Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7951 del 22/03/2021

Cassazione civile sez. trib., 22/03/2021, (ud. 18/12/2020, dep. 22/03/2021), n.7951

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE MASI Oronzo – Presidente –

Dott. BALSAMO Milena – rel. Consigliere –

Dott. DELL’ORFANO Antonella – Consigliere –

Dott. PEPE Stefano – Consigliere –

Dott. TADDEI Margherita – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 16614-2015 proposto da:

C. SRL IN LIQUIDAZIONE, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA ALBERICO II n. 33, presso lo studio dell’avvocato VALENTINA

FERRIGNI, rappresentato e difeso dall’avvocato ANTONIO VITULLI;

– ricorrente –

contro

REGIONE PUGLIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA QUINTINO SELLA

41, presso lo studio dell’avvocato PAOLA AMBRUOSI, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato CARMELA PATRIZIA

CAPOBIANCO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2689/2014 della COMM. TRIB. REG. di BARI,

depositata il 22/12/2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/12/2020 dal Consigliere Dott. MILENA BALSAMO.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La controversia concerne l’impugnazione di un atto di contestazione relativo alla sanzione irrogata per presunta attività di discarica abusiva svolta dalla società contribuente su lotti di propria proprietà e di un avviso di accertamento di evasione del tributo speciale per il deposito di rifiuti solidi in discarica, seguito ad un sopralluogo della GdF del (OMISSIS).

La società contribuente deduceva che si trattava di materiali lapidei e in parte di materiali provenienti da demolizioni e sfridi di lavorazione e che, trattandosi di materiali non pericolosi, doveva trovare applicazione il Re.reg. Puglia n. 6 del 2006, art. 3, la quale prevede che detti materiali avviati al riutilizzo diretto all’interno del cantiere non rientrano nella classificazione dei rifiuti. Inoltre, la stessa sosteneva che era in possesso della relativa Dia che attestava il riutilizzo in loco del materiale, adducendo di aver depositato la SCIA in data 23 novembre 2011.

La Commissione adita rigettava il ricorso ritenendo infondate le deduzioni difensive della società. L’appello della società contribuente era rigettato con la sentenza in epigrafe.

Avverso tale sentenza la società contribuente propone ricorso con due motivi.

Resiste con controricorso la regione Puglia, che deposita atto di costituzione di nuovo difensore.

Diritto

MOTIVAZIONE

2. Con il primo motivo la società contribuente lamenta la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, nonchè della L. n. 443 del 2001, art. 1, ex art. 360 c.p.c., n. 3, per avere i giudici regionali applicato la L. n. 306 del 2003, anzichè la L. n. 21 del 2001, ritenendo che le terre e le rocce da scavo non costituiscono rifiuti solo nei casi in cui, durante il ciclo produttivo, siano utilizzate senza trasformazioni preliminari secondo le modalità del progetto sottoposto a Via ovvero, qualora non sottoposta a Via, secondo le modalità previste nel progetto approvato dall’autorità amministrativa competente previo parere dell’Arpa. Sostiene la società ricorrente che, avendo essa ottenuto il permesso a costruire relativamente ad opere sottoposte a VIA, col permesso a costruire n. (OMISSIS), doveva trovare applicazione la L. n. 443 del 2001, art. 1, comma 17, sebbene il permesso a costruire fosse stato rilasciato a nome del presidente del Consorzio. Deduce che, in ogni caso, la L. n. 443 del 2001, art. 1, prevedeva in alternativa la Via o l’autorizzazione dell’Arpa; con la conseguenza che, avendo essa ottenuto la valutazione di incidenza ambientale, non aveva l’obbligo di richiedere l’autorizzazione dell’Arpa. La ricorrente, inoltre, nel ricorso ha trascritto parziali stralci della perizia prodotta nel giudizio di merito, dalla quale si evincerebbe che non era necessaria l’autorizzazione dell’Arpa, nè alcun documento relativo alla gestione delle terre rinvenienti dalla esecuzione dei lavori (documento previsto solo a seguito dell’approvazione del D.Lgs. n. 152 del 2006). Rileva, al riguardo, che il citato art. 186, è stato sostituito dal D.Lgs. n. 4 del 2008, art. 23, il quale ha abrogato l’originaria previsione dell’approvazione del progetto da parte dell’autorità competente, escludendone la necessità D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, ex comma 2, laddove prevede che per la produzione di terra e rocce che avvenga nello svolgimento di attività sottoposte a valutazione di impatto ambientale, la sussistenza dei presupposti e cui al comma 1, nonchè i tempi dell’eventuale deposito in attesa di utilizzo – che non possono superare un anno – devono risultare da apposito progetto che è approvato dall’autorità titolare del relativo procedimento.

3. Secondo la ricorrente, nell’interpretazione offerta da questa Corte, la norma in disamina va letta nel senso che la disciplina derogatoria prevista per terre e rocce da scavo si applica anche quando per il riutilizzo delle stesse non sia stato predisposto un apposito progetto approvato dall’autorità competente, giacchè dal vigente testo del citato art. 186, è stata eliminata questa specifica previsione contenuta nel testo originario, ritenendo che il nuovo testo dell’art. 186, trovi applicazione alla concreta fattispecie, in quanto il pvc risale al (OMISSIS) (ricorso pag. 10), assumendo che le opere erano state avviate nell’anno 2004 e tutt’ora in corso(come da relazione peritale).

4. Con la seconda censura si deduce la violazione della L. n. 549 del 1995, art. 3, comma 32, e del Reg. reg. della Puglia n. 6 del 2006, artt. 2 e 3, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, per avere i giudici regionali qualificato l’accumulo di materiali come una discarica abusiva, in assenza del preventivo progetto approvato dalle autorità competenti, sostenendo che la normativa citata ha contenuto sanzionatorio e non descrittivo, non contenendo la nozione di discarica abusiva, che richiede invece lo spianamento di un’area, l’apertura di accessi, la sistemazione e perimetrazione dell’area medesima ai fini della configurabilità del relativo reato. Assumendo, la contribuente, che la segnalazione di certificazione di inizio attività, anche se successiva al sopralluogo della G.d.F., attestava la prosecuzione dell’attività di cantiere; evidenziando come il menzionato reg. reg. Puglia, escluda che rientrino nella definizione di rifiuti le rocce e terre da scavo destinati all’effettivo utilizzo diretto, se il materiale vinee avviato a reimpiego senza trasformazioni preliminari secondo le modalità previste nel progetto approvato dall’ARPA, qualora il progetto non sia soggetto a VIA.

5. Le censure, che involgendo questioni strettamente connesse, possono essere scrutinate congiuntamente, sono destituite di fondamento.

6. In via preliminare, si osserva che le censure si fondano sostanzialmente su una perizia da cui emergerebbe che in data (OMISSIS) veniva trasmessa al Comune di (OMISSIS) gli elaborati relativi alla progettazione esecutiva delle opere di urbanizzazione primaria la documentazione inviata era propedeutica all’approvazione del progetto… omissis valutazione di impatto ambientale. Si affermerebbe nella perizia che nell’elenco degli elaborati non è presente alcun documento relativo alla gestione delle terre rinvenute dalla GDF…. Tale progetto veniva regolarmente approvato con p.c. n. (OMISSIS).

La sentenza impugnata non opera alcun riferimento a detta perizia, nè la sintesi effettuata dalla società contribuente consente di comprendere il contenuto della domanda presentata per il permesso a costruire nè l’effettiva concessione della VIA. Dalle allegazioni della ricorrente e dalle argomentazioni della CTR, risulta che il Consorzio ottenne il permesso a costruire il (OMISSIS) ottenendo solo nell’anno 2010 la scia n. (OMISSIS) – segnalazione di inizio dei lavori -successiva alla constatazione della discarica abusiva. Tant’è che la stessa ricorrente – come si evince dal ricorso e dalla sentenza impugnata – in sede di appello invocava l’applicazione della legge vigente nel corso dell’anno 2005; mutando prospettiva di inquadramento giuridico in questa sede, ove si invoca invece l’applicazione della L. n. 4 del 2008.

In base alla normativa ritenuta applicabile – L. n. 433 del 2001, art. 1, comma 17 – la società contribuente esclude la necessità di una preventiva autorizzazione, in quanto il permesso a costruire era stato rilasciato dal comune in favore del presidente del Consorzio.

6.1 Tanto premesso, giova ricordare che la disciplina delle rocce e terre da scavo si è sempre atteggiata con tratti di marcata specialità, onde attribuire ai soggetti che svolgono attività edilizia una più ampia possibilità di riutilizzo del materiale di risulta delle operazioni di costruzione. E, nel corso del tempo, il relativo regime giuridico è stato sottoposto a ripetuti interventi di riforma. Il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi fu istituito dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3, commi 24 e 25, “al fine di favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materia prima ed energia”. La norma in oggetto rinviava, quindi, alla definizione dei rifiuti solidi quale contenuta dal D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 2. La relativa disciplina dei rifiuti solidi urbani fu innovata dall’approvazione del c.d. decreto Ronchi (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), che all’art. 6, stabiliva che s’intende per rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi”; le tre attività alternativamente previste in capo al detentore sono state oggetto d’intervento d’interpretazione autentica da parte del legislatore, con il D.Lgs. 8 luglio 2002, n. 138. Il citato D. n. 22 del 1997, art. 7, in particolare, al comma 3, lett. b), qualificava come rifiuti speciali “i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonchè i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo”. Il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 8, comma 2, lett. c), escludeva, peraltro, nella sua originaria formulazione, dalla categoria dei rifiuti “i materiali non pericolosi che derivano dall’attività di scavo”, ma, a seguito di osservazioni al c.d. decreto Ronchi di cui alla nota della Commissione Europea 29 settembre 1997, n. 6465, con il D.Lgs. 8 novembre 1997, n. 389, art. 1, comma 9, fu disposta l’abrogazione del D.Lgs. n. 22 del 1997, citato art. 8, comma 2. Successivamente, con la L. 23 marzo 2001, n. 93, art. 10, fu modificato lo stesso decreto, art. 8, disciplinante le ipotesi di esclusione dall’applicazione della predetta normativa, aggiungendosi tra queste, con l’inserzione nel comma 1, della lett. f-bis) riferita alle “terre e rocce da scavo destinate all’effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vigenti”. Il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 7, comma 3, lett. b) e art. 8, comma 1, lett. f-bis), sono stati quindi oggetto d’interpretazione autentica dalla L. 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, commi 17, 18 e 19. La disciplina è stata ulteriormente modificata con la L. n. 306 del 2003, art. 23 (c.d. Legge comunitaria 2003), per effetto della quale la L. n. 443 del 2001, art. 1, commi 17, 18 e 19, hanno assunto i seguenti contenuti: – comma 17 – il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 7, comma 3, lett. b), ed art. 8, comma 1, lett. f bis, si interpretano nel senso che le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse dall’ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo solo nel caso in cui, anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, siano utilizzate, senza trasformazioni preliminari, secondo le modalità previste nel progetto sottoposto a VIA ovvero, qualora non sottoposto a VIA, secondo le modalità previste nel progetto approvato dall’autorità amministrativa competente previo parere dell’ARPA, semprechè la composizione media dell’intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti. – comma 18 – il rispetto dei limiti di cui al comma 17, può essere verificato in accordo alle previsioni progettuali anche mediante accertamenti sui siti di destinazione dei materiali da scavo. I limiti massimi accettabili sono individuati dal D.M. ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, allegato 1, tabella 1, colonna B, e successive modificazioni, salvo che la destinazione urbanistica del sito non richieda un limite inferiore. – comma 19 – per i materiali di cui al comma 17, si intende per effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati anche la destinazione a differenti cicli di produzione industriale, purchè sia progettualmente previsto l’utilizzo di tali materiali, intendendosi per tale anche il riempimento delle cave coltivate, nonchè la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata dall’autorità amministrativa competente, previo, ove il relativo progetto non sia sottoposto a VIA, parere dell’ARPA a condizione che siano rispettati i limiti di cui al comma 18 e la ricollocazione sia effettuata secondo modalità di rimodellazione ambientale del territorio interessato. Qualora i materiali di cui al comma 17, siano destinati a differenti cicli di produzione industriale, le autorità amministrative competenti ad esercitare le funzioni di vigilanza e controllo sui medesimi cicli, provvedono a verificare, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, anche mediante l’effettuazione di controlli periodici, l’effettiva destinazione all’uso autorizzato dei materiali; a tal fine l’utilizzatore è tenuto a documentarne provenienza, quantità e specifica destinazione”.

Le modifiche del 2003, pur essendo apportate da una norma di interpretazione autentica, presentano notevoli e consistenti “novità”, in quanto agli elementi essenziali dell’effettivo utilizzo delle terre e rocce da scavo e ai limiti dei loro componenti inquinanti, aggiunge ulteriori significativi elementi, ovvero: l’assenza di trasformazioni preliminari per l’utilizzo dei materiali; – l’utilizzazione dei medesimi secondo le modalità previste nel progetto sottoposto a VIA ovvero, qualora non sottoposto a VIA, secondo le modalità previste nel progetto approvato dall’autorità amministrativa competente previo parere dell’ARPA; – il controllo sull’effettiva destinazione dei materiali, con obbligo per l’utilizzatore di documentarne provenienza, quantità e specifica destinazione.

Ancora il D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 306, nel dare attuazione alla Dir. n. 1999/31/CEE, relativa alle discariche di rifiuti, all’art. 2, comma 1, lett. g), ha previsto che per “discarica” s’intende l’area adibita a smaltimento rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi, nonchè qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno. Il citato decreto, art. 3, comma 2, prevede che lo stesso non si applichi (lett. d), “al deposito di terra non inquinata ai sensi del D.M. ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, o di rifiuti inerti non pericolosi derivanti dalla prospezione ed estrazione, dal trattamento e dallo stoccaggio di minerali, nonchè dall’esercizio di cave”.

In merito alle modifiche apportate ai criteri di qualificazione come rifiuto delle terre da roccia e da scavo dalla L. n. 306 del 2003, art. 23, questa Corte ha già ritenuto che “In tema di tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi urbani (cd. ecotassa), la L. n. 443 del 2001, art. 23, commi 17, 18, e 19, ha natura d’interpretazione autentica e, quindi, efficacia retroattiva, mentre la successiva L. n. 306 del 2003, che ha modificato il contenuto di tali disposizioni, pur intervenendo su una legge d’interpretazione autentica, ha portata innovativa” (Vedi Cass. n. 23214 del 2015).

Ulteriori modifiche ai presupposti per l’attribuzione della categoria di rifiuto sono state quindi apportate dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186. Analogamente, dal confronto con il testo risultante dalle modifiche apportate dalla L. n. 306 del 2006, art. 23, si evince che anche il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, è intervenuto quale norma innovativa, e non meramente interpretativa, dando una nuova qualificazione delle terre o rocce da scavo e disciplinando le condizioni e le modalità di riutilizzo dal cui mancato rispetto deriva la qualificazione come rifiuto.

Tale norma ha infatti portata sostanziale, nè procedurale nè sanzionatoria, sicchè in base al principio di irretroattività codificato, in materia fiscale, dalla L. n. 212 del 2000, art. 3, ed in assenza di una previsione che la qualifichi espressamente quale norma di interpretazione autentica ai sensi della stessa L., art. 1, comma 2, ne va esclusa l’applicazione retroattiva.

Il riordino della materia, avutosi con il Testo unico dell’ambiente (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), aveva confermato, all’art. 186, l’assoggettabilità delle le terre e rocce da scavo nei sottoprodotti, sino a quando il D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, aveva introdotto i nuovi artt. 184-bis e 184-ter; con essi veniva – finalmente – distinto il sottoprodotto dall’end of waste e stabilite delle condizioni al ricorso delle quali poter ricomprendere le terre e rocce da scavo nella categoria dei sottoprodotti. In particolare, all’art. 184-bis, veniva demandata l’individuazione dei criteri qualitativi e quantitativi da soddisfare per la predetta qualifica al Ministero dell’ambiente. Nondimeno, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 186, a seguito della suddetta abrogazione ad opera del D.Lgs. n. 205 del 2010, ha assunto la natura di norma temporanea, destinata ad applicarsi ai fatti commessi fino all’entrata in vigore del prescritto D.M. di attuazione n. 161 del 2012, non essendo possibile attribuire la qualifica di sottoprodotto a materiali sulla base di disposizioni amministrative non ancora vigenti al momento della loro produzione (Sez. 3, n. 17380 del 16/12/2014, dep. 27/04/2015, Cavanna, Rv. 263348). Ciò anche tenuto conto di quanto stabilito dall’art. 15, rubricato “disposizioni finali e transitorie”, secondo il quale al fine di garantire che non vi fosse alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa prevista dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, e successive modificazioni a quella prevista dal Reg. n. 210 del 2012, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo, è stato previsto che i progetti per i quali era in corso una procedura ai sensi e per gli effetti del citato art. 186, potessero essere assoggettati alla disciplina prevista dal presente regolamento con la presentazione di un Piano di Utilizzo ai sensi e dell’art. 5. Decorso il predetto termine senza che fosse stato presentato un Piano di Utilizzo ai sensi del citato art. 5, i progetti devono ritenersi portati a termine secondo la procedura prevista dall’art. 186.

6.2 Ora, al caso di specie, risalendo il permesso a costruire al giugno 2005, trova applicazione la L. 306 del 2003, art. 23, come invocata dalla ricorrente nell’atto di appello, secondo il quale è necessario per le opere di scavo ed il deposito dei materiali di terre e rocce o la valutazione di impatto ambientale o in alternativa l’autorizzazione dell’Arpa.

La ricorrente deduce, al riguardo che in quanto il permesso a costruire riguardava opere sottoposte alla VIA, non era necessaria l’autorizzazione dell’Arpa; trascurando, tuttavia, di dimostrare di aver ottenuto effettivamente la valutazione di impatto ambientale, non potendo escludere la diversa autorizzazione dell’Arpa la mera previsione normativa della necessità della preventiva valutazione. L’affermazione della società che il progetto era sottoposto a VIA e che prevedeva il riutilizzo del materiale di scavo e le relative modalità non trova riscontro negli atti di causa; la destinazione al riutilizzo deve risultare dagli atti amministrativi citati dal citato art. 23, altrimenti il materiale depositato viene assimilato nella categoria dei rifiuti.

6.4 Con l’odierno ricorso per cassazione, la ricorrente assume che il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 183, è stato sostituito dal D.Lgs. n. 4 del 2008, art. 23, comma 2, che avrebbe abrogato la necessità di approvazione del progetto da parte dell’autorità competente.

Secondo l’originaria previsione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, comma 1, il materiale da scavo era annoverato tra i rifiuti speciali; rientrando in questa categoria “i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonchè i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall’art. 184-bis”.

Le terre e le rocce da scavo perdevano la propria qualifica di “rifiuto” se, secondo la disciplina del Codice dell’Ambiente, art. 185, erano riutilizzate nel medesimo cantiere in cui erano prodotte (precisamente secondo l’art. 185 del Codice, “Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto (…): b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dall’art. 239 e ss., relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato”). Infine, non sono rifiuti le terre e le rocce da scavo che possono essere gestiti come sottoprodotti ai sensi dell’art. 186. Per essere qualificate come sottoprodotti, le terre e rocce da scavo devono soddisfare i seguenti requisiti: a) devono essere generate durante la realizzazione di un’opera, di cui costituiscono parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale; b) il loro utilizzo deve essere conforme alle disposizioni dichiarate del piano di utilizzo o della dichiarazione; c) lo scopo dell’utilizzo delle terre e rocce da scavo si concretizza nella realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari, recuperi ambientali oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali sia nel cantiere in cui le terre sono state generate che in opere diverse (il) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava; d) sono idonee ad essere utilizzate direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; e) soddisfano i requisiti di qualità ambientale espressamente previsti dal Regolamento.

6.3 La disciplina testè sommariamente riassunta è stata, nel tempo, sottoposta a ulteriori modifiche. Dapprima, il D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (recante “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”) ha previsto, nel modificare l’art. 186, requisiti ancora più puntuali e stringenti per ricondurre le rocce e terre da scavo nella nozione di “sottoprodotti”, ovvero che esse: a) siano impiegate direttamente nell’ambito di opere o interventi preventivamente individuati e definiti; b) sin dalla fase della produzione vi sia certezza dell’integrale utilizzo; c) l’utilizzo integrale della parte destinata a riutilizzo sia tecnicamente possibile senza necessità di preventivo trattamento o di trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e, più in generale, ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli ordinariamente consentiti ed autorizzati per il sito dove sono destinate ad essere utilizzate; d) sia garantito un elevato livello di tutela ambientale; e) sia accertato che non provengono da siti contaminati o sottoposti ad interventi di bonifica ai sensi del titolo V della parte quarta del presente decreto; f) le loro caratteristiche chimiche e chimico-fisiche siano tali che il loro impiego nel sito prescelto non determini rischi per la salute e per la qualità delle matrici ambientali interessate ed avvenga nel rispetto delle norme di tutela delle acque superficiali e sotterranee, della flora, della fauna, degli habitat e delle aree naturali protette. In particolare deve essere dimostrato che il materiale da utilizzare non è contaminato con riferimento alla destinazione d’uso del medesimo, nonchè la compatibilità di detto materiale con il sito di destinazione; g) la certezza del loro integrale utilizzo sia dimostrata.

In altri termini, i requisiti di cui al comma 1, devono essere acquisiti ed accertati in sede di valutazione del progetto. La caratterizzazione qualitativa, i luoghi di destinazione, le modalità di deposito e movimentazione devono far parte della documentazione progettuale trasmessa ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione degli interventi.

Il D.Lgs. n. 4 del 2008, art. 23, comma 2, recita: Ove la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell’ambito della realizzazione di opere o attività sottoposte a valutazione di impatto ambientale o ad autorizzazione ambientale integrata, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, nonchè i tempi dell’eventuale deposito in attesa di utilizzo, che non possono superare di norma un anno, devono risultare da un apposito progetto che è approvato dall’autorità titolare del relativo procedimento. Nel caso in cui progetti prevedano il riutilizzo delle terre e rocce da scavo nel medesimo progetto, i tempi dell’eventuale deposito possono essere quelli della realizzazione del progetto purchè in ogni caso non superino i tre anni.

Tuttavia la presente fattispecie è soggetta alla disciplina di cui al citato art. 23, comma 3, che recita: Ove la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell’ambito della realizzazione di opere o attività diverse da quelle di cui al comma 2, e soggette a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, nonchè i tempi dell’eventuale deposito in attesa di utilizzo, che non possono superare un anno, devono essere dimostrati e verificati nell’ambito della procedura per il permesso di costruire, se dovuto, o secondo le modalità della dichiarazione di inizio di attività (DIA).

L’art. 186, commi 2, 3, 4, come novellato individuano distinte procedure amministrative per autorizzare l’utilizzo a seconda dell’opera che ha prodotto i materiali, differenziando tra opere soggette a valutazione di impatto ambientale (VIA), attività soggette ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), opere private soggette a dichiarazione di inizio attività (DIA) o permesso di costruire, opere pubbliche. Ove la produzione di terre e rocce da scavo avviene nell’ambito della realizzazione di opere o attività sottoposte a valutazione di impatto ambientale (VIA) o ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), la sussistenza dei requisiti, nonchè i tempi di un eventuale deposito, devono risultare da un apposito progetto approvato dall’autorità titolare del procedimento. Nel caso in cui sia previsto l’utilizzo delle terre e rocce da scavo all’interno del medesimo progetto, i tempi dell’eventuale deposito possono essere quelli della realizzazione del progetto, purchè non superino tre anni. Nel caso in cui la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell’ambito di realizzazione di opere o attività soggette a permesso di costruire o denuncia di inizio attività (DIA), la sussistenza dei requisiti, nonchè i tempi di un eventuale deposito devono essere dimostrati e verificati nell’ambito della procedura per il permesso di costruire o secondo le modalità previste nella dichiarazione di inizio dell’attività. I tempi dell’eventuale deposito in attesa di utilizzo non possono superare un anno. Poichè la proposta va presentata unitamente alla richiesta di concessione il soggetto abilitato a riceverla ed a rilasciare l’autorizzazione per l’utilizzo è necessariamente il comune nel quale viene realizzata l’opera che produrrà i materiali.

Quindi, la circostanza che la contribuente abbia presentato la Dia, peraltro in epoca successiva agli scavi ed al deposito di materiali, risulta del tutto irrilevante anche ai fini dell’assimilazione di detti materiali ai rifiuti, non sussistendo neppure i requisiti richiesti dalla normativa la cui applicazione è stata invocata in questa sede.

6.5 Il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 186, modificato dal D.Lgs. n. 4 del 2008, conferma e rafforza il ruolo del progetto, oggetto di accurata analisi per verificare che il riutilizzo delle terre e rocce da scavo non solo sia stato previsto, ma sia anche tecnicamente possibile, ed introduce un termine massimo entro il quale il riutilizzo deve avvenire (Corte Costituzionale, ordinanza 30.4.2008 n. 121).

Pertanto, va escluso che tale disposizione abbia ritenuto sufficiente, per superare l’equiparazione delle terre e rocce da scavo ai rifiuti, che l’attività che ne determina la produzione sia oggetto di permesso a costruire o di DIA, richiedendosi in ogni caso che nell’ambito della procedura per il permesso di costruire, se dovuto, o secondo le modalità della dichiarazione di inizio di attività (DIA)” siano dimostrati e verificati il riutilizzo di tale materiale ed i tempi dell’eventuale loro deposito in attesa di utilizzo” (Cass. n. 19766/2020; n. 34264/2019; n. 13465/2012).

6.6 Nel caso concreto, al contrario, l’attività di deposito si è protratta per lungo tempo prima della denuncia di inizio di attività, presentata nell’anno 2010, di guisa che nè la relazione peritale, solo in questo grado citato dal ricorrente, (e comunque non probatoria dell’attivazione della procedura per la VIA, come, al contrario, dedotto dalla società ricorrente) nè la successiva scia dimostrano l’osservanza della normativa che disciplina il trattamento dei rifiuti all’epoca del ritrovamento della discarica. Deve altresì ritenersi che, secondo i principi in tema di riparto dell’onere della prova, spetti al contribuente provare la sussistenza di una causa di esenzione o di esclusione dal tributo, quale è appunto l’effettivo riutilizzo dei materiali secondo un progetto ambientalmente compatibile, prova che non è stata in alcun modo fornita. Ed invero l’ente non era in possesso di alcuna autorizzazione ad utilizzare il materiale terroso rinvenuto nel suo terreno nè comunque risulta che detto materiale fosse destinato ad essere riutilizzato, sicchè lo stesso doveva essere qualificato come rifiuto.

Il citato art. 23, comma 5, prevede tra l’altro che “Le terre e rocce da scavo, qualora non utilizzate nel rispetto delle condizioni di cui al presente articolo, sono sottoposte alle disposizioni in materia di rifiuti di cui alla parte quarta del presente decreto” con la conseguenza che vanno trattati come rifiuti.

In altri termini, sia che si faccia riferimento alla L. n. 433 del 2003, art. 23, sia che trovi applicazione il D.Lgs. n. 4 del 2008, art. 23, comma 3, utilizzazione del terreno e rocce non risulta essere stata effettuata in conformità di alcuna delle due disposizioni.

7. L’art. 3, comma 32, secondo periodo, L. n. 549 del 1995, inoltre, prevede che “l’utilizzatore a qualsiasi titolo o, in mancanza, il proprietario dei terreni sui quali insiste la discarica abusiva, è tenuto in solido agli oneri di bonifica, al risarcimento del danno ambientale e al pagamento del tributo e delle sanzioni pecuniarie ai sensi della presente legge, ove non dimostri di aver presentato denuncia di discarica abusiva ai competenti organi della regione, prima della constatazione delle violazioni di legge”: e il giudice di merito esplicitamente afferma che “dagli atti di causa l’appellante società non risulta aver mai adempiuto all’obbligo di presentare regolare denuncia ai competenti organi”. Questa Corte, a Sezioni Unite, ha riconosciuto che “qualunque soggetto che si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli – e per ciò stesso imporgli – di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente” è, secondo quanto disposto dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 192, solidalmente responsabile dell'”abbandono di rifiuti”: “il requisito della colpa postulato da tale norma può ben consistere”, precisa la Corte, “nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza”.

8. Pertanto il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza. Si dà atto che sussistono i presupposti previsti dal D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione, ove dovuto.

PQM

La Corte:

– Rigetta il ricorso;

– condanna la parte ricorrente alle spese della presente fase del giudizio, che liquida in complessivi Euro 4.500,00, oltre rimborso forfettario e accessori come per legge;

– dà atto che sussistono i presupposti previsti dal D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale della quinta sezione civile della Corte di Cassazione tenuta da remoto, il 18 dicembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 22 marzo 2021