Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7737 del 07/04/2020

Cassazione civile sez. un., 07/04/2020, (ud. 18/02/2020, dep. 07/04/2020), n.7737

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – rel. Consigliere –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 31986/2018 proposto da:

C.C., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA DON MINZONI

9, presso lo studio dell’avvocato ENNIO LUPONIO, rappresentato e

difeso dagli avvocati ANTONIO ROMANO ed EDUARDO ROMANO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

e contro

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 93/2018 della CORTE DEI CONTI – III SEZIONE

GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 16/03/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

18/02/2020 dal Consigliere Dott. GIACOMO MARIA STALLA.

Fatto

RILEVATO

che:

p. 1.1 C.C. – capo di 1^ classe addetto, in qualità di infermiere, al servizio sanitario della Marina Militare – propone un motivo di ricorso per la cassazione della sentenza n. 93 del 16 marzo 2018, non notificata, con la quale la Corte dei Conti – Terza Sezione Giurisdizionale Centrale di Appello, a conferma della prima decisione (Sezione Giurisdizionale Marche n. 60/2015), ha ritenuto la propria giurisdizione nel giudizio contro di lui introdotto il 28 febbraio 2014 dalla Procura Regionale presso la Corte dei Conti per le Marche. Giudizio con il quale gli veniva chiesto il pagamento, in favore del Ministero della Difesa – Marina Militare, di importo pari ai compensi da lui percepiti per lo svolgimento non autorizzato, tra il 2003 ed il 2006, di attività professionale esterna a favore di due strutture sanitarie private (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7).

Nel confermare la condanna del C. al pagamento in questione, la sentenza qui impugnata ha previamente ravvisato la giurisdizione contabile, posto che:

– l’azione in questione aveva ad oggetto il risarcimento del danno erariale funzionale riconducibile all’espletamento non autorizzato di attività professionale esterna, ed alla conseguente violazione del divieto di cumulo di incarichi e del dovere di esclusività lavorativa del pubblico impiegato (art. 98 Cost.);

– la giurisdizione contabile in materia era stata già affermata da questa S.C. (sent. SSUU nn. 22688/11 e 25769/15), proprio sul presupposto dell’incidenza della violazione sul pieno e proficuo svolgimento dell’attività istituzionale del dipendente pubblico (e relativo controllo) a favore esclusivo dell’ente di appartenenza;

– quanto in senso opposto stabilito da Cass. SU n. 19072/16 (affermativa della giurisdizione del giudice ordinario) non era, per contro, nella specie conferente, in quanto quest’ultima pronuncia aveva preso in esame una fattispecie diversa dalla presente, perchè connotata non dall’azione di danno erariale della Procura Regionale della Corte dei Conti, bensì dall’azione recuperatoria diretta, in via monitoria, della amministrazione di appartenenza;

– la giurisdizione contabile sussisteva pur ritenendosi nella specie non applicabile, perchè sopravvenuto ai fatti di causa, il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 bis, introdotto con L. n. 190 del 2012, secondo il quale il mancato riversamento dei compensi non autorizzati costituisce ipotesi di responsabilità erariale espressamente attribuita alla giurisdizione della Corte dei Conti.

p. 1.2 Resiste con controricorso la Procura Generale presso la Corte dei Conti la quale eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per cassazione per difetto, nella copia notificata di questo, della trascrizione del mandato speciale alla lite; elemento dal quale deve desumersi il requisito essenziale di anteriorità della procura alla notifica stessa, nella specie effettuata non dall’ufficiale giudiziario con attestazione di provenienza dell’atto dal difensore previamente munito di mandato speciale, bensì direttamente dal difensore a mezzo posta.

Sul fondo della questione, deduce che la giurisdizione è quella contabile posto che:

– pur nel sopravvenire di non condivise pronunce di legittimità in senso contrario (Cass. SU nn. 19072/16 cit., 1415/18, 5789/18, 20533/18), tale giurisdizione deriverebbe dall’oggetto sostanziale della domanda: non meramente recuperatorio o sanzionatorio, bensì prettamente risarcitorio del danno erariale cagionato all’ente di appartenenza; e ciò non tanto in considerazione dello svolgimento in sè di attività lavorativa non autorizzata, quanto proprio del mancato riversamento dei compensi, in quanto obbligo reintegrativo del patrimonio della pubblica amministrazione, privata per ragioni extraistituzionali delle energie lavorative del dipendente;

– la giurisdizione contabile, da affermarsi anche per le fattispecie precedenti alla citata riforma di cui alla L. n. 190 del 2012 cit., non è esclusa dalla necessità di evitare contrasto di giudicati allorquando la stessa domanda di riversamento dei compensi venga proposta, avanti al giudice ordinario stante il difetto di appartenenza alla PA, nei confronti non del dipendente pubblico ma del terzo datore e co-obbligato ex lege, dal momento che quest’ultima azione presuppone che i compensi non siano ancora stati erogati al dipendente pubblico (con conseguente esclusione di duplicazione di giudizi concomitanti) e che, ad ogni modo, il rischio di duplicazione di giudizi permarrebbe pur sempre ogniqualvolta l’azione di recupero nei confronti del terzo datore sia proposta avanti al giudice ordinario, e quella nei confronti del dipendente pubblico debba invece essere proposta avanti al giudice amministrativo, trattandosi (come nella specie) di dipendente pubblico con rapporto di lavoro non contrattualizzato.

Il ricorrente ha depositato memoria.

p. 2. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione per vizio della procura speciale è infondato.

Risulta, in fatto, che nella copia notificata di esso (la cui conformità all’originale non è contestata) sia apposta la seguente dicitura: “vi è procura ed autentica in originale. F.to”.

A margine del ricorso in originale, ritualmente depositato, è apposta procura speciale con sottoscrizione autenticata e specifica indicazione della sentenza oggetto del ricorso di legittimità.

Si verte dunque in una situazione nella quale la mancata integrale riproduzione della procura speciale nella copia notificata del ricorso non inficia di inammissibilità quest’ultimo; nè sotto il profilo della insussistenza di validi poteri di difesa e rappresentanza, nè sotto quello della anteriorità del conferimento di tali poteri rispetto alla notificazione del ricorso stesso alla controparte.

Si tratta di elementi – tutti – agevolmente verificabili dal controricorrente, in quanto direttamente attingibili dal fascicolo d’ufficio all’esito della tempestiva costituzione del ricorrente.

Ciò premesso, deve farsi applicazione dell’orientamento secondo cui: “La mancata trascrizione, sulla copia del ricorso per cassazione notificato, degli estremi della procura speciale conferita dal ricorrente al difensore, non determina l’inammissibilità del ricorso ove la procura sia stata rilasciata con dichiarazione a margine, o in calce al ricorso, in quanto in tal caso l’intimato, con il deposito del ricorso in cancelleria, è posto in grado di verificare l’anteriorità del rilascio della procura rispetto alla notificazione dell’atto di impugnazione” (Cass. sez. Lav. n. 16540/06, con ulteriori richiami).

Ha inoltre in motivazione osservato Cass., sez. III, n. 8551/10, che: “(…) qualora – come puntualmente nella specie – l’originale del ricorso per Cassazione rechi la firma del difensore munito di procura speciale e l’autenticazione ad opera del medesimo della sottoscrizione della parte che gli ha conferito la procura, la mancanza degli stessi elementi sulla copia notificata non determina l’inammissibilità del ricorso quando tale copia contenga elementi idonei a dimostrare la provenienza dell’atto da difensore già munito di mandato speciale (come la trascrizione o l’indicazione della procura o l’attestazione dell’ufficiale giudiziario in ordine alla richiesta di notificazione, Cass., 6 luglio 2001, n. 9206, nonchè Cass. 22 giugno 2006, n. 13385; Cass. 6 febbraio 2004, n. 2304; Cass. 29 luglio 2003, n. 1632; Cass., 5 aprile 2001, n. 5077; Cass. 22 novembre 2000, n. 15072)”.

Più recentemente, si è ancora ribadito che: “In tema di ricorso per cassazione, non è necessario che la procura sia integralmente trascritta nella copia notificata all’altra parte, ben potendosi pervenire, attraverso altri elementi, alla ragionevole certezza che il mandato sia stato conferito prima della notificazione dell’atto e dovendo la conformità del ricorso rispetto all’originale notificato dal contribuente all’Ufficio riguardare il contenuto dell’atto, sicchè è a tal fine sufficiente l’apposizione nella copia di una nota che attesti la presenza sull’originale del mandato rilasciato al difensore” (Cass. n. sez. Trib. n. 17963/19).

p. 3.1 Con l’unico motivo di ricorso il C. lamenta – ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 – violazione delle norme sulla giurisdizione con riferimento all’art. 111 Cost. e D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, commi 7 e 7 bis.

Nella specie, come già varie volte affermato dalla Corte di Cassazione, andava infatti affermata la giurisdizione del giudice amministrativo (trattandosi di soggetto appartenente della Marina Militare assoggettato a rapporto di lavoro di diritto pubblico non contrattualizzato) e non di quello contabile, posto che:

– l’obbligazione legale di riversamento dei compensi all’amministrazione di appartenenza non ha natura risarcitoria di danno erariale, ma sanzionatoria;

– coerentemente con tale presupposto, nessun profilo di danno era stato qui dedotto nell’atto di citazione introduttivo del giudizio;

– l’azione di recupero poteva conseguentemente essere proposta direttamente dall’amministrazione di appartenenza, senza tramite della Procura Regionale della Corte dei Conti;

– nessun effetto poteva sortire, a sostegno della giurisdizione contabile, la previsione contenuta nel D.Lgs. n. 165 del 2001 cit., art. 53, comma 7 bis, non valevole per le fattispecie antecedenti, come nella specie, alla sua entrata in vigore (2012).

p. 3.2 Il motivo è infondato.

In base al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche): “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Ai fini dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. (…). In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”.

Il comma 7 bis della stessa disposizione (aggiunto dalla L. 6 novembre 2012, n. 190) stabilisce poi che: “L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti”.

Queste Sezioni Unite hanno avuto più volte occasione di occuparsi del riparto di giurisdizione con riguardo alla fattispecie così delineata, e l’indirizzo che ne è derivato – recentemente ricostruito e ribadito da Cass. SS.UU. n. 17124/19 ord. e n. 415/20 ord. – muove dai seguenti passaggi fondamentali:

la domanda della P.A. di appartenenza volta ad ottenere il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato rientra nella giurisdizione del giudice ordinario non soltanto quando venga proposta, come pure previsto dalla legge, nei confronti del soggetto erogante (il quale, in quanto estraneo alla PA, non viene convenuto a titolo di responsabilità erariale avanti alla corte dei conti), ma anche quando venga proposta nei confronti del dipendente stesso in recupero di un credito che ha natura sanzionatoria ex lege, in funzione del rafforzamento degli obblighi di fedeltà ed esclusività al quale il medesimo è tenuto; e ciò anche dopo l’introduzione, nell’art. 53 cit., del comma 7 bis, qualora la domanda abbia ad oggetto il recupero di compensi non autorizzati percepiti in epoca antecedente a tale introduzione (Cass. SS.UU. n. 19072/16, ord; n. 8688/17; n. 1415/18 ord., n. 5789/18 ord.; n. 13239/18 ord.; n. 20533/18);

la giurisdizione ordinaria, così più volte affermata in fattispecie di recupero in via monitoria di compensi non autorizzati, cede invece alla giurisdizione contabile allorquando la domanda venga proposta, nei confronti del dipendente, non dall’ente di appartenenza ma direttamente dalla procura regionale della Corte dei Conti, posto che in tal caso la domanda trova giustificazione nel danno erariale conseguente alla violazione del dovere strumentale di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi extralavorativi, e del conseguente obbligo di riversare alla PA i compensi ricevuti, trattandosi di prescrizioni volte a garantire il corretto e proficuo svolgimento delle mansioni attraverso il previo controllo dell’Amministrazione sulla possibilità per il dipendente d’impegnarsi in un’ulteriore attività senza pregiudizio dei compiti d’istituto (Cass. SS.UU. n. 25769/15; n. 22688/11, citate anche nella sentenza qui impugnata; riprese da Cass. SS.UU. n. 17124/19 ord.; n. 415/20, ord.);

nel caso in cui i compensi vengano appunto dedotti a titolo di risarcimento del danno, ancorchè forfettizzato ex lege, conseguente alla violazione dei doveri di esclusività e di fedeltà del pubblico dipendente, l’affermazione della giurisdizione contabile non trova ostacolo nella astratta proponibilità dell’azione di recupero, avanti al giudice ordinario, anche nei confronti del soggetto erogatore; dal momento che allorquando la P.A. di appartenenza non si attivi in via giudiziale per far valere l’inadempimento degli obblighi del rapporto di lavoro, ed il Procuratore contabile abbia viceversa promosso azione di responsabilità contabile in relazione alla tipizzata fattispecie legale in esame, resta ad essa precluso di promuovere la detta azione, dovendosi escludere, stante il divieto del bis in idem, una duplicità di azioni attivate contestualmente che, seppure con la specificità causale di ciascuna di esse, siano tuttavia entrambe volte a conseguire un medesimo petitum; sicchè il problema del concorso delle due azioni deve essere risolto sul piano della indefettibile alternativa proponibilità, non già della giurisdizione (Cass. SS.UU. n. 17124/19 cit.);

qualora l’azione venga dal procuratore contabile proposta nei confronti del dipendente a titolo di responsabilità erariale, la giurisdizione della Corte dei Conti sussiste anche per le fattispecie di prelievo non autorizzato risalenti ad epoca antecedente all’inserimento nell’art. 53 cit., comma 7 bis, sia perchè questa disposizione non ha valenza innovativa, ponendosi piuttosto in rapporto di continuità regolativa con l’orientamento giurisprudenziale che già in precedenza aveva affermato, in tale ipotesi, la giurisdizione contabile, sia perchè essa, in quanto norma sulla giurisdizione, deve ritenersi comunque applicabile (tempus regit actum) ai giudizi di responsabilità erariale instaurati dopo la sua entrata in vigore, ancorchè per fatti commessi prima (Cass. SS.UU. n. 17124/19 cit.).

p. 3.3 Orbene, facendo applicazione di questi criteri al caso di specie, va effettivamente condivisa l’affermazione della giurisdizione contabile così come resa nella sentenza impugnata.

Indipendentemente dal fatto che il quantum dedotto in giudizio dalla procura contabile sia coincidente con l’ammontare dei compensi percepiti dal C. senza autorizzazione, appare in tal senso dirimente la univoca riconducibilità della causa petendi e del petitum sostanziale proprio all’ipotesi dell’illecito erariale.

Illecito che nell’atto introduttivo del giudizio viene illustrato e dedotto nella pienezza di tutte le sue componenti, non solo di condotta ma anche di elemento soggettivo (dolo) e di nesso causale – appunto in termini di lesione degli obblighi lavorativi istituzionali del dipendente pubblico produttiva di un’effettiva diminuzione del patrimonio erariale e, dunque, di una conseguente obbligazione prettamente risarcitoria.

La stessa sentenza impugnata dà conto di una siffatta qualificazione della domanda introduttiva del giudizio, e tale valutazione non può dirsi erronea, in quanto conforme ad un atto introduttivo nel quale la condotta del C. veniva dedotta:

– attraverso l’esposizione della sua specifica produttività di un danno erariale causalmente ricollegabile alla violazione non giustificata di un obbligo funzionale, e concretante lo sviamento delle sue energie lavorative;

– come tipica fattispecie di responsabilità amministrativa indipendente dalla eventuale rilevanza anche penale (art. 640 c.p.) degli stessi fatti contestati;

– quale causa di un depauperamento dell’amministrazione di misura pari all’importo lordo a lui attribuito dalle strutture sanitarie private presso le quali egli aveva svolto attività professionale non autorizzata;

– per l’ottenimento di una condanna al riversamento del percepito in quanto funzionale non già al pagamento di una sanzione di deterrenza, ma all’attuazione di un vero e proprio obbligo di effettiva reintegrazione patrimoniale.

Ne segue il rigetto del ricorso; nulla si dispone sulle spese, stante la qualità di parte in senso meramente formale assunta del Procuratore della Corte dei Conti.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso;

– v.to il D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

– dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 18 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 7 aprile 2020