Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7304 del 22/03/2017

Cassazione civile, sez. un., 22/03/2017, (ud. 07/03/2017, dep.22/03/2017),  n. 7304

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente aggiunto –

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente di sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 4610-2014 proposto da:

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che Io rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

D.P., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli

avvocati FRANCESCO MARCHELLO e ASSUNTA RITA SERAFINI;

– controricorrente –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata in

data 25/02/2013;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

7/03/2017 dal Consigliere Dott. LUCIA TRIA;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

IACOVIELLO Francesco Mauro, che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso;

udito l’Avvocato Assunta Rita Serafini.

Fatto

ESPOSIZIONE DEL FATTO

1. Con sentenza n. 999/2010 il Tribunale di Lecce, in accoglimento della domanda proposta da D.P., condannò il Ministero dell’Interno – costituitosi in giudizio contestando la sussistenza della propria legittimazione passiva e la domanda attorea nel merito – al pagamento in favore del D. della somma di Euro 10.977,33 oltre interessi, come risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l’Amministrazione aveva esaminato la domanda dell’attore diretta ad ottenere il riconoscimento dello status di orfano per causa di servizio, al fine di essere esonerato dal servizio militare di leva, all’epoca obbligatorio.

2. Avverso la suddetta sentenza propose appello il Ministero dell’Interno e, come primo motivo di impugnazione, dedusse il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che il danno lamentato dal D. derivava dal mancato esercizio di un potere autoritativo della P.A. sicchè il presente giudizio doveva essere devoluto al giudice amministrativo.

3. La Corte d’appello di Lecce, ha respinto tale censura e, nel merito, ha confermato la sentenza di primo grado.

4. Il ricorso del Ministero dell’Interno – rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato – domanda la cassazione della sentenza d’appello per quattro motivi.

D.P. resiste con controricorso e deposita anche memoria ex art. 378 c.p.c..

5. Con ordinanza 7 novembre 2016, n. 22603 la Terza Sezione civile di questa Corte, rilevato che il primo motivo di ricorso concerne una questione di giurisdizione, sulla quale, ex art. 374 c.p.c., la Corte si pronuncia a Sezioni Unite, ha rimesso la causa al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite.

6. Il Primo Presidente ha disposto in conformità.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 – Sintesi delle censure.

1. Il ricorso è articolato in quattro motivi.

1.1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 1, violazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a) (codice del processo amministrativo – c.p.a.), contestandosi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario affermata dalla Corte d’appello, sull’assunto secondo cui la presente controversia rientrerebbe nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base alla suindicata disposizione.

1.2. Con gli altri tre motivi il Ministero ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione, rispettivamente:

– della L. n. 241 del 1990, art. 17 e del D.M. 2 febbraio 1993, n. 284, art. 7 per avere la Corte territoriale ritenuto spettante alla P.A. per la conclusione del procedimento per il riconoscimento dello status di orfano per causa di servizio il solo termine di 150 giorni, senza considerare l’ulteriore termine di 90 previsto per il rilascio della prescritta valutazione tecnica da parte della Commissione Medica Ospedaliera, sicchè tale termine complessivo di 240 giorni veniva a scadere nel marzo 1995 quando il D. non avrebbe più potuto chiedere l’esonero (secondo motivo);

– dell’art. 1227 c.c., per avere la Corte d’appello escluso che abbia prodotto alcun effetto sulla domanda risarcitoria il fatto che il D. ha presentato l’istanza de qua a distanza di 24 anni dalla morte del padre (terzo motivo);

– dell’art. 2043 c.c., in combinato con l’art. 1226 c.c., per avere la Corte salentina respinto l’eccezione di “compensatio lucri cum damno”, proposta dal Ministero con riferimento al vantaggio patrimoniale goduto dal D. durante il periodo di leva (vitto, alloggio e stipendio riscosso) (quarto motivo).

2- Esame delle censure.

2. Il primo motivo di ricorso non è da accogliere, per le ragioni di seguito esposte.

2.1. Il D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a), (Codice del processo amministrativo) – entrato in vigore il 16 settembre 2010 – dispone che, salvo ulteriori previsioni di legge, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo”.

Tale norma, peraltro, era già stata introdotta nell’ordinamento dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2-bis, inserito dalla L. n. 69 del 2009, art. 7, comma 1, lett. c) – secondo cui: “Art. 2-bis (Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento). – 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. 2. Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni” -, articolo in seguito abrogato a far data dal 16 settembre 2010, limitatamente al comma 2, dall’art. 4, n. 14 norme di coordinamento ed abrogazioni, di cui all’allegato 4 stesso codice del processo amministrativo.

2.2. Dalla sentenza impugnata risulta che la citazione che ha dato inizio al presente giudizio è stata notificata il 24 marzo 2003, quindi molto prima dell’entrata in vigore della suindicata normativa.

Come già affermato da queste Sezioni Unite in giudizi analoghi al presente, per le controversie instaurate prima dell’entrata in vigore della suindicata disciplina per individuare il giudice dotato di giurisdizione per le controversie aventi ad oggetto le richieste di risarcimento dei danni da ritardo nell’adozione da parte della P.A. dei provvedimenti richiesti dai cittadini si deve fare applicazione dell’ordinario criterio di riparto della giurisdizione, basato sulla natura della situazione giuridica dedotta in giudizio (vedi, per tutte: Cass. SU 10 giugno 2013, n. 14501).

2.3. A tal fine, come ha costantemente sottolineato anche la giurisprudenza amministrativa, la fonte del pregiudizio lamentato dal privato nel suddetto caso di ritardo nell’adozione del provvedimento richiesto non è tanto la violazione dei termini (perentori o ordinatori) previsti per la conclusione del procedimento amministrativo, quanto il ritardo nell’attribuzione del “bene della vita”.

Nella specie, è indubbio che il ragguardevole ritardo riscontratosi nella valutazione della domanda presentata dal D. – onde ottenere il riconoscimento dello status di orfano per causa di servizio, al fine di essere esonerato dal servizio militare di leva, all’epoca obbligatorio – ha inciso su diritto fondamentali dell’interessato, insuscettibili di essere degradati dalla Pubblica Amministrazione, come il diritto al lavoro e, in particolare, quello a non perdere lo stipendio che stava riscuotendo in dipendenza del rapporto di lavoro subordinato in precedenza instaurato.

2.4. A ciò va aggiunto che, secondo un condiviso indirizzo di questa Corte, la diligenza esigibile dalla P.A. nel compimento dei propri atti, ivi compresa l’adozione di provvedimenti amministrativi, va valutata col criterio dettato dall’art. 1176 c.c., comma 2, applicabile anche alle ipotesi di responsabilità extracontrattuale, che, riferito all’Amministrazione pubblica in conformità con l’art. 97 Cost., comporta che la P.A. adotti comportamenti rispettosi della legge, efficienti e tempestivi (Cass. 6 ottobre 2015, n. 19883).

E questo, nella specie, avrebbe dovuto indurre la P.A. ad esaminare la domanda del D. in tempo utile a fargli ottenere l’esonero dal servizio militare di leva, visto che l’istante aveva evidenziato la finalità della presentazione della propria domanda.

2.5. Ciò, invece, non è avvenuto, così determinandosi una patente violazione dei principi del giusto procedimento amministrativo di cui alla L. n. 241 del 1990, principi ai quali, come affermato dalla Corte costituzionale – in più occasioni e, in particolare, nella sentenza n. 310 del 2010 – “va riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare sia i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost., comma 1), sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti della stesse amministrazione (artt. 24 e 113 Cost.; vedi anche sentenza n. 104 del 2006)”. Ciò anche perchè un’azione amministrativa che riesce a conformarsi ai suddetti principi risulta più agevolmente indirizzata al rispetto dei canoni della economicità e dell’efficacia, con il conseguente deflazionamento del contenzioso nei confronti della stessa P.A., che comporta una virtuosa riduzione dei relativi costi umani e materiali, altrimenti molto elevati sia per l’Amministrazione sia per i privati.

2.6. In sintesi, deve essere confermata l’appartenenza della presente controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione del criterio di riparto della giurisdizione basato sulla natura della situazione giuridica dedotta in giudizio.

3. Gli altri tre motivi di ricorso vanno dichiarati inammissibili, per analoghe ragioni.

3.1. Il secondo e il terzo motivo sono inammissibili perchè le argomentazioni in essi sviluppate – con le quali, rispettivamente, si deduce che la Corte territoriale non avrebbe valutato correttamente che: a) il termine complessivo a disposizione della P.A. era di 240 giorni e veniva a scadere nel marzo 1995 quando il D. non avrebbe più potuto chiedere l’esonero (secondo motivo); b) la presentazione da parte del D. della domanda de qua a distanza di 24 anni dalla morte del padre ha avuto influenza negativa sulla domanda risarcitoria (terzo motivo) – non toccano la ratio decidendi posta alla base del riconoscimento del risarcimento del danno da parte della Corte d’appello, rappresentata dal notevole lasso di tempo – di gran lunga superiore a 240 giorni – impiegato, senza alcuna giustificazione, per emanare il provvedimento richiesto.

Trova quindi applicazione il principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, nel caso in cui venga impugnata con ricorso per cassazione una sentenza (o un capo di questa) che si fondi su più ragioni, tutte autonomamente idonee a sorreggerla, l’omessa impugnazione di una di tali ragioni rende inammissibile, per difetto di interesse, la censura relativa alle altre, la quale, essendo divenuta definitiva l’autonoma motivazione non impugnata, non potrebbe produrre in nessun caso l’annullamento della sentenza (vedi, per tutte: Cass. 5 ottobre 1973, n. 2499; Cass. SU 8 agosto 2005, n. 16602; Cass. SU 29 maggio 2013, n. 7931; Cass. 11 febbraio 2011, n. 3386; Cass. 27 maggio 2014, n. 11827; Cass. 17 giugno 2015, n. 12486).

3.2. Per quel che concerne il quarto motivo – volto a contestare il rigetto dell’eccezione di “compensatio lucri cum damno” proposta dal Ministero con riferimento al vantaggio patrimoniale goduto dal D. durante il periodo di leva (vitto, alloggio e stipendio riscosso) – si rileva che la Corte salentina ha respinto l’eccezione per assoluta genericità della richiesta, reputata inidonea anche a consentire una valutazione equitativa degli importi.

Ebbene, nel ricorso si deduce l’erroneità di tale statuizione con argomentazioni del tutto generiche ed apodittiche, che anche in questo caso non toccano la ratio della decisione contestata.

3 – Conclusioni.

4. Alla luce delle suddette considerazioni, il ricorso deve essere respinto, confermandosi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

Le spese del presente giudizio di cassazione – liquidate nella misura indicata in dispositivo – seguono la soccombenza.

Nulla va disposto con riguardo al versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, non potendo tale normativa trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato, quale è il Ministero ricorrente (vedi, per tutte, in tal senso: Cass. 29 gennaio 2016, n. 1778).

PQM

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso; conferma sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. Condanna il Ministero ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in Euro 200,00 (duecento/00) per esborsi, Euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00) per compensi professionali, oltre spese forfetarie nella misura del 15% e accessori come per legge.

Così deciso in Roma, il 7 marzo 2017.

Depositato in Cancelleria il 22 marzo 2017