Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7367 del 16/03/2021

Cassazione civile sez. I, 16/03/2021, (ud. 20/01/2021, dep. 16/03/2021), n.7367

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – rel. Consigliere –

Dott. DOLMETTA Aldo Angelo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 23421/2015 proposto da:

B.S., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Claudio

Salibba, ed Angelo Peligra, per mandato in calce al ricorso per

cassazione, ed elettivamente domiciliata in Roma, nella via Tacito,

n. 41, presso lo studio dell’Avv. Simone Grassi;

– ricorrente –

contro

Comune di Comiso, nella persona del Sindaco pro tempore,

rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Distefano, giusta procura

speciale in calce al controricorso.

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di CATANIA, n. 167/2015

depositata in data 29 gennaio 2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

20/01/2021 dal consigliere Dott. Lunella Caradonna.

Fatto

RILEVATO

CHE:

1. Con atto di citazione notificato in data 22 giugno 2005, B.S. aveva convenuto in giudizio il Comune di Comiso deducendo che l’Ente territoriale aveva proceduto alla materiale occupazione di urgenza del terreno di sua proprietà sito in (OMISSIS), in catasto al foglio (OMISSIS), particella (OMISSIS), in carenza di potere e ne chiedeva la condanna al risarcimento dei danni patiti.

2. Il Tribunale di Ragusa con sentenza n. 759/09 aveva dichiarato il difetto di giurisdizione e tale statuizione è stata confermata dalla Corte di appello di Catania con la sentenza in questa sede impugnata.

3. I giudici di secondo grado, in particolare, hanno evidenziato che la condotta posta in essere dal Comune di Comiso non poteva ricondursi ad una ipotesi di occupazione usurpativa e che la giurisdizione non era del giudice ordinario, poichè se era vero che la Delib. Comune del 1987 che aveva previsto la realizzazione dei lavori della scuola e che andava, quindi, qualificata come dichiarazione di pubblica utilità, non aveva indicato i termini iniziali e finali per l’esecuzione dei lavori, era altrettanto vero che alla stessa non aveva fatto seguito la materiale occupazione del fondo, poichè il Comune era rimasto inerte e non aveva posto in essere alcuna condotta materiale che comportasse una destinazione irreversibile alla finalità pubblica progettata; che solo nel 1994, il Comune aveva emanato la Delib. n. 284 con la quale aveva stabilito il termine di inizio e il termine finale dei lavori della scuola e che, comunque, non era mai stato emesso il decreto di espropriazione; che, in mancanza di un concreto spossessamento e di una concreta limitazione della proprietà privata non si era verificata una ipotesi di occupazione usurpativa e non si era radicata la giurisdizione dinanzi all’AGO; che il procedimento volto all’acquisizione del terreno di proprietà della B. era iniziato soltanto con la Delib. del 1994 e che la Delib. del 1987 rappresentava solamente la determinazione dell’ente locale di realizzare l’opera pubblica, senza effetti ulteriori, nè tantomeno concretamente lesivi del diritto di proprietà privata; che nemmeno era di ostacolo l’operatività del principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all’art. 5 c.p.c., perchè in seguito alle sentenze della Corte Costituzionale n. 281 e 204 del 2004, dovevano essere attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie di occupazione acquisitiva instaurate a partire dal 10 agosto 2000, data di entrata in vigore della L. n. 80 del 1998, art. 34 come riformulato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7.

4. B.S. ricorre per la cassazione dell’ordinanza con atto affidato a due motivi.

5. Il Comune di Comiso resiste con controricorso e memoria.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

1. Con il primo motivo la ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, la violazione della L. n. 2359 del 1865, art. 13; la violazione della L. n. 1865 del 2248, All. E, art. 2; la falsa applicazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. f), poichè la pronuncia della Corte territoriale si poneva in palese contrasto con le regole di riparto di giurisdizione fissate dal consolidato insegnamento della Corte di Cassazione ampiamente richiamato in entrambi i gradi del giudizio di merito.

2. Con il secondo motivo la ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, la violazione dell’art. 1 del protocollo addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e dell’art. 10 Cost., poichè anche l’occupazione acquisitiva era sottoposta al sindacato del giudice ordinario, alla stessa stregua dell’occupazione usurpativa, avendo entrambe la natura di mero illecito permanente.

2.1 Deve rilevarsi, in primo luogo, che la sezione semplice, nella specie, può decidere la questione di giurisdizione che forma esclusivo oggetto del ricorso, ai sensi dell’art. 374 c.p.c., comma 1, trattandosi di questione di giurisdizione risolta univocamente dalle Sezioni Unite.

2.2 Ed infatti, questa Corte, a Sezioni Unite, con orientamento oramai consolidato, ha affermato che le controversie risarcitorie, promosse in epoca successiva al 10 agosto 2000, relative alle occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere (riconoscibile come tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, anche se l’ingerenza nella proprietà privata sia poi avvenuta senza alcun titolo o nonostante il venir meno di detto titolo) sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia ai sensi della L. n. 205 del 2000, art. 7 giacchè l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene in proprietà privata da parte della pubblica amministrazione sono riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, senza che assuma rilevanza il fatto che quest’ultima perda successivamente efficacia o venga annullata (Cass., 19 marzo 2000, n. 7454; Cass., Sez. U., 17 settembre 2019, n. 23102).

2.3 A tale conclusione si è giunti evidenziando che il riparto della giurisdizione è regolato, ratione temporis, in relazione all’epoca della introduzione della domanda giudiziale (nel caso in esame con atto di citazione notificato in data 22 giugno 2005) dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia” e che va interpretato e applicato in conformità a quanto statuito dalla Corte costituzionale con le sentenze 6 luglio 2004, n. 204 e 11 maggio 2006, n. 191, contenenti declaratorie di parziale incostituzionalità, rispettivamente, dell’art. 34 citato, e dell’analoga disposizione di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, nel testo all’epoca vigente.

Nello specifico, i giudici delle leggi, con la sentenza n. 191/2006, hanno evidenziato che “nelle ipotesi in cui i “comportamenti” causativi di danno ingiusto – e cioè, nella specie, la realizzazione dell’opera costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all’esercizio del pubblico potere dell’amministrazione, la norma si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale, costituendo anche tali “comportamenti” esercizio, ancorchè viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione”.

Ai fini, dunque, della devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti in questione è sufficiente il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno con una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè illegittima, senza che rilevi la qualità del vizio da cui sia affetta tale dichiarazione, valorizzata per converso dalla giurisprudenza precedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 191/2006 (Cass., Sez. U., 29 maggio 2003 n. 8701; Cass., Sez. U., 31 ottobre 2007, n. 23018; Cass., Sez. U., 25 luglio 2016, n. 15284).

Questa Corte ha, altresì, evidenziato che “l’esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità è condizione imprescindibile per ritenere che l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene in proprietà privata da parte della pubblica amministrazione siano riconducibili a un concreto esercizio del potere autoritativo, quale condizione necessaria per affermare la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. g), e tale dichiarazione deve esistere al momento dell’apprensione dei beni privati” (Cass., Sez. U., 27 novembre 2019, n. 31028).

In definitiva “quando si prospetta una condotta illecita correlata allo schema dell’occupazione appropriativa, la lesione che sta a base dell’azione e che si sostanzia nella trasformazione del bene immobile del privato da parte di soggetto che non è il titolare, incide sul diritto soggettivo di proprietà, ma è il collegamento, indiretto, all’esercizio del potere espropriativo (in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità) a giustificare l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (Cass., 19 marzo 2000, n. 7454; Cass., Sez. U., 22 aprile 2008 n. 10446).

Detto orientamento è stato ribadito anche più di recente da queste Sezioni Unite che hanno ritenuto essere devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133 c.p.a., comma 1, lett. g), le controversie nelle quali si faccia questione, anche a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass., Sez. U., 29 gennaio 2018, n. 2145; Cass., S.U., 16 aprile 2018, n. 9334).

2.4 Orbene, a tale consolidato indirizzo giurisprudenziale si è conformata la Corte di appello di Catania declinando la propria giurisdizione in favore di quella del giudice amministrativo rispetto alla domanda risarcitoria proposta dalla B. correlata all’occupazione del terreno di sua proprietà sito in (OMISSIS), in catasto al foglio (OMISSIS), particella (OMISSIS), operata dall’amministrazione comunale sulla base di una dichiarazione di p.u. legalmente data (la n. 284 del 1994), alla quale, dopo il compimento dei lavori, non è seguita l’adozione nei termini fissati del decreto ablatorio.

2.5 Non può, inoltre, trovare spazio l’assunto, svolto dalla ricorrente nel ricorso, secondo cui l’effetto retroattivo delle sentenze della Corte Costituzionale prevale sul principio della perpetuatio iurisditionis, con la conseguenza che dovrebbe affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Ed invero il quesito di diritto formulato nell’ordinanza di questa Corte richiamata dalla ricorrente (16 aprile 2009, n. 8999) riguardava innanzi tutto un ricorso proposto in data 21 luglio 2000, ovvero anteriormente al 10 agosto 2000, come già detto data di entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, art. 7 che ha sostituito del D.Lgs. n. 80 del 1998, l’art. 34 dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 204/2004 e 281/2004.

In particolare, il ricorso, come si legge nell’ordinanza di questa Corte, si chiudeva con il seguente quesito di diritto, ai sensi dell’art. 336 bis c.p.c.: “se per effetto delle sentenze della corte Costituzionale n. 204 del 5 – 6 luglio 2004 e 281 del 13 – 28 luglio 2004, con cui è stata dichiarata la illegittimità costituzionale ed espunto dall’ordinamento il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, nella parte in cui si riferisce anche ai “comportamenti” della P.A. e nella parte in cui non si limita ad estendere la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie in materia urbanistica ed edilizia, aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia venuta meno per tutti i giudizi che sono stati introdotti dopo il 30 giugno 1998 ma anteriormente al 10 agosto 2000 e vada quindi affermata la permanente giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria per tutti i giudizi in cui si controverte di risarcimento dei danni per occupazione illegittima ai fini espropriativi, sia per illegittimità originaria e usurpativa sia per illegittimità sopravvenuta, per mancata emanazione nei termini del decreto definitivo di espropriazione; se, in difetto di valida dichiarazione di pubblica utilità, l’occupazione dei fondi di proprietà privata da parte della pubblica amministrazione debba considerarsi usurpativa”.

La Corte, sul punto, ha statuito il principio di diritto secondo cui “il principio sancito dall’art. 5 c.p.c., alla stregua del quale la giurisdizione si determina “con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda”, trova la sua ragion d’essere in esigenze di economia processuale e riceve applicazione solo nel caso di sopravvenuta carenza della giurisdizione del giudice adito e non anche quando il mutamento dello stato di fatto e di diritto comporti l’attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era inizialmente privo”, dovendosi in questo caso confermare la giurisdizione di esso (così, tra altre, S.U. 12 marzo 2008 n. 6532, ord. 20 settembre 2006 n. 20315, 28 novembre 2005 n. 25031 e 29 luglio 2005 n. 15916)”.

E’, pertanto, corretta la statuizione della Corte di appello di Catania in punto di determinazione della giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima formulata dalla ricorrente.

3. Per quanto esposto, il ricorso va rigettato e la ricorrente va condannata al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 20 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 16 marzo 2021