Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7985 del 22/03/2021

Cassazione civile sez. I, 22/03/2021, (ud. 28/01/2021, dep. 22/03/2021), n.7985

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. MARULLI Marco – rel. Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 26285/2015 proposto da:

Comune di Gravina in Puglia, in persona del sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in Roma, Via Cosseria n. 2, presso lo

studio del Dott. Alfredo Placidi, rappresentato e difeso

dall’avvocato Giacomo Valla, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

P.F., + ALTRI OMESSI; elettivamente domiciliati in Roma,

Via Cesare Beccaria n. 847, presso lo studio dell’avvocato Giovanni

Lopez, rappresentati e difesi dagli avvocati Girolamo Giancaspro, e

Pasquale Caso, giusta procura in calce al controricorso;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 1573/2015 della CORTE D’APPELLO di BARI,

depositata il 13/10/2015;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

28/01/2021 dal Cons. Dott. Marco Marulli.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza depositata il 13.10.2015 la Corte d’Appello di Bari in merito alla controversia tra il Comune di Gravina di Puglia e gli odierni intimati avente ad oggetto il risarcimento del danno patito da costoro per l’occupazione appropriativa di alcuni fondi di loro proprietà destinati dal Comune alla realizzazione di un edificio scolastico, ha respinto il gravame di quest’ultimo e ha confermato la liquidazione del danno operata dal giudice di primo grado nella misura corrispondente al valore di mercato dei beni intesi quali beni edificabili.

In replica dell’appellante, che aveva fatto valere in sede impugnatoria la considerazione che ai fini in parola si sarebbe dovuto tenere conto che, per la localizzazione puntuale dell’opera pubblica, i beni in questione erano per questo gravati di vincolo espropriativo, sicchè, dovendo prescindersi da esso, si sarebbe dovuto tenere conto della destinazione agricola loro impressa dal P.R.G. all’atto dell’apposizione del vincolo, la Corte d’Appello ha fatto notare, che, parlandosi nella specie di risarcimento del danno da fatto illecito, si era al di “fuori di un procedimento espropriativo”, con la conseguenza che l’eventus damni doveva per questo identificarsi nel momento in cui gli appellanti avevano perduto la proprietà dei beni, “sicuramente di molto posteriore al momento di apposizione del vincolo espropriativo”, ed il danno doveva perciò essere liquidato “per come essi valevano al momento della perdita della proprietà” ovvero tenendo conto della trasformazione edilizia nel frattempo intervenuta.

Per la cassazione di detta sentenza il Comune si grava di tre motivi di ricorso, a cui ha fatto seguire pure memoria, resistito dagli intimati con controricorso e memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Il ricorso – alla cui disamina non fanno scudo le pregiudiziali che in via generale vi oppongono i controricorrenti, l’una perchè lo stile espositivo adottato dal ricorrente non pregiudica la comprensibilità delle singole doglianze, l’altra perchè il ricorso pone questioni di puro diritto – allega al suo primo motivo la violazione dell’art. 2043 c.c., L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 39 e D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 55. Sostiene il deducente che se si applicasse il criterio enunciato dalla sentenza impugnata, il danno inferto per effetto dell’illecita apprensione del bene alla mano pubblica andrebbe sempre risarcito in considerazione della trasformazione edilizia intervenuta medio tempore, come se esso fosse in ogni caso edificabile e ciò a prescindere dalla natura agricola accordatagli dallo strumento di programmazione urbanistica ovvero dall’eventuale apposizione su di esso di un vincolo conformativo che ne limiti la edificabilità. “L’erroneità di siffatto ragionamento” – chiosa il ricorrente “appare evidente perchè conduce alla conseguenza che al proprietario possa essere riconosciuto un risarcimento ben superiore al valore del bene, in violazione dell’art. 2043 c.c., che prevede il reintegro della sfera patrimoniale lesa dal danneggiato, non un ingiustificato arricchimento”. Poichè nella specie le aree di che trattasi erano destinate, nella programmazione urbanistica di secondo livello, all’edificazione di una scuola, il vincolo su di esso perciò esistente, sia se lo si fosse ritenuto conformativo, come accade di regola, sia se in funzione della localizzazione lenticolare dell’opera pubblica si fosse ritenuto espropriativo, in ogni caso ostava alla qualificazione edificatoria accolta dalla sentenza impugnata e “di conseguenza il risarcimento andava commisurato al valore del suolo degli attori con riferimento alla sua destinazione urbanistica non edificabile”.

3. Il motivo è fondato.

La giurisprudenza di questa Corte, nel solco della riflessione avviata dal revirement di SS.UU. 735/2015, che ha segnato il definitivo tramonto dell’istituto a favore del principio enunciato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, secondo cui l’espropriazione deve sempre avvenire in “buona e debita forma”, ha da tempo consolidato il convincimento che l’occupazione appropriativa o acquisitiva, che ha luogo, allorchè occupata un’area privata questa venga sottoposta ad un irreversibile processo di trasformazione senza che ne sia pronunciato l’esproprio, non diversamente dall’occupazione usurpativa, che produce il medesimo effetto di spoliazione del diritto ma in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, costituisca fonte di un illecito a carattere permanente i cui effetti vengono a cessare solo se il bene venga restituito o divenga oggetto di accordo transattivo o se, altrimenti, sia usucapito da parte dell’occupante che lo ha trasformato, ovvero a seguito della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente. Tanto nell’una che nell’altra ipotesi resta in ogni caso esclusa la legittimità dell’avvenuta acquisizione del bene alla mano pubblica e va riconosciuto al proprietario – rimasto tale nonostante la manipolazione, illecita, del bene da parte dell’amministrazione – la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell’ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell’immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione ecc.), oltre al consueto risarcimento del danno, ancorato ai parametri dell’art. 2043 c.c..

4. Da ciò discendono alcuni corollari che valgono a fissare, per quanto qui rileva e senza, dunque, obliterare il giudicato imposto dalla pregressa sentenza di questa Corte 24066/2008, il quadro orientativo del giudizio di rinvio.

Va per l’intanto precisato che, allorchè il proprietario agisca per il risarcimento del danno tale momento segna la rinunzia al diritto dominicale sul bene, di modo che il ristoro perciò dovuto va commisurato “con riferimento al valore del bene al momento della domanda – che segna appunto la perdita della proprietà – e la somma risultante, trattandosi di debito di valore, sarà sottoposta a rivalutazione monetaria fino alla data della sentenza, con possibilità di riconoscere sulla medesima somma rivalutata, quale lucro cessante, gli interessi decorrenti dalla data del fatto illecito, non necessariamente commisurati al tasso legale, ma ispirati a criteri equitativi, e computati con riferimento ai singoli momenti riguardo ai quali la somma equivalente al bene perduto si incrementa nominalmente, per effetto dei prescelti indici di valutazione, ovvero in base ad un indice medio” (Cass., Sez. I, 24/05/2018, n. 12961). La natura illecita dell’occupazione non annulla tuttavia la connotazione dei suoli ablati imposta dallo strumento urbanistico generale e non autorizza alcun ricorso integrativo o sostitutivo alla edificabilità di fatto, di modo che, tenuto conto che la distinzione tra suoli edificabili e non edificabili è imposta dalla disciplina urbanistica in funzione della razionale programmazione del territorio – anche ai fini della conservazione di spazi a beneficio della collettività e della realizzazione di servizi pubblici – e che l’inclusione dei suoli nell’uno o nell’altro ambito va effettuata in ragione di un unico criterio discretivo vigente che è quello dell’edificabilità legale, previsto dal D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5, convertito in L. 8 agosto 1992, n. 359, “un’area va ritenuta edificabile solo quando la stessa risulti in tal senso classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici” (Cass., Sez. I, 21/11/2016, n. 23639). Onde pervenire, poi, alla qualificazione urbanistica del bene, da effettuarsi in base agli strumenti urbanistici vigenti al momento in cui se ne verifica l’apprensione, “occorre distinguere tra vincoli conformativi ed espropriativi, sicchè ove con l’atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all’espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell’area” (Cass., Sez. I, 9/01/2020, n. 207). Così, spigolando a caso, di regola, si reputa che “la destinazione di un’area a parco urbano nell’ambito della pianificazione urbanistica comunale, avendo l’effetto di configurare un tipico vincolo conformativo e non espropriativo, ne determina il carattere non edificabile, pur quando la destinazione prevista sia realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata” (Cass., Sez. I, 21/06/2016, n. 12818); del pari “l’indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale comporta, di regola, un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate e non ha carattere espropriativo, comportando una limitazione di ordine generale ricadente su una pluralità indistinta di beni e per una finalità di interesse pubblico trascendente i singoli interessi dei proprietari delle aree” (Cass. Sez. I, 30/06/2016, n. 13425); ed ancora, “la destinazione di aree a edilizia scolastica, nella cui nozione devono ricomprendersi tutte le opere e attrezzature che hanno la funzione di integrare il complesso scolastico (nella specie, ristorante-mensa, zone di soggiorno e ricreative, auditorium, sale per mostre), nell’ambito della pianificazione urbanistica comunale, ne determina il carattere non edificabile, avendo l’effetto di configurare un tipico vincolo conformativo, come destinazione ad un servizio che trascende le necessità di zone circoscritte ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro di una ripartizione in base a criteri generali ed astratti; nè può esserne ritenuta per altro verso l’edificabilità, sotto il profilo di una realizzabilità della destinazione ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, giacchè l’edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all’insegnamento privato” (Cass., Sez. I, 16/03/2016, n. 5247).

5. L’indicazione, però, non è rigidamente tassativa poichè se è vero che le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello assumono di regola, come visto, contenuto conformativo della proprietà in ragione della loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale, nondimeno essi possono avere “anche portata e contenuto direttamente ablatori ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell’opera pubblica, implicante di per sè la necessaria traslazione di quei beni all’ente pubblico” (Cass., Sez. I, 7/10/2016, n. 20230). In tale seconda ipotesi, ove l’area va ritenuta perciò non edificabile, la stima del danno non va fatta necessariamente in base all’utilizzazione agricola del fondo, poichè tale conseguenza si impone solo nei giudizi di opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione, ma è in facoltà del proprietario “dimostrare, avuto riguardo alle obiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini del fondo, in relazione alle utilizzazioni consentite dagli strumenti di pianificazione del territorio, che il valore agricolo del terreno, all’interno della categoria suoli inedificabili, è mutato in conseguenza di una diversa destinazione del bene ugualmente compatibile con la sua ormai accertata inedificabilità e che esso, di conseguenza, in quanto suscettibile di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, ha un’effettiva valutazione di mercato che rispecchi siffatte possibilità di utilizzazione intermedia tra quella agricola e quella edificatoria” (Cass., Sez. I, 6/11/2008, n. 26615; conf. Cass., Sez. U., 19/03/2020, n. 7454; Cass., Sez. I, 6/03/2019, n. 6527; Cass., Sez. VI-I, 1/02/2019, n. 3168).

6. Le ricadute di questo breve excursus nel caso di specie sono intuitive.

La Corte d’Appello ha invero errato nell’operare la liquidazione del ristoro dovuto agli istanti sulla base della divisata natura edificatoria dei fondi ablati in ragione della loro intervenuta trasformazione edilizia, prescindendo nel far questo dalla destinazione loro impressa dagli strumenti di programmazione urbanistica locale.

Nel cassare perciò il relativo capo dell’impugnata sentenza il giudice del rinvio dovrà 1) determinare il valore dei beni al momento della domanda risarcitoria; 2) verificare a tal fine la sussistenza di eventuali vincoli e stabilirne la natura in considerazione della destinazione ad essi impressa in sede di programmazione urbanistica; 3) accertare, se nell’ipotesi che essi siano gravati da vincolo espropriativo, sia riconoscibile un’utilizzazione intermedia idonea a incidere sulla determinazione del loro valore di mercato.

7. Restano conseguentemente assorbiti il secondo e terzo motivo di ricorso, in ragione della loro subordinazione logica al primo motivo di ricorso qui accolto, e vertenti, l’uno, sul preteso vizio di omessa pronuncia in quanto la Corte d’Appello non avrebbe esaminato la specifica doglianza fatta valere in ordine alla natura conformativa del vincolo gravante sul bene in funzione della sua destinazione ad edilizia scolastica, l’altro, deducente, del pari, un vizio di omessa pronuncia circa le contestazioni mosse dall’appellante in ordine alla quantificazione del danno liquidato.

8. Accolto il predetto motivo, la sentenza impugnata va conseguentemente cassata nei limiti del medesimo e la causa va rinviata al giudice a quo per un nuovo esame.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbiti i restanti; cassa l’impugnata sentenza nei limiti del motivo accolto e rinvia la causa avanti alla Corte d’Appello di Bari che, in altra composizione, provvederà pure alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 28 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 22 marzo 2021

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