Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7663 del 18/04/2016

Civile Sent. Sez. U Num. 7663 Anno 2016
Presidente: AMOROSO GIOVANNI
Relatore: BERNABAI RENATO

SENTENZA
(2b
sul ricorso 28763-2014 proposto da:
TRUESTAR GROUP S.P.A. (già SECUREBAG ITALIA S.R.L.), in

2016

persona del legale rappresentante pro tempore,

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elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL PLEBISCITO
102, presso lo STUDIO LEGALE LOMBARDI – MOLINARI SEGNI, rappresentata e difesa dagli avvocati ALBERTO
DEASTI, MAURO PISAPIA, RENATO BOCCA, per delega a

Data pubblicazione: 18/04/2016

margine del ricorso;
– ricorrente contro

SAFE BAG S.P.A., in persona del Presidente del
Consiglio di Amministrazione pro tempore, elettivamente
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presso lo studio

dell’avvocato GIOVANNI BRUNO, che la rappresenta e
difende, per delega a margine del controricorso;
– controricorrente contro

AEROPORTI DI ROMA S.P.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata
in ROMA, VIA DT MONTE FIORE 22, presso lo studio degli
avvocati STEFANO GATTAMELATA e RENZO CUONZO, che la
rappresentano e difendono unitamente all’avvocato FABIO
CINTOLI, per delega a margine del ricorso successivo;
– ricorrente successivo contro

SAFE BAG S.P.A., elettivamente domiciliata e difesa
come sopra;
– controricorrente –

TRUESTAR GROUP S.P.A. (già SECUREBAG ITALIA S.R.L.),
elettivamente domiciliata e rappresentata come sopra;
– con troricorrente e ricorrente incidentale nonchè contro

ENAC – ENTE NAZIONALE PER L’AVIAZIONE CIVILE, MINISTERO
DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI;

domiciliata in ROMA, VIA SAVOIA

- intimati –

avverso la sentenza n. 2026/2014 del CONSIGLIO DI
STATO, depositata il 22/04/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 26/01/2016 dal Consigliere Dott. RENATO

uditi gli avvocati Mauro PISAPIA, Stefano GATTAMELATA,
Fabio CINTIOLI, Giovanni BRUNO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. ROSARIO GIOVANNI RUSSO, che ha concluso
per statuire la giurisdizione del giudice ordinario
(Cassazione sentenze nn. 26823/2009 e 8623/2015),
adottando i provvedimenti consequenziali.

BERNABAI;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso del 25 novembre 2001 la società Safe Bag s.p.a.
impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
una nota del 24 ottobre 2011 con cui la società Aeroporti di Roma-

subconcessione alla Truestar Group s.p.a. di spazi aeroportuali per
lo svolgimento dell’attività di avvolgimento dei bagagli con pellicola
protettiva, nonché al rinnovo della subconcessione stessa, senza lo
svolgimento di alcuna gara concorrenziale: diniego, motivato con
l’asserita inapplicabilità, nella specie, delle regole dell’evidenza
pubblica, trattandosi di un rapporto di diritto privato.
Con sentenza 15 febbraio 2013 il Tar Lazio, in accoglimento
parziale della domanda, dichiarava tenuta la società Aeroporti di
Roma all’applicazione delle regole dell’evidenza pubblica per la
scelta dei soggetti cui affidare la subconcessione e per l’effetto
annullava la nota, qualificata come provvedimento; dichiarando,
invece, la propria carenza di giurisdizione in ordine all’impugnazione
del contratto, da riconoscere al giudice ordinario.
I successivi gravami della società Aeroporti di Roma e della
Truestar Group venivano respinti dal Consiglio di Stato con
sentenza 22 aprile 2014, che riconfermava la sentenza di primo
grado, pur per ragioni di diritto diverse da quelle addotte dal T.a.r.
Motivava
– che nel campo dei servizi connessi con il trasporto aereo,
caratterizzato da spiccata imprenditorialità e criteri di economicità
ed efficienza di stampo privatistico, risultavano applicabili solo
alcune delle regole contenute nel codice degli appalti (d. Igs. 12

i

AdR le aveva negato l’accesso agli atti relativi all’affidamento in

aprile 2006 n.163) nei settori definiti speciali: senza totale
assimilazione, peraltro, all’autonomia negoziale privata;
– che, in particolare, l’art. 217, corrispondente all’art. 20 della
direttiva 31 marzo 2004 n.17, ne escludeva l’applicazione agli
appalti che gli enti aggiudicatori attribuiscono per scopi diversi

– che nella nozione di enti aggiudicatori rientrava la Società
Aeroporti di Roma, quale soggetto che operava in virtù di diritti
speciali o esclusivi concessi dall’autorità competente (art. 207 1
primo comma, lettera B, codice degli appalti);
– che, superata la cosiddetta teoria del contagio – di cui alla
sentenza Mannesmann, 15 gennaio 1998 della Corte di giustizia Ce
– secondo cui a tutti gli appalti di un organismo di diritto pubblico
sarebbe applicabile il medesimo regime, la linea di demarcazione
doveva essere individuata nella strumentalità, o no, dell’oggetto
dell’appalto al compimento dell’attività di volo, con valutazione da
operare caso per caso;
– che, a questa stregua, solo la subconcessione di una
porzione di area demaniale destinata allo svolgimento di attività del
tutto estranee alle funzioni del concessionario poteva riuscire
esente dalla disciplina pubblicistica;
– che, sulla base di tali principi, andava quindi confermata la
decisione del T.a.r. circa la giurisdizione amministrativa e l’obbligo
di gara selettiva: non già in considerazione della natura pubblica
dell’area aeroportuale, bensì in virtù della natura del servizio di
avvolgimento dei bagagli, strumentale alle operazioni di assistenza
dei passeggeri e rientrante nei settori speciali: ciò che portava ad
escludere che, nella specie, si fosse pattuito solo il mero distacco di

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dall’esercizio delle loro attività;

una porzione di sedime adibita ad operazioni di natura commerciale
estranee all’attività di volo.
Avverso la sentenza, non notificata, la Società Aeroporti di
Roma s.p.a. e la Truestar Group s.p.a. proponevano distinti ricorsi
per cassazione, ulteriormente illustrati con memorie ex art.378 cod.
deducendo che la prima, pur rientrando nel novero dei soggetti
titolari di diritti speciali ed esclusivi – cui è applicabile la parte terza
del decreto legislativo 12 aprile 2006 n.163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive – Codice degli appalti) – non era soggetta alle regole di

contrattazione della Pubblica Amministrazione in un caso di
subconcessione di spazi per l’esercizio dell’attività di avvolgimento
bagagli, non necessariamente connessa con servizi aeroportuali:
con il conseguente difetto assoluto di giurisdizione sulla
controversia, dal momento che né il giudice ordinario, né quello
amministrativo potevano sindacare la comunicazione con cui la
Società Aeroporti di Roma aveva fatto presente l’inapplicabilità delle
regole di evidenza pubblica.
Resisteva con controricorso la Safe Bag s.p.a.
All’udienza del 26 Gennaio 2016 il P.G. e i difensori
precisavano le rispettive conclusioni come da verbale, in epigrafe
riportate.

MOTIVI DELLA DECISIONE
I presupposti della giurisdizione amministrativa esclusiva di cui
all’art.133, primo comma, lettera E) d. Igs. 2 luglio 2010 n. 104
(Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009 1 n. 69,

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proc. civile, rispettivamente notificati il 3 e 9 dicembre 2014:

recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo – Codice del processo amministrativo)

sono

soggettivi e oggettivi. Il primo riguarda la presenza di un ente
tenuto al rispetto di un procedimento ad evidenza pubblica,
disciplinato in sede nazionale, o comunitaria; il secondo, il

forniture.
Nella specie, quest’ultimo requisito è assente, trattandosi della
concessione di un’area demaniale nella quale trova svolgimento un
servizio di avvolgimento di bagagli, che non ha natura necessaria,
nel contesto di operazioni di assistenza a terra, propedeutiche al
trasporto; bensì è meramente eventuale, su richiesta del cliente, e
remunerata autonomamente (e non con una quota del prezzo del
trasporto aereo).
3(21′

I servizi di natura commerciale – pur se svolti in un’area di
pertinenza aeroportuale ad uso esclusivo di privati, sulla base di un
rapporto tra concessionario e terzo cui l’Amministrazione
concedente resti estranea – non soggiacciono alle regole del
procedimento ad evidenza pubblica, risolvendosi in contratti di
diritto privato, devoluti alla giurisdizione ordinaria civile (Cass., sez.
unite 25 Giugno 2002 n.9233; Cass. sez.unite 25 giugno 2002
n.9288).
Il punto 3 dell’allegato A) al d. Igs.13 gennaio 1999, n. 18
(Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al
mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della
Comunità) include, infatti, nella nozione di assistenza a terra,
assegnata alla cura del gestore aeroportuale, il trattamento e lo
smistamento dei bagagli, la loro preparazione in vista della

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contenuto dell’affidamento, relativo a pubblici lavori, servizi o

partenza, il caricamento e scaricamento, nonché il trasporto degli
stessi dal locale di smistamento alla sala di distribuzione:
elencazione, da considerare non meramente esemplificativa, e
dunque insuscettibile di interpretazione analogica al fine di
ricomprendervi anche l’attività di avvolgimento con pellicola, di

Il rilievo che tale attività sarebbe pur sempre funzionale al
settore speciale di riferimento, sopra descritto, non è conclusiva:
non essendo ravvisabile, in essa, alcuna relazione di strumentalità
necessaria con le operazioni di assistenza a terra.
Escluso quindi che la società aeroporti di Roma sia un
organismo di diritto pubblico, o impresa pubblica (art.3, commi 26
e 28, d. Igs.12 aprile 2006 n.163 –

Codice degli appalti)

–

trattandosi solo di un’impresa privata, titolare di diritti di esclusiva
(ibidem, comma 29) – e mancando altresì il concorrente requisito
oggettivo per la gara pubblica, si deve concludere che si verte in
ipotesi di contratto di diritto privato, la cui cognizione appartiene al
giudice ordinario civile.
Neppure sussiste la lamentata violazione dell’art. 133 1 primo
comma, lettera B), cod. proc. amm., non vertendosi in ipotesi di
controversia tra Ministero concedente e concessionario di beni
pubblici, bensì di rapporto derivato, tra concessionario e
subconcessionario, cui l’amministrazione concedente è estranea ed
in cui l’atto autoritativo concessorio resta solo un antecedente
mediato (Cass., sez.unite, 19 dicembre 2009 n.26.823).
Ne consegue che il rapporto relativo al servizio di
avvolgimento bagagli rientra in quei servizi particolari che
l’art.4,ultimo comma, della legge 10 novembre 1973, n. 755

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carattere, invece, soltanto facoltativo.

(Gestione unitaria del sistema aeroportuale della capitale e
costruzione di una nuova aerostazione nell’aeroporto
intercontinentale “Leonardo da Vinci” di Roma-Fiumicíno)
prevedeva potesse essere affidata in appalto o in subconcessione
parziale, secondo le regole del diritto privato

(“La società

appalti o subconcessioní parziali regolate dal diritto privato, ferma
restando la propria responsabilità”).
Dev’essere dunque cassata la sentenza impugnata e dichiarata
la giurisdizione del giudice ordinario; cui la causa va rimessa anche
per il regolamento delle spese della presente fase di legittimità.

P.Q.M.
– Accoglie i ricorsi e dichiara la giurisdizione del giudice
ordinario;
– Cassa la sentenza impugnata e rimette la causa al giudice
ordinario anche per il regolamento della fase di legittimità.

Roma, 26 Gennaio 2016

concessionaria può anche provvedere a servizi particolari mediante