Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7218 del 13/03/2020

Cassazione civile sez. un., 13/03/2020, (ud. 11/02/2020, dep. 13/03/2020), n.7218

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. LOCATELLI Giuseppe – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 9404-2019 proposto da:

S.G., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.G. BELLI

36, presso lo studio dell’avvocato DINO DEI ROSSI, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

F.C., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCELLO

PRESTINARI 13, presso lo studio dell’avvocato MASSIMO PALLINI, che

la rappresenta e difende;

– controricorrente –

INPS – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del

Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI

VILLA SACCHETTI, 11, presso lo studio dell’avvocato ARISTIDE POLICE,

che lo rappresenta e difende;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

14091/2018 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO.

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

11/02/2020 dal Consigliere AMELIA TORRICE;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale PAOLA

MASTROBERARDINO, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di

cassazione dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

RILEVATO

1. la dottoressa F.C., in servizio nel ruolo professionale statistico attuariale dell’INPS, con ricorso al TAR del Lazio – Roma – aveva chiesto, fra l’altro, l’annullamento delle Det. 20 marzo 2018, n. 26 (adozione del Regolamento in materia di rotazione del personale di cui alla L. n. 190 del 2012), Det. 5 aprile 2018, n. 33 (adozione dei criteri e delle modalità per il conferimento degli incarichi) e Det. 19 ottobre 2018, n. 116 con le quali il Presidente dell’Inps aveva conferito l’incarico di Coordinamento Generale dell’Area professionale statistico attuariale al Dott. S.G., “e di ogni altro atto presupposto e/o conseguenziale”;

2. l’Inps e il Dott. S.G. si sono costituiti nel giudizio innanzi al Giudice Amministrativo e ne hanno eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione;

3. il Dott. S.G. con il ricorso proposto ai sensi dell’art. 41 c.p.c. e del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 10 ha chiesto, con un unico motivo, che in relazione alla controversia pendente dinanzi al giudice amministrativo venga dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (in particolare del TAR Lazio-Roma) e che sia affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro;

4. il ricorrente sostiene che la controversia instaurata dalla dottoressa F. ha ad oggetto la selezione previo interpello per l’attribuzione dell’incarico di Coordinamento Generale dell’Area professionale statistico attuariale, selezione alla quale la F. ha partecipato senza esito favorevole, e non una procedura concorsuale volta alla instaurazione di un rapporto di pubblico impiego con l’Istituto ovvero al passaggio ad una qualifica o ad un livello superiore;

5. aggiunge che gli atti impugnati innanzi al giudice amministrativo sono atti di microorganizzazione che incidono esclusivamente sul rapporto di lavoro e si compendiano in atti di gestione assunti dall’Inps con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato;

6. l’Inps ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale, affidato ad un unico motivo, illustrato da successiva memoria, con il quale ha formulato prospettazioni e conclusioni analoghe a quelle formulate dal ricorrente principale;

7. la dottoressa F.C. ha resistito con controricorso con il quale ha chiesto il rigetto del ricorso principale, sostenendo che, nella specie sussiste la giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo; assume che il Regolamento relativo alla rotazione degli incarichi ha natura di atto di macro-organizzazione che trova applicazione nei confronti di tutto il personale;

8. il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c.;

9. il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto che venga dichiarata la giurisdizione del Giudice ordinario sul rilievo che il “petitum” sostanziale della domanda giudiziale proposta dalla F. consiste nella rimozione del provvedimento di conferimento dell’incarico dirigenziale al Dott. S., in quanto lesivo della sua posizione di diritto soggettivo, e nella riattribuzione del medesimo incarico.

Diritto

CONSIDERATO

10. il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione deve essere deciso affermando la giurisdizione del giudice ordinario;

11. la questione di giurisdizione oggetto del ricorso è stata esaminata da queste Sezioni Unite con le ordinanze nn. 29462, n. 29463, n. 29464 del 2019, aventi ad oggetto, tra l’altro, l’impugnazione proposta innanzi al giudice amministrativo della determinazione n. 26 del 20.3.2018, relativa all’adozione del Regolamento in materia di rotazione del personale di cui alla L. n. 190 del 2012, e della Det. 5 aprile 2018, n. 33 concernente i criteri e le modalità per il conferimento degli incarichi dirigenziali, oltrechè i provvedimenti di conferimento dell’incarico dirigenziale adottati in esito a selezione previo interpello;

12. con le ordinanze sopra richiamate:

13. è stato richiamato il principio più volte affermato da queste Sezioni Unite, secondo cui in tema di impiego pubblico contrattualizzato, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1, sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie inerenti ad ogni fase del rapporto di lavoro”, senza che abbia alcuna incidenza sulla giurisdizione del giudice ordinario la circostanza che nel giudizio vengano in questione “atti amministrativi presupposti”, che se riconosciuti illegittimi possono essere disapplicati;

14. è stato precisato che la riserva alla giurisdizione amministrativa delle controversie relative alle “procedure concorsuali”, prevista dal successivo art. 63, comma 4 è del tutto residuale e deve essere intesa come riferita alle controversie in materia di procedure concorsuali strumentali all’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”, le quali possono anche essere procedure concorsuali interne purchè configurino “progressioni verticali novative” – cioè in un’area o fascia superiore a quella di appartenenza – e non progressioni meramente economiche oppure che, in base alla contrattazione collettiva applicabile, comportino il conferimento di qualifiche più elevate, ma comprese nella stessa area, categoria o fascia di inquadramento e, come tali, caratterizzate, da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo;

15. è stato osservato che, in linea generale, questa Corte ha escluso che anche in presenza in una procedura concorsuale per l’assunzione (nel senso indicato), la riserva di giurisdizione amministrativa in materia di procedure concorsuali D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 63, comma 4, possa estendere la propria rilevanza alla fase successiva all’approvazione della graduatoria e, in particolare, alle controversie relative alle pretese di assunzione basate sull’esito del concorso e, inoltre, che con il superamento di un concorso pubblico e l’approvazione della relativa graduatoria, indipendentemente dalla nomina, si consolida nel patrimonio dell’interessato una situazione giuridica individuale di diritto soggettivo, alla quale vanno riferiti tutti gli atti successivi, sicchè la controversia rimane devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1, in quanto, con l’approvazione della graduatoria, si esaurisce l’ambito riservato al procedimento amministrativo e all’attività autoritativa dell’Amministrazione e subentra una fase in cui i comportamenti della PA vanno ricondotti nell’alveo privatistico, espressione del potere negoziale dell’Amministrazione nella veste di datrice di lavoro, come tali da valutare alla stregua dei principi civilistici in ordine all’inadempimento delle obbligazioni (art. 1218 c.c.), anche secondo i parametri della correttezza e della buona fede;

16. è stata richiamata la decisione di queste Sezioni Unite n. 29080 del 2018 che ha affermato che l’ambito della giurisdizione amministrativa copre l’intero “iter” attinente al reclutamento, dal suo avvio (generalmente coincidente con la determinazione adottata dall’organo competente di ricorrere alla procedura stessa) sino all’approvazione della graduatoria finale con la proclamazione dei vincitori, la quale pertanto costituisce lo spartiacque del criterio di riparto;

17. è stato rilevato che all’affermazione dei suddetti principi si è giunti per effetto dell’interpretazione del citato art. 63 cit., comma 4 adottata sulla base dei principi elaborati dalla Corte costituzionale a proposito dell’art. 97 Cost.;

18. è stato evidenziato che in base a tale interpretazione, il lemma “assunzione” (contenuto nel comma 4 cit.) è stato inteso in senso estensivo, così da comprendervi, come si è detto, non solo i concorsi aperti agli esterni (essendo indifferente che vi partecipino anche lavoratori già dipendenti pubblici) ma anche quelli riservati agli interni e finalizzati a “progressioni verticali novative”, da identificare e distinguere da quelle meramente orizzontali sulla base delle fonti che le regolano, di volta in volta e che, di contro, al termine “concorsuale” è stato attribuito un significato restrittivo, riferito alle sole procedure caratterizzate dall’emanazione di un bando, da una successiva fase di svolgimento delle prove e di confronto delle capacità, dalla valutazione comparativa dei candidati e dalla compilazione finale di una graduatoria di merito, cioè alle procedure conformi ai principi indicati nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 35, comma 3;

19. è stato sottolineato che tra le anzidette procedure concorsuali di regola non rientrano le selezioni per il conferimento di incarichi dirigenziali perchè in esse non si rinvengono i suindicati elementi caratteristici, visto che le assegnazioni di tali incarichi anche se precedute da una fase selettiva (ad esempio tramite interpello, come accade nella specie), rivestono il carattere di determinazioni negoziali assunte dall’Amministrazione con i poteri e le capacità del datore di lavoro privato, il che comporta, come si desume anche dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19 il rispetto da parte delle P.A. dei criteri generali di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.;

20. è stato, inoltre, osservato che qualora il giudizio verta su pretese qualificabili come diritti soggettivi attinenti al rapporto di lavoro – e, quindi, anche nell’ipotesi in cui si contesti l’esito di procedure concorsuali o selettive, nel senso anzidetto – sulla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario non ha alcuna incidenza il fatto che vengano in questione – come meri atti presupposti – atti amministrativi (ivi compresi gli atti generali di autoregolamentazione dell’ente pubblico e/o atti di macro – organizzazione) data la possibilità per il giudice ordinario di disapplicarli, laddove li ritenga rilevanti ai fini della decisione ma illegittimi, come risulta confermato dall’art. 63 cit., comma 1;

21. è stato rilevato che, viceversa, è stata ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia ha come oggetto principale la contestazione della legittimità degli atti amministrativi autoritativi con i quali l’Amministrazione ha operato le proprie scelte discrezionali circa le modalità di copertura dei posti vacanti ovvero di attribuzione di incarichi direttivi e quindi siano “principaliter” impugnati gli atti organizzativi mediante i quali le Amministrazioni pubbliche definiscono secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuando gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 1), mentre l’eventuale pretesa di accertamento dell’invalidità del provvedimento di conferimento dell’incarico e della stipulazione del contratto, in questi casi, ha carattere consequenziale rispetto a quella afferente la legittimità degli atti amministrativi impugnati;

22. tanto sul rilievo che in quest’ultimo caso la posizione fatta valere in giudizio appartiene alla categoria degli interessi legittimi, la cui tutela è demandata al giudice amministrativo – al quale spetta il controllo sulle modalità di esercizio del potere amministrativo ai sensi dell’art. 103 Cost. – perchè nel giudizio non si controverte del diritto soggettivo all’assunzione o all’incarico direttivo, bensì delle modalità di esercizio di poteri autoritativi dell’Amministrazione, nella fase antecedente alla pubblicazione della graduatoria del concorso oppure all’esito della selezione per l’incarico direttivo, anche se i relativi effetti si sono poi riverberati sulla singola assunzione, ma in senso derivato;

23. al riguardo è stato affermato che in simili controversie, in caso di illegittimità degli atti impugnati (anche generali o di macro-organizzazione), non può operare il potere di disapplicazione del giudice ordinario, che presuppone la deduzione di un diritto soggettivo direttamente inciso da un provvedimento amministrativo e non una situazione giuridica suscettibile di assumere la consistenza di diritto soggettivo solo all’esito della rimozione del provvedimento amministrativo di macro-organizzazione impugnato;

24. nelle citate ordinanze nn. 29462, n. 29463, n. 29464 del 2019 è stato affermato che il principio-cardine per determinare il giudice dotato in concreto di giurisdizione è quello secondo cui non va utilizzato a tal fine il criterio della soggettiva prospettazione della domanda, ma quello del c.d. “petitum sostanziale”, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio quale risulta dai fatti materiali allegati dall’attore e dalle particolari caratteristiche del rapporto giuridico di cui si discute in giudizio, caratteristiche che si evincono da detti fatti;

25. è stato anche precisato che se in base al suddetto criterio del “petitum sostanziale” – da determinare all’esito dell’indagine sull’effettiva natura della controversia in relazione alle peculiarità del singolo rapporto fatto valere in giudizio – si accerta che la controversia attiene alla lesione di un diritto soggettivo derivante da un atto o comportamento posto in essere dalla P.A. con i poteri del privato datore di lavoro, la giurisdizione compete al giudice ordinario senza che rilevi che la pretesa giudiziale sia stata prospettata come richiesta di annullamento di uno o più atti amministrativi o che comunque nel giudizio vengano in questione “atti amministrativi presupposti” illegittimi incidenti direttamente o indirettamente sulle situazioni giuridiche soggettive di cui si tratta, come tali disapplicabili da parte del giudice ordinario;

26. queste Sezioni Unite ritengono di dare continuità ai principi affermati nelle ordinanze sopra richiamate condividendone le ragioni esposte, da intendersi qui richiamate ex art. 118 disp. att. c.p.c., atteso che (a controricorrente F. nel ricorso non apporta argomenti decisivi che impongano la rimeditazione dell’orientamento giurisprudenziale innanzi richiamato;

27. tanto precisato in diritto, va rilevato che nel ricorso introduttivo del giudizio di cui si tratta in questa sede la dottoressa F. ha chiesto l’annullamento della Det. 20 marzo 2018, n. 26 con la quale è stato adottato il Regolamento in materia di rotazione del personale di cui alla L. n. 190 del 2012, della Det. 5 aprile 2018, n. 33 con la quale il Presidente dell’Inps ha adottato i criteri e le modalità per il conferimento degli incarichi e della Det. 19 ottobre 2018, n. 116 con la quale il Presidente dell’Inps ha conferito l’incarico di Coordinamento Generale dell’Area professionale statistico attuariale al Dott. S.G., “e di ogni altro atto presupposto e/o conseguenziale” e il riconoscimento del diritto alla riattribuzione dell’incarico di Coordinatore Generale Statistico.

28. ebbene risulta dall’art. 33 del CCNL 21 luglio 2010 per la Dirigenza dell’Area VI (Enti pubblici non economici e Agenzie fiscali), che i suddetti incarichi vengono attribuiti a professionisti delle singole Aree professionali, al fine di favorire la razionale distribuzione dei compiti tra i professionisti e la promozione della necessaria uniformità di indirizzo, ma non comportano una “progressione verticale novativa”, nè danno luogo a sovraordinazione gerarchica di alcun tipo nei confronti di altri professionisti, sono di natura temporanea e sono revocabili anche prima della scadenza prevista;

29. ne deriva che, in base al suddetto criterio del “petitum sostanziale”, nei termini sopra ricostruiti, la controversia instaurata dalla dottoressa F. attiene alla lesione del diritto soggettivo al conferimento dell’incarico di Coordinatore Generale Statistico Attuariale asseritamente derivante da atti o comportamenti posti in essere dalla P.A. datrice di lavoro con i poteri del privato datore di lavoro (in particolare, rappresentati dal provvedimento conclusivo della selezione per interpello) citato D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 5;

30. deve, quindi, ritenersi che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi in contrario la soggettiva prospettazione della pretesa giudiziale effettuata dalla originaria ricorrente come richiesta di annullamento di atti amministrativi, anche di macro-organizzazione, perchè tali atti vengono in questione come meri “atti amministrativi presupposti”, incidenti direttamente o indirettamente sulla anzidetta situazione giuridica di diritto soggettivo della ricorrente e dei controinteressati e, in quanto tali, possono essere disapplicati dal giudice ordinario, secondo quanto si è detto;

31. in conclusione, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione deve essere accolto, per le ragioni suindicate e sulla causa promossa dalla dottoressa F.C. va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario dinanzi al quale vanno rimesse le parti, anche per le spese del regolamento.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario al quale rimette la causa anche ai fini delle spese del regolamento.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale delle Sezioni Unite Civili, il 11 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 13 marzo 2020

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