Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7308 del 22/03/2017

Cassazione civile, sez. II, 22/03/2017, (ud. 15/04/2016, dep.22/03/2017),  n. 7308

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BUCCIANTE Ettore – Presidente –

Dott. PETITTI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COMUNITA’ ALTO GARDA E LEDRO – Corpo di Polizia locale intercomunale,

in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e

difesa, per procura speciale a margine del ricorso, dall’Avvocato

Cristina Postai, elettivamente domiciliata in Roma, viale della

Pineta di Ostia n. 3, presso lo studio degli Avvocati Vanna Ortenzi

e Pierluigi Guerriero;

– ricorrente –

contro

T.A. e GTE EUROPE DI F.T. E C. s.n.c., in

persona del legale rappresentante pro tempore;

– intimati –

avverso la sentenza del Tribunale di Rovereto n. 247/14, depositata

in data 1 luglio 2014.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15

aprile 2016 dal Consigliere relatore Dott. Stefano Petitti;

sentito, per la ricorrente, l’Avvocato Cristina Postai;

sentito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PRATIS Pierfelice, che ha chiesto venga sollevata questione di

legittimità costituzionale in ordine alla disciplina relativa al

noleggio con conducente.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con ricorso del D.Lgs. n. 150 del 2011, ex art. 7, depositato il 13 gennaio 2014, T.A. e F., il secondo in qualità di titolare della GTE Europe s.n.c., proponevano, dinnanzi al Giudice di pace di Riva del Garda opposizione al verbale di contestazione elevato dal Corpo di Polizia municipale Alto Garda e Ledro del 12 gennaio 2014, con il quale era stata inflitta la sanzione pecuniaria di Euro 83,00, nonchè la sanzione accessoria del ritiro della carta di circolazione, per la violazione dell’art. 85 C.d.S., in quanto il primo ( T.A.), munito di autorizzazione guidava una autovettura adibita a noleggio con conducente senza ottemperare alle condizioni dell’autorizzazione. In particolare, l’agente accertatore aveva rilevato che il noleggiatore non rientrava nella rimessa, nel Comune di Ledro, e che l’inizio del servizio non avveniva con chiamata presso la rimessa.

Nell’atto di opposizione si rilevava che T.A. era stato fermato mentre svolgeva il suo lavoro e aveva la prenotazione di entrambi i servizi e le ricevute fiscali agli stessi relative già fatte.

Si costituiva la Comunità Alto Garda e Ledro chiedendo il rigetto dell’opposizione.

L’adito Giudice di pace, con sentenza del 18 aprile 2014, rigettava l’opposizione, condannando gli opponenti alla sanzione pecuniaria di Euro 168,00, e disponendo la sospensione della carta di circolazione per due mesi.

Il Giudice, premesso che era incontestato che il T. avesse svolto un duplice servizio di noleggio senza fare rientro nell’autorimessa, riteneva, da un lato, che la fattispecie dovesse essere inquadrata nell’ambito di applicazione dell’art. 85 C.d.S., comma 4 e, dall’altro, che il comportamento del T. fosse illegittimo alla luce della L. n. 21 del 1992, art. 11, comma 4, a tenore della quale “Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni”.

Avverso questa sentenza proponevano appello T.A. e F., nonchè S.S., gli ultimi due quali legali rappresentanti della GTE Europe di F.T. e C. s.n.c., lamentando che il Giudice di pace avesse fatto applicazione di una disposizione la cui efficacia era stata sospesa con successivi interventi normativi.

Ricostituitosi il contraddittorio, il Tribunale di Rovereto accoglieva l’appello. Premesso che la condotta accertata e sanzionata integrava l’illecito di cui alla richiamata disposizione, rilevava tuttavia che la L. n. 21 del 1992, art. 11, comma 4, come modificato dal D.L. n. 207 del 2008, art. 29, comma 1-quater, non era applicabile nel caso di specie, risultando la sua efficacia, tanto al momento dell’infrazione quanto al momento della decisione di primo grado, nonchè al momento della decisione in appello, sospesa, dapprima dal D.L. n. 5 del 2008, art. 7-bis, comma 1, convertito con modificazioni dalla L. n. 33 del 2009, e da ultimo con il D.L. n. 150 del 2013, art. 4, comma 4, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 15 del 2014, che ha previsto la proroga della sospensione fino al 30 dicembre 2014.

Per la cassazione di questa decisione la Comunità Alto Garda e Ledro ha proposto ricorso affidato a quattro motivi.

Gli intimati T.A., GTE Europe di F.T. e C. s.n.c. e S.S. non hanno svolto difese in questa sede.

La ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo la ricorrente Comunità deduce violazione o falsa applicazione dell’art. 85 C.d.S., comma 4, nonchè della L. n. 21 del 1992, art. 11, comma 4, come novellato dal D.L. n. 207 del 2008, art. 29, comma 1-quater e, in via derivata, del regolamento comunale per il servizio di trasporto pubblico non di linea approvato con deliberazione del 14 marzo 2001.

Premesso che l’art. 85 C.d.S., al comma 1, dispone che “il servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone è disciplinato dalle leggi specifiche che regolano la materia” e al comma 4 che “chiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo munito di autorizzazione, guida un’autovettura adibita al servizio di noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore, ovvero alle condizioni di cui all’autorizzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma (…)”, la ricorrente rileva che al T. era stato contestato di avere guidato un’autovettura adibita a noleggio con conducente senza ottemperare alle condizioni dell’autorizzazione. E tali condizioni erano stabilite dall’autorizzazione n. 1/2013, espressamente subordinata all’osservazione di tutte le disposizioni contenute nel regolamento comunale per il servizio pubblico di trasporto non di linea e le norme di legge vigenti in materia. Ad avviso della ricorrente, l’art. 85 dovrebbe dunque essere letto unitamente al regolamento comunale, approvato dal Comune di Ledro con Delib. 14 marzo 2011, n. 6 e alle disposizioni di cui alla L. n. 21 del 1992 (legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea).

Inoltre, nel valutare la condotta oggetto di contestazione, dovrebbe tenersi conto, anche ai sensi del D.Lgs. n. 422 del 1997, degli ambiti ci competenza regionali e comunali nella disciplina dell’attività in questione, nonchè dell’incidenza avuta dal D.L. n. 223 del 2006, convertito dalla L. n. 248 del 2006, che ha liberalizzato alcune attività economiche, consentendo comunque agli enti locali di adottare soluzioni diverse, adeguate alle specifiche realtà territoriali.

Nel Comune di Ledro, rileva la ricorrente, la disciplina è stata adottata con il citato regolamento comunale, il quale all’art. 5 dispone che l’esercizio del servizio di taxi e di noleggio con conducente è subordinato alla titolarità, rispettivamente, di apposita licenza ed autorizzazione comunale di cui alla L. n. 21 del 1992. E il Tribunale, ad avviso della ricorrente, ha annullato il verbale senza tenere conto del richiamato complesso quadro normativo.

2. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia ancora violazione o falsa applicazione dell’art. 85 C.d.S., comma 4, nonchè della L. n. 21 del 1992, art. 11, comma 4, come novellato dal D.L. n. 207 del 2008, art. 29, comma 1-quater, per errata interpretazione e/o valutazione circa la non vigenza – inapplicabilità delle stesse disposizioni e per vizio di motivazione.

La ricorrente sostiene che le disposizioni di cui alla L. n. 21 del 1992, art. 11, comma 4, sarebbero state sospese solo sino al 31 marzo 2010, mentre le successive disposizioni hanno previsto l’adozione di un decreto ministeriale volto alla rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui alla L. n. 21 del 1992 e le proroghe che si sono susseguite avrebbero riguardato solo il termine per l’adozione di tale decreto ministeriale, ferma l’applicabilità della L. n. 21 del 1992 e segnatamente dell’art. 11, comma 4, della stessa. Il Tribunale avrebbe quindi errato nel ritenere, peraltro senza adeguata motivazione, che tale disposizione non fosse applicabile ratione temporis.

Del resto, una interpretazione che vedesse ancora sospesa l’efficacia delle disposizioni limitative dell’esercizio dell’attività di noleggio con conducente determinerebbe una ingiustificata parità di trattamento tra categorie professionali diverse tra loro per modalità di accesso alla professione, sistema di prenotazione, limiti quantitativi al numero di operatori ammessi, fissazione di tariffe, regolamentazione amministrativa del servizio attraverso i turni e programmazione territoriale, così svuotando di ogni rilevanza la normativa che disciplina il servizio taxi e il servizio di noleggio con conducente.

3. Con il terzo motivo la ricorrente deduce omessa/inesistente o insufficiente motivazione e omessa valutazione di una circostanza decisiva per il giudizio, non avendo il Tribunale di Rovereto fornito alcuna motivazione in merito alla ritenuta vigenza del D.L. n. 207 del 2008, art. 29, comma 1-quater.

4. Con il quarto motivo la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 91 c.p.c., per errata compensazione delle spese di lite, sostenendo che, per effetto della cassazione della sentenza impugnata, la regolamentazione delle spese andrà modificata, con esclusione della compensazione.

5. Preliminarmente occorre rilevare che in tema di sanzioni amministrative irrogate per violazione al codice della strada, proposta direttamente opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria avverso l’originario verbale di accertamento e contestazione dell’infrazione, la legittimazione passiva va riconosciuta alle singole amministrazioni, locali, per i corpi dalle stesse dipendenti, o centrali, per i corpi statuali, cui appartengono i vari corpi autorizzati alla contestazione, in particolare: per la polizia municipale, il Comune in persona del sindaco; per i Carabinieri, il Ministero della difesa, e, in alternativa, il Ministero dell’interno, al quale l’art. 11 C.d.S., attribuisce specifiche competenze in materia di circolazione stradale ed ha il compito di coordinamento dei servizi di vigilanza sulla circolazione stessa, in persona dei rispettivi ministri; per la polizia della strada, il medesimo Ministero dell’interno, ecc.. Detta circostanza, in quanto attinente alla regolare costituzione del contraddittorio e, quindi, ad inderogabili disposizioni d’ordine pubblico processuale, è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, compreso quello di legittimità, sempre che, sulla stessa, non si sia precedentemente formato il giudicato. (Cass. n. 17189 del 2007). La sentenza citata ha ripreso e precisato quanto insegnato, in materia, da Cass., S.U., n. 21624 del 2006, a mente della quale la legittimazione passiva spetta all’amministrazione dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione, quindi, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia municipale, legittimato a resistere all’opposizione è il Comune. Nel caso in cui il ricorso sia stato notificato anzichè al Comune all’organo di una diversa amministrazione (nel caso di specie, il Prefetto), non si può ritenere che l’atto sia soltanto irregolare, non potendo farsi applicazione neppure estensiva della previsione contenuta nella L. n. 260 del 1958, art. 4, che disciplina esclusivamente la rappresentanza in giudizio dello Stato; tuttavia, poichè nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa l’obbligo di notificare il ricorso e il decreto di fissazione udienza al soggetto passivamente legittimato grava sull’ufficio giudiziario adito, e non sulla parte, se anche il ricorrente nel proporre l’opposizione abbia indicato erroneamente il soggetto cui notificare l’atto, ciò non esime l’ufficio giudiziario dall’obbligo di identificare correttamente quest’ultimo. Ne consegue che, qualora sia stato erroneamente evocato in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva a causa dell’errore della parte cui non abbia fatto seguito un intervento correttivo della cancelleria, l’errore nella identificazione del legittimato passivo non si traduce nell’inammissibilità del ricorso, ma in un vizio della sentenza. Va aggiunto che la rilevabilità di ufficio di detto vizio è stata confermata da Cass., S.U., n. 26019 del 2008, secondo la quale “il potere di controllo delle nullità (non sanabili o non sanate), esercitabile in sede di legittimità, mediante proposizione della questione per la prima volta in tale sede, ovvero mediante il rilievo officioso da parte della Corte di cassazione, va ritenuto compatibile con il sistema delineato dall’art. 111 Cost., allorchè si tratti di ipotesi concernenti la violazione del contraddittorio – in quanto tale ammissibilità consente di evitare che la vicenda si protragga oltre il giudicato, attraverso la successiva proposizione dell’actio nullitatis o del rimedio impugnatorio straordinario ex art. 404 c.p.c., da parte del litisconsorte pretermesso – ovvero di ipotesi riconducibili a carenza assoluta di potestas iudicandi. Nel caso di specie vi è stata violazione del contraddittorio (art. 101 c.p.c.), erroneamente instaurato sin dal primo grado di giudizio con la Comunità Alto Garda e Ledro, Corpo di polizia locale intercomunale, e non con il Comune in persona del Sindaco, organo avente potere di rappresentanza esterna dell’ente locale (in senso analogo, vedi anche Cass. n. 14323 del 2011; Cass. n. 3859 del 2016).

Sul punto non risulta che si sia formato il giudicato, poichè manca espressa pronuncia a seguito di contestazione specifica. La Corte potrà pertanto rilevare il vizio nella formazione del contraddittorio, con le conseguenze del caso.

6. La violazione dell’art. 101 c.p.c., comporta la nullità di tutti gli atti del giudizio e si riflette sull’impugnata sentenza. Detta circostanza, in quanto attinente alla regolare costituzione del contraddittorio e, quindi, ad inderogabili disposizioni d’ordine pubblico processuale, è rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, compreso quello di legittimità. Non di meno, in osservanza del dictum delle Sezioni Unite sopra richiamato va dichiarata la consequenziale nullità degli atti del giudizio e, quindi, della sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado, il quale dovrà procedere nuovamente agli incombenti di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 23 (applicabile ratione temporis), e, in particolare, disporre la notificazione del ricorso al competente Comune, in persona del Sindaco pro tempore.

Al giudice di rinvio è demandata altresì la regolamentazione delle spese del giudizio di cassazione.

PQM

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, al Giudice di pace di Riva del Garda.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 15 aprile 2016.

Depositato in Cancelleria il 22 marzo 2017