Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7187 del 30/03/2011

Cassazione civile sez. un., 30/03/2011, (ud. 01/02/2011, dep. 30/03/2011), n.7187

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Pres.te f.f. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente Sezione –

Dott. PICCININNI Carlo – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – rel. Consigliere –

Dott. AMOROSO Giovanni – Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

M.M.R., elettivamente domiciliata in ROMA,

CIRCONVALLAZIONE CLODIA 167, presso lo studio dell’avvocato BAURO

FRANCESCO, rappresentata e difesa dagli avvocati FIORE SALVATORE,

ALBERTO BARRERA, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

ASSESSORATO REGIONALE ALLA SANITA’ DELLA REGIONE, SICILIANA, in

persona dell’Assessore pro-tompore, elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

e contro

S.G.;

– intimato –

per la risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione tra le

sentenze nn. 1080/2002 dei Tribunale amministrativo regionale di

Catania depositata il 14/06/2002, n. 2576/2006 del Tribunale di

Palermo depositata il 06/11/2006 e la n. 2024/2009 della Corte

d’Appello di Palermo depositata il 30/11/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

01/02/2011, dal Consigliere Doti. SAVERIO TOFFOLI;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IANNELLI

Domenico, che ha concluso per la giurisdizione del Giudice

amministrativo.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Dott. M.M.R. adiva il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, nei confronti dell’Assessorato regionale alla Sanità della Regione Sicilia e di S.G., impugnando la graduatoria unica regionale dei medici di medicina generale valida per il 2001 e il provvedimento di approvazione della medesima in data 10.12.2001; contestava la propria esclusione, motivata con la causale “autocertificazione non firmata”.

Il tribunale amministrativo dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ritenendo che rientrino nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative ai rapporti di prestazione d’opera professionale tra le USL e i medici convenzionati esterni anche quando ci si trovi nella fase anteriore all’instaurazione di tali rapporti e si discuta circa l’adempimento degli obblighi relativi all’accesso al convenzionamento.

Il Tribunale di Palermo, davanti a cui la dott. M. successivamente instaurava analoga controversia, con richiesta anche di risarcimento del danno, dichiarava a sua volta il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, con sentenza confermata dalla Corte d’appello della stessa sede. La corte di merito faceva riferimento all’orientamento giurisprudenziale secondo cui, nella materia relativa alla instaurazione di rapporti convenzionali con i medici della medicina generale da parte delle unità o aziende sanitarie locali, rientrano nella giurisdizione amministrativa le controversie relative alla individuazione delle zone carenti che l’amministrazione intende ricoprire e alla formulazione delle graduatorie, mentre sono devolute al giudice ordinario le azioni dirette a far valere il diritto alla costituzione del rapporto sulla base della riconosciuta posizione in graduatoria.

La dott. M. propone ricorso per la risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione a norma dell’art. 362 c.p.c..

L’Assessorato regionale alla Sanità si è costituito con controricorso, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. In particolare deduce che nella specie l’amministrato versa in una posizione di interesse legittimo, anche escludendo la sussistenza di spazi apprezzabili di discrezionalità in capo alla p.a., in quanto la disciplina dell’azione amministrativa è rivolta primariamente al soddisfacimento di un interesse pubblico e solo in via mediata a garantire posizioni individuali. Il S. non si è costituito.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

La questione posta dal ricorso in esame è stata più volte esaminata da queste Sezioni unite, che, relativamente alle procedure per il conferimento da parte delle unità sanitarie locali degli incarichi ai medici della medicina generale in regime di convenzione, hanno enunciato il principio secondo cui, poichè nella fase di individuazione delle zone carenti, che l’amministrazione intenda ricoprire, e nella formulazione delle graduatorie vi sono spazi per valutazioni discrezionali, cui corrispondono posizioni di interesse legittimo degli aspiranti, le eventuali relative controversie sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre la giurisdizione del giudice ordinario è configurabile invece con riferimento alla fase successiva all’approvazione di tali graduatorie in cui l’amministrazione deve procedere alle convenzioni di diritto privato (costitutive di rapporti di prestazione d’opera professionale connotati dalla collaborazione continuativa e coordinata) sulla base dell’ordine progressivo della graduatoria, senza che residuino spazi per l’esercizio di un potere discrezionale. In tale senso si sono pronunciate Cass. S.U. n. 5202/1998, 901/1999, 3231/2004, 8087/2007, che hanno superato un precedente saette orientamento – su cui cfr.

Cass. S.U. n. 12030/1990 e 2725/1991 – che qualificava come privatistica anche la fase relativa alle procedure di selezione, coerentemente alla allora ritenuta natura contrattuale collettiva delle norme di cui ai decreti presidenziali di approvazione degli accordi collettivi nazionali per l’uniforme trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale (disciplinanti anche le procedure di selezione), norme di cui invece successivamente è stato riconosciuto il valore regolamentare: cfr. Cass. S.U. n. 12595/1993 e, recentemente, Cass. n. 1826/2009.

In adesione a tale orientamento giurisprudenziale nella specie deve riconoscersi la giurisdizione del giudice amministrativo, visto che la controversia riguarda la non ammissione della ricorrente alla procedura concorsuale per la formazione della graduatoria per la costituzione, mediante convenzioni, dei rapporti, libero professionali. Rimane attratta nella giurisdizione amministrativa anche la domanda di risarcimento del danno, in relazione alla devoluzione al giudice amministrativo, nel sistema normativo conseguente alla L. n. 205 del 2000, anche delle azioni risarcitorie proposte nei confronti della P.A. per attività provvedimentale asseritamente illegittima (cfr., ex multis, Cass. S.U. n. 23741/2007).

Alla dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo consegue la cassazione della sentenza del TAR Sicilia e la rimessione delle parti davanti al medesimo. In considerazione delle ragioni e della funzione del presente giudizio, si ritiene di compensare le relative spese tra le parti.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; cassa la sentenza del TAR per la Sicilia, davanti a cui rimette le parti;

compensa le spese del giudizio.

Così deciso in Roma, il 1 febbraio 2011.

Depositato in Cancelleria il 30 marzo 2011

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