutela della riservatezza dei colleghi della Dott.ssa M., ma anche e soprattutto la necessità di salvaguardare la ” sicurezza nazionale ” e la correttezza delle “relazioni internazionali” in quanto, data la peculiarità del rapporto di impiego in esame, anche nei rapporti informativi avrebbero potuto esservi riflessi o richiami a situazioni e contesti riguardanti tali relazioni. Il C.d.S. ha affermato, poi, con riferimento al c.d. accesso difensivo, prevalente anche sulle esigenze di segretezza specificamente tutelate, che il tenore letterale e la ratio della L. n. 241 del 1990, art. 24, comma 7, imponevano un’attenta valutazione circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette.

Richiamato il D.P.R. n. 18 del 1967, art. 105, sull’ordinamento del Ministero degli affari esteri, ha osservato che, in base alla particolare procedura di promozione al grado di consigliere di ambasciata, la commissione era tenuta a valutare, in un primo momento, i singoli profili personali e professionali degli aspiranti, onde verificare il possesso dei requisiti in modo eminente e che,in un successivo momento, nella fase più propriamente comparativa, avrebbe dovuto nominare,in ordine di importanza e nei limiti dei posti,coloro che, già in possesso di un giudizio di eminenza, presentavano una valutazione complessiva globale comparativamente migliore.

Secondo il C.d.S., nella fattispecie, i documenti richiesti non risultavano strumentali alla tutela di una posizione giuridica soggettiva agli stessi direttamente collegata, poichè la M. non aveva raggiunto la qualità di eminenza che le avrebbe consentito di reclamare,in via successiva, il diritto di accedere ai documenti riguardanti altri aspiranti al fine di ottenere un’eventuale migliore collocazione in graduatoria e che, inoltre, essa non aveva formulato alcun rilievo, sulla base della documentazione a lei fornita dall’amministrazione, in merito ad una presunta manifesta irragionevolezza o illogicità della valutazione della commissione di avanzamento in relazione al suo profilo.

Il C.d.S. ha, quindi, concluso affermando che mancava la finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale connesso alla disponibilità dell’atto o documento del quale si richiedeva l’accesso.

2. Avverso la sentenza ricorre M.C.M. davanti a queste Sezioni Unite denunciando l’eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato con due motivi. Si è costituito il Ministero degli Affari Esteri.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Con il primo motivo la ricorrente denuncia eccesso di potere giurisdizionale sotto forma di rifiuto di giurisdizione con riferimento agli artt. 24,103,111,113 Cost., L. n. 241 del 1990, artt. 22,23,24 e 25; artt. 1, 2, 7, 116, 133 cpa; eccesso di potere per stravolgimento delle norme processuali e sostanziali e diniego di giustizia.

Sostiene la ricorrente che il Consiglio di Stato nel negarle l’accesso ha in definitiva rifiutato, in linea astratta e generale,l’esercizio della giurisdizione nei confronti del Ministero.

Insiste sulla natura comparativa del procedimento di nomina stante il numero limitato dei posti e la necessità di approvare una graduatoria; richiama la giurisprudenza granitica circa la sussistenza del diritto di accesso c.d. difensivo e l’erroneità dell’affermazione contenuta nella sentenza secondo la quale la fondatezza della pretesa sostanziale era condizione per il riconoscimento della tutela.

Osserva che la decisione del C.d.S. era viziata in quanto, al di là della motivazione che sembrava porre una questione interpretativa, celava un rifiuto di concedere la tutela giurisdizionale prevista dalla legge e ciò anche in violazione delle norme comunitarie.

4. Con il secondo motivo denuncia eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa in materia di accesso con riferimento agli artt. 24,103,111,113 Cost., L. n. 241 del 1990, artt. 22,23,24 e 25; degli artt. 1, 2, 7 116, 133 cpa, eccesso di potere per stravolgimento delle norme processuali e sostanziali.

Rileva che il C.d.S. aveva negato l’accesso richiamando il D.M. Affari Esteri n. 604 del 1994, art. 4, comma 1, lett. B e che aveva violato i limiti esterni della giurisdizione amministrativa individuando esso stesso, in luogo dell’amministrazione – che si era limitata ad affermare che si trattava di documentazione sottratta all’accesso ai sensi dell’art. 4 – gli specifici interessi pubblici che osterebbero all’accoglimento della richiesta di accesso (interesse alla riservatezza, interesse alla salvaguardia della sicurezza nazionale e interesse alla correttezza delle relazioni internazionali).

5. I motivi, prospettati come eccesso di potere giurisdizionale, sono inammissibili in quanto con essi si deduce, nella sostanza, una questione di merito rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo nell’esercizio del potere ad esso attribuito.

6. Deve, infatti,ribadirsi quanto più volte affermato da questa Corte – anche con la sentenza n. 30803/2019 che ha concluso altro analogo giudizio intercorso tra le stesse parti – secondo cui non sussiste eccesso giurisdizionale quando il giudice svolge attività interpretativa delle norme al sindacato delle Sezioni Unite della Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo è, infatti, circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui attengono invece gli errori in iudicando, o anche in procedendo, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda (tra le molte, Cass., S.U., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., S.U., 27 aprile 2018, n. 10264). E ciò quale che sia la gravità della violazione, anche ove essa attinga alla soglia del c.d. stravolgimento delle norme di riferimento, sostanziali o processuali, applicate (Corte Cost., sent. n. 6 del 2018). Infatti, in linea di principio (tra le ultime, v. Cass. sez. U. ord. 05/06/2018, n. 14437), l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass. Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Cass. Sez. U. Ric. 2017 n. 25206 sez. SU – 18/12/2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè solai la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8.

7. Il C.d.S., dopo aver evidenziato che l’interesse all’accesso deve essere diretto, attuale, concreto e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale si chiede di accedere, ha verificato, nello specifico, che tale vincolo di strumentalità era insussistente.

Ha rilevato, infatti, che in base alla particolare procedura di promozione al grado di consigliere di ambasciata, la commissione era tenuta a valutare, in un primo momento, i singoli profili personali e professionali degli aspiranti, onde verificare il possesso dei requisiti in modo eminente e che,in un successivo momento, nella fase più propriamente comparativa, avrebbe dovuto nominare,in ordine di importanza e nei limiti dei posti,coloro che, già in possesso di un giudizio di eminenza, presentavano una valutazione complessiva globale comparativamente migliore.

A tal riguardo ha richiamato il D.P.R. n. 18 del 1967, art. 105, disciplinante gli avanzamenti nella carriera diplomatica, in base al quale è richiesto che “Per l’avanzamento al grado superiore il funzionario diplomatico, oltre ad aver disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado, deve possedere i requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari alle nuove funzioni. Per la promozione al grado di consigliere di ambasciata e le nomine ai gradi superiori i predetti requisiti debbono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alta responsabilità da esercitare”. Secondo il C.d.S. la ricorrente non aveva superato il primo livello di valutazione previsto dalla procedura di concorso. Ha accertato che per tale ragione la sua posizione non era stata posta in comparazione con quella degli altri concorrenti che, invece, erano addivenuti alla seconda fase di valutazione.

In esito a tale complessiva ricostruzione fattuale, il C.d.S. ha escluso che la M. avesse un interesse diretto ad accedere alla documentazione presentata dagli altri concorrenti.

8. Nella specie, pertanto, il C.d.S. ha ritenuto motivatamente di interpretare in senso difforme,da quanto sostenuto dall’odierna ricorrente,le norme rilevanti ai fini della decisione della controversia.

Nè ha invaso la sfera riservata alla P.A. nell’individuare gli interessi rilevanti da tutelare avuto riguardo al D.M. Affari Esteri n. 604 del 1994, art. 4, comma 1, lett. B. Il C.d.S. ha ritenuto che si trattava, in base a detta norma, di documentazione sottratta per la tutela di interessi pubblici che osterebbero all’accoglimento della richiesta di accesso, in aggiunta agli interessi alla riservatezza già individuati dalla P.A..

9. In conclusione per le ragioni esposte il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Avuto riguardo all’esito del giudizio ed alla data di proposizione del ricorsoi sussistono i presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso con condanna della ricorrente a pagare le spese processuali liquidate in Euro 3.000,00 per compensi professionali oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art. 13, comma 1 bis, del citato D.P.R., se dovuto.

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 23 aprile 2020