Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7548 del 17/03/2021

Cassazione civile sez. trib., 17/03/2021, (ud. 18/12/2020, dep. 17/03/2021), n.7548

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE MASI Oronzo – Presidente –

Dott. BALSAMO Milena – Consigliere –

Dott. DELL’ORFANO Antonella – rel. Consigliere –

Dott. PEPE Stefano – Consigliere –

Dott. TADDEI Margherita – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 8363-2017 proposto da:

COMUNE DI SALERNO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, presso lo studio dell’Avvocato SERGIO DELLA

ROCCA, che lo rappresenta e difende giusta procura speciale estesa a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

FONDERIA PISANO & c. S.p.A., in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso lo studio

dell’Avvocato SIMONA RINANDI, rappresentata e difesa dagli Avvocati

MARIA VOCCIA DE FELICE e PATRIZIA PISANO giusta procura speciale

estesa in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 8110/2016 della COMMISSIONE TRIBUTARIA

REGIONALE della CAMPANIA, depositata il 23/9/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 18/12/2020 dal Consigliere Relatore Dott.ssa

DELL’ORFANO ANTONELLA.

Fatto

RILEVATO

CHE:

il Comune di Salerno propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione Tributaria Regionale della Campania aveva respinto l’impugnazione proposta avverso la sentenza n. 314/2014 della Commissione Tributaria Provinciale di Salerno, che aveva accolto il ricorso proposto da Fonderie Pisano & C. S.p.A. avverso avvisi di accertamento TARSU, annualità 2006-2011, emessi con riferimento a maggiori superfici produttive di rifiuti ordinari (o assimilabili agli ordinari), concernenti depositi esterni ed interni, uffici, magazzini, aree scoperte annesse all’impianto produttivo, al netto della superficie produttiva di rifiuti speciali, al cui smaltimento la società provvedeva autonomamente mediante appalti ad imprese specializzate;

la contribuente resiste con controricorso;

il Comune ha depositato memoria difensiva.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

1.1. con il primo mezzo si denuncia violazione di norme di diritto (D.L. n. 195 del 2009, artt. 11, commi 3, II periodo, e 5 quater conv., art. 2697 c.c., art. 115 c.p.c., comma 2) e si lamenta che la CTR abbia confermato l’annullamento degli avvisi di accertamento per difetto di potere impositivo e di riscossione del Comune di Salerno in quanto trasferito alle società provinciali ex art. 11 cit.;

1.2. la doglianza è infondata;

1.3. come già affermato da questa Corte, sulla base di principi di diritto che il Collegio condivide, il D.L. n. 195 del 2009, art. 11, commi 2 e 2-ter, ha disposto che, per evitare soluzioni di continuità rispetto agli atti compiuti nella fase emergenziale, le amministrazioni provinciali, anche per il tramite delle relative società, subentravano nei contratti in corso con soggetti privati che svolgevano in tutto o in parte le attività di raccolta, di trasporto, di trattamento, di smaltimento o di recupero dei rifiuti, o in alternativa potevano affidare il servizio in via di somma urgenza, ovvero potevano eccezionalmente prorogare i contratti in cui erano subentrate con un limite temporale, fermo restando che, transitoriamente, le sole attività di raccolta, di spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata continuavano ad essere gestite secondo le attuali modalità e forme procedimentali dai Comuni fino, per quanto qui d’interesse, al 31 dicembre 2012 (cfr. Cass. nn. 12980/2.019, 12977/2019, 21313/2016);

1.4. precisamente i commi 5 bis, ter e quater della norma in esame dispongono quanto segue: “Per gli anni 2010, 2011 e 2012, nella regione Campania, in fase di prima attuazione ed in via provvisoria e sperimentale, la TARSU e la TIA sono calcolate dai Comuni sulla base di due distinti costi: uno elaborato dalle province, anche per il tramite delle società provinciali, che forniscono ai singoli comuni ricadenti nel proprio ambito territoriale le indicazioni degli oneri relativi alle attività di propria competenza afferenti al trattamento, allo smaltimento ovvero al recupero dei rifiuti, ed uno elaborato dai comuni, indicante gli oneri relativi alle attività di propria competenza di cui al comma 2-ter. I comuni determinano, sulla base degli oneri sopra distinti, gli importi dovuti dai contribuenti a copertura integrale dei costi derivanti dal complessivo ciclo di gestione dei rifiuti. Per la corretta esecuzione delle previsioni recate dal presente comma, le amministrazioni comunali provvedono ad emettere, nel termine perentorio del 30 settembre 2012, apposito elenco, comprensivo di entrambe le causali degli importi dovuti alle amministrazioni comunali e provinciali per gli anni 2010, 2011 e 2012. Per gli anni 2010, 2011 e 2012, i soggetti a qualunque titolo incaricati della riscossione emettono, nei confronti dei contribuenti, un unico titolo di pagamento, riportante le causali degli importi dovuti alle amministrazioni comunali e provinciali e, entro e non oltre venti giorni dall’incasso, provvedono a trasferire gli importi su due distinti conti, specificatamente dedicati, di cui uno intestato alla amministrazione comunale ed un altro a quella provinciale, ovvero alla società provinciale. Gli importi di cui al presente comma sono obbligatoriamente ed esclusivamente destinati a fronteggiare gli oneri inerenti al ciclo di gestione dei rifiuti di competenza. 5-quater. Fino al 31 dicembre 2012, nella regione Campania, le società provinciali, per l’esercizio delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA, potranno continuare ad avvalersi dei soggetti di cui al D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 52, comma 5, lett. b), nn. 1), 2) e 4). In ogni caso i soggetti affidatari, anche disgiuntamente, delle attività di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA continuano a svolgere dette attività fino alla scadenza dei relativi contratti, senza possibilità di proroga o rinnovo degli stessi”;

1.5. è stata, dunque, introdotta per il 2010 ed il 2011 una fase sperimentale cd. del doppio binario che coinvolge i due enti e consente ai Comuni di calcolare la tassa in base a due distinte quote: una determinata dalle Province (per gli oneri derivanti dal trattamento e dal recupero dei rifiuti) e l’altra dai medesimi Comuni (per la raccolta e smaltimento dei rifiuti);

1.6. in sostanza nel regime transitorio si conserva in capo ai comuni il potere di gestione della riscossione della Tarsu-Tia;

1.7. il D.P.C.M. 25 marzo 2011 (in G.U. 31/03/2011, n. 74) ha disposto (con l’art. 1, comma 1) che il termine di cui ai commi 2-ter, 5-bis e 5-ter del presente articolo è prorogato al 31 dicembre 2011;

1.8. il D.L. n. 216 del 2012, comma 5, ha novellato in più punti il D.L. n. 195 del 2009, art. 11, ed in particolare, la lettera a) di tale comma proroga di un anno, cioè al 31 dicembre 2012, la durata della fase transitoria prevista dal D.L. n. 195 del 2009, art. 11, comma 2-ter, durante la quale le sole attività di raccolta, di spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata continuano ad essere gestite secondo le attuali modalità e forme procedimentali dai comuni della regione Campania, in luogo del subentro in tali funzioni da parte delle province, come previsto dal medesimo art. 11, comma 2;

1.9. le modifiche introdotte con le lettere b), c) e d) sono di fatto volte a non sottrarre alle amministrazioni locali competenti i poteri finora esercitati per rendere effettiva la riscossione della TARSU e della TIA nel territorio della Regione Campania, anche in considerazione della circostanza per cui proprio con il corrispettivo versato dagli utenti è possibile coprire i costi delle operazioni di raccolta e smaltimento dei rifiuti nella regione;

1.10. in particolare, la lettera b) proroga anche al 2012 la disciplina sperimentale e transitoria, già prevista, per gli anni 2010 e 2011, al D.L. n. 195 del 2009, art. 11, comma 5-bis, che consente ai Comuni campani di calcolare TARSU e TIA in base a due distinti costi per fronteggiare gli oneri inerenti al ciclo di gestione dei rifiuti di rispettiva pertinenza e precisamente: – uno elaborato dalle Province, anche per il tramite delle società provinciali, che forniscono ai singoli comuni ricadenti nel proprio ambito territoriale le indicazioni degli oneri relativi alle attività di propria competenza afferenti al trattamento, allo smaltimento ovvero al recupero dei rifiuti; – uno elaborato dai Comuni, indicante gli oneri relativi alle attività di propria competenza di cui al comma 2-ter;

1.11. la medesima lettera b) proroga al 30 settembre 2012 il termine entro il quale le amministrazioni comunali provvedono all’emissione di apposito elenco, comprensivo di entrambe le causali, degli importi dovuti alle amministrazioni comunali e provinciali per il 2010, 2011 e 2012, la lettera c) differisce al 2012 la disciplina delle modalità di riscossione degli importi calcolati ai sensi del comma precedente – di cui al D.L. n. 195 del 2009, art. 11, comma 5-ter, ed in particolare, tale comma prevede che i soggetti a qualunque titolo incaricati della riscossione emettano, nei confronti dei contribuenti, un unico titolo di pagamento, riportante le causali degli importi dovuti alle amministrazioni comunali e provinciali campane e che, entro e non oltre 20 giorni dall’incasso, provvedano al trasferimento di tali importi su due distinti conti, specificatamente dedicati, mentre la lettera d) provvede ad abrogare il comma 5-quater del D.L. n. 195 del 2009, art. 11, in base al quale, per l’esercizio delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA, a decorrere dal 1 gennaio 2012, nella regione Campania le società provinciali possono avvalersi dei soggetti di cui al D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 52, comma 5, lett. b), nn. 1), 2) e 4);

1.12. sebbene l’art. 11, comma 5 quater, sembri trasferire sin dall’entrata in vigore del D.L. menzionato il potere riscossivo della tassa sui rifiuti fino al 31.12.2012, essa va, tuttavia, coordinata con il comma 5 bis, il quale prevede una fase transitoria sino al 2012 in cui è il Comune a calcolare i costi sia delle attività di pertinenza delle province che quelle ad essa conservate;

1.13. per effetto del c.d. decreto “mille proroghe” 2012, ovvero il D.L. n. 216 del 2011, il decreto de quo, art. 13, comma 5, disponeva, infatti, la proroga al 31 dicembre 2012 del termine di cui alla L. n. 26 del 2010, art. 11, comma 2 ter, e con conseguente prosecuzione, da parte delle Amministrazioni Comunali, secondo le modalità e condizioni procedurali in essere, della gestione dei servizi di igiene urbana;

1.14. il legislatore ha, però, omesso di prorogare, in modo corrispondente, i termini previsti dal medesimo art. 11, successivi commi 5 bis e 5 ter, con la conseguenza che, in assenza di interventi correttivi in sede di conversione, a far data dal 1 gennaio 2012, le funzioni di accertamento e riscossione della TARSU/TIA avrebbero dovute essere esercitate, per il solo anno 2012 (posto che, come sopra argomentato, TARSU e TIA avrebbero dovuto essere soppresse, come in effetti avvenuto, con decorrenza dal 1 gennaio 2013), sul territorio della Regione Campania, dalle Società Provinciali di cui al comma 2 della statuizione in discorso 144;

1.15. alla menzionata svista si è posto rimedio con l’approvazione della L. n. 14 del 2012, di conversione con modificazioni del predetto D.L. n. 216, atteso che il rimodulato art. 13, comma 5, conferma, da un lato, la proroga al 31 dicembre 2012 dei termini di cui alla L. n. 26 del 2010, art. 11, comma 2 ter, e, dall’altro ha esteso al 2012 la disciplina di cui ai successivi commi 5 bis e 5 ter della medesima statuizione normativa, prorogando, di fatto, il regime provvisorio delineato in subiecta materia per gli anni 2010 e 2011;

1.16. qualora si volesse inferire poi dal comma 5 quater la titolarità, per l’esercizio finanziario 2012, in capo alle Società Provinciali delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU/TIA, ciò si tradurrebbe in una radicale inversione (e, talvolta, violazione) del meccanismo delineato nei precedenti commi 5 bis e 5 ter, oggetto invece di proroga espressa, posto che appare inequivoca l’attribuzione ai Comuni del compito di identificare i soggetti debitori della TARSU/TIA, giusta quanto disposto dal comma 5 bis;

1.17. sulla scorta di quanto sin qui illustrato, deve ritenersi che nulla sia stato innovato nel regime provvisorio e sperimentale della TARSU/TIA, con conseguente sopravvivenza della potestà impositiva dei Comuni anche nell’anno 2012, e non possono ritenersi contemporaneamente vigenti le modalità provvisorie e sperimentali di gestione della TARSU/TIA delineate dalla L. n. 26, art. 11, commi 5 bis e 5 ter, ed il modello che, in assenza di interventi normativi, avrebbe dovuto essere quello definitivamente applicabile a regime (imperniato, ex comma 3 del medesimo art. 11, sull’attribuzione alle Società Provinciali anche delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU/TIA, con possibilità, ai sensi del comma 5 quater, di un esercizio indiretto di dette funzioni);

1.18. al riguardo, il documento Mef ha altresì precisato che “ove non sia stata costituita la Società Provinciale, la disciplina in esame non può trovare applicazione, per- cui, in caso di riscossione diretta, il Comune, in quanto soggetto incaricato della riscossione ai sensi del comma 5 ter, continua a svolgere la sua attività”, società provinciale che nella specie non risulta essere stata costituita;

1.19. pertanto, in ragione della suddetta disposizione, nel periodo in contestazione, i Comuni potevano continuare ad esercitare le funzioni di riscossione della tassa dei rifiuti, con conseguente erroneità della sentenza della CTR sul punto;

2.1. con il secondo motivo si denuncia violazione di norme di diritto (D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 62, comma 3 e art. 2697 c.c.) per avere la CTR erroneamente affermato che l’intera area aziendale della contribuente fosse esente da tassazione TARSU in mancanza di prova che sulla stessa si producessero rifiuti speciali;

2.2. va premesso che, in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), grava sul contribuente l’onere di dimostrare la sussistenza delle condizioni per beneficiare delle esenzioni previste dal D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 62, commi 2 e 3, per quelle aree detenute, od occupate, che, in ragione di specifiche caratteristiche strutturali o di destinazione, non producono rifiuti o producono rifiuti speciali (smaltiti dallo stesso produttore a proprie spese), in quanto il principio secondo cui spetta all’Amministrazione provare la fonte dell’obbligazione tributaria non si estende alla dimostrazione della spettanza o meno delle esenzioni, le quali costituiscono eccezioni alla regola generale della debenza del tributo da parte di tutti coloro che occupano, o detengono, immobili nel territorio comunale (cfr. Cass. nn. 10634/2019, 4961/2018, 11351/2012);

2.3..la regola, dunque, è che, ai fini della determinazione della superficie tassabile, non deve tenersi conto “di quella parte di essa ove per specifiche caratteristiche strutturali o per destinazione si formino, di regola, rifiuti speciali, tossici o nocivi”, fatto salvo l’esercizio del potere di assimilazione del Comune per quanto riguarda i rifiuti speciali, richiedendo la legge, ai fini dello scorporo delle superfici da quelle tassabili, sia l’esistenza di caratteristiche strutturali o di destinazione del locale, sia il fatto che in esso si producano “di regola” rifiuti speciali, requisito quest’ultimo che non è integrato dalla mera occasionalità o possibilità, ma presuppone che il rifiuto speciale costituisca il prodotto normale e ordinario dell’attività ivi svolta;

2.4. alla luce di tali, stringenti prescrizioni normative, è allora evidente l’errore in cui la Commissione Regionale è incorsa, in quanto essa in definitiva ha affermato, senza applicare i criteri di qualificazione posti dal D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 62, comma 3, che tutti i rifiuti prodotti anche nelle aree adiacenti allo stabilimento produttivo avevano natura di rifiuti speciali in quanto le aree erano “asservite alla produzione industriale” e per possibile contaminazione, per effetto delle “polveri sviluppatesi nel processo”, anche delle “aree non direttamente produttive di rifiuti speciali”;

2.5. la stessa CTR ha dunque sostanzialmente riconosciuto che nelle aree ivi occupate venivano prodotti rifiuti solidi urbani, soggetti come tali al tributo indipendentemente dalla circostanza di fatto dello smaltimento a opera di imprese specializzate;

2.6. il connotato di generalità della tassa di cui si discute, ai sensi del D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 62, comma 1, e l’espressa previsione del comma 3 della medesima disposizione, valgono, infatti, ad affermare che la produzione di rifiuti speciali non integra un elemento escludente la produzione di rifiuti solidi urbani, ed è ben possibile, quindi, in base alla norma, la coesistenza della produzione dei due tipi di rifiuti, giacchè la norma risolve esattamente il problema relativo alla determinazione della tassa per i rifiuti urbani prendendo in considerazione un criterio allocativo spaziale (id est, la destinazione della superficie dell’immobile);

2.7. in questo senso, come si è detto, la regola è che, ai fini della determinazione della superficie tassabile, non deve tenersi conto “di quella parte di essa ove per specifiche caratteristiche strutturali o per destinazione si formino, di regola, rifiuti speciali, tossici o nocivi”, prova che deve ritenersi mancata nel caso di specie sulla base di quanto affermato dalla CTR;

3.1. con il terzo motivo si censura la sentenza impugnata, per difetto di motivazione e per violazione del Regolamento del Comune di Salerno n. 44 del 1998 e della Delib. Consiglio Comunale di Salerno n. 26 del 2000, nella parte in cui si afferma l’illegittimità dell’assimilazione degli scarti ferrosi ai rifiuti ordinari prevista dal Regolamento Comunale cit., in quanto contrastante con i criteri di cui al D.M. 27 gennaio 1984;

3.2. va ribadito che in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, per effetto della L. n. 128 del 1998, art. 17, comma 3, abrogativo della L. n. 146 del 1994, art. 39, venendo meno l’assimilazione ope legis ai rifiuti urbani di quelli provenienti dalle attività artigianali, commerciali e di servizi, purchè aventi una composizione merceologica analoga a quella urbana, secondo i dettagli tecnici contenuti nella Delib. CIPE 27 luglio 1984, risulta pienamente operativo il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 21, comma 2, lett. g), attributivo ai Comuni della facoltà di assimilare o meno ai rifiuti urbani quelli derivanti dalle attività economiche, sicchè, a partire dall’annualità d’imposta 1997, assumono decisivo rilievo le indicazioni proprie dei regolamenti comunali circa l’assimilazione dei rifiuti provenienti dalle attività economiche ai rifiuti urbani ordinari (cfr. Cass. nn. 18988/2019, 22223/2016);

3.3. emerge dalla sentenza impugnata, e non è contestato in atti, che il Regolamento del Comune di Salerno n. 44 del 1998, ha assimilato alcune tipologie di rifiuti, tra cui quelli “compresi o suscettibili di essere compresi per similarità nell’elenco di cui al punto 1.1. della Delib. Interministeriale 27 luglio 1984”, che prevede giustappunto che siano “assimilabili tutti i rifiuti che abbiano una composizione merceologica analoga a quella dei rifiuti urbani o, comunque, siano costituiti da manufatti e simili a quelli elencati”, tra i quali “manufatti di ferro tipo paglietta metallica, filo di ferro, spugna di ferro e simili”;

3.4. questa Corte ha già precisato che i residui prodotti in un deposito o magazzino non possono essere considerati residui del ciclo di lavorazione, per cui risulta ininfluente che possano essere qualificati o meno come rifiuti assimilati agli urbani, in quanto secondo la giurisprudenza di questa Corte, l’esenzione o riduzione delle superfici tassabili deve intendersi limitata a quella parte di esse su cui insiste l’opificio vero e proprio, perchè solo in tali locali possono formarsi rifiuti speciali, per le specifiche caratteristiche strutturali relative allo svolgimento dell’attività produttiva, mentre in tutti gli altri locali destinati ad attività diverse, i rifiuti devono considerarsi urbani per esclusione, salvo che non siano classificati rifiuti tossici o nocivi, e la superficie di tali locali va ricompresa per intero nell’ambito della superficie tassabile (uffici, depositi, servizi ecc.), ed inoltre tale classificazione costituisce accertamento di fatto, riservato al giudice del merito (cfr. Cass. n. 26725/2016);

3.5. l’impossibilità di produrre rifiuti deve dipendere, quindi, da fattori oggettivi e permanenti e non dalla contingente e soggettiva modalità di utilizzazione dei locali, avendo questa Corte altresì precisato che la situazione che legittima l’esonero si verifica allorquando l’impossibilità di produrre rifiuti dipende dalla natura stessa dell’area o del locale, ovvero dalla loro condizione di materiale ed oggettiva inutilizzabilità ovvero dal fatto che l’area ed il locale siano stabilmente, e cioè in modo permanentemente e non modificabile, insuscettibili di essere destinati a funzioni direttamente o indirettamente produttive di rifiuti, mentre la funzione di magazzino, deposito o ricovero è invece una funzione operativa generica e come tale non rientra nella previsione legislativa (cfr. Cass. n. 19720/2010; in termini anche Cass. n. 26434/2017 in motiv.);

3.6. al riguardo, con sentenza n. 2814 del 2005 si è esplicitamente affermato che “i magazzini, qualora siano destinati al ricovero di beni strumentali o delle scorte da impiegare nella produzione o nello scambio, concorrono all’esercizio dell’impresa e vanno perciò riguardati come aree operative, al pari degli stabilimenti o dei locali destinati alla vendita”, dovendo altresì evidenziarsi che, nella fattispecie, non si vede sotto quale profilo l’adibizione dell’area a deposito di materiale ferroso (specificamente, scarti e non materie prime) potrebbe farlo considerare escluso dalla possibilità di produrre rifiuti, trattandosi di un’area adibita a deposito per la quale la normativa non contempla alcuna ipotesi di esenzione;

3.7. ne consegue che la CTR non ha fatto corretta applicazione dei principi di cui sopra, laddove ha escluso la natura di rifiuti urbani dei residui ferrosi prodotti dall’attività industriale della contribuente;

4. sulla scorta di quanto sin qui illustrato il ricorso va accolto, la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa, posto che non vi sono accertamenti in fatto da svolgere, può essere decisa nel merito con rigetto dell’originario ricorso della società contribuente;

5. le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, mentre le spese dei gradi di merito possono essere compensate in ragione del posteriore consolidarsi della giurisprudenza in materia.

PQM

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta il ricorso introduttivo della contribuente, compensando tra le parti le spese processuali dei gradi di merito; condanna la controricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio che liquida in Euro 4.000,00 per compensi oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, se dovuti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, il 18 dicembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 17 marzo 2021