Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7159 del 25/03/2010

Cassazione civile sez. un., 25/03/2010, (ud. 02/02/2010, dep. 25/03/2010), n.7159

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. ELEFANTE Antonino – Presidente di sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – rel. Consigliere –

Dott. SPAGNA MUSSO Bruno – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

C.R. ((OMISSIS)), + ALTRI OMESSI

elettivamente

domiciliati in ROMA, LARGO DEI LOMBARDI 4, presso lo studio

dell’avvocato TURCO ALESSANDRO, rappresentati e difesi dall’avvocato

VICICONTE GAETANO, per delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope

legis;

– resistente –

avverso la sentenza n. 264/2008 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 15/02/2008;

udita la relazione della causa svolta nella Udienza pubblica del

02/02/2010 dal Consigliere Dott. TOFFOLI Saverio;

udito l’Avvocato Gaetano VICICONTE;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IANNELLI

Domenico, che ha concluso per il rigetto del primo motivo

(giurisdizione A.G.A. per le differenze retributive fino al

30/06/1998; giurisdizione A.G.O. per il periodo successivo); rinvio

per il resto ad una sezione semplice.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Pisa, preliminarmente rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario relativamente alla parte delle domande relativa al periodo fino al 30.6.1998, accoglieva le domande proposte da A.M. e numerosi altri dipendenti del CISAM – Centro interforze studi applicazioni militari contro il Ministero della difesa, condannando quest’ultimo al pagamento in favore dei ricorrenti delle differenze retributive calcolate a far data dal 1 gennaio 1994 sulla base della contrattazione applicabile agli enti di ricerca e degli inquadramenti derivanti dal contratto collettivo integrativo stipulato, secondo la tesi dei medesimi, in data (OMISSIS).

A seguito di appello del Ministero della difesa, la Corte di appello di Firenze dichiarava il difetto di giurisdizione dell’a.g.o. per le pretese relative ai periodi dei rapporto di lavoro fino a tutto giugno 1998 e rigettava le ulteriori pretese.

In merito alla giurisdizione, rilevava che il giudice di primo grado aveva erroneamente fatto riferimento al principio secondo cui, in caso di illeciti permanenti, ai fini della ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in base alla norma transitoria di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7 rileva il momento in cui e’ cessato l’illecito permanente.

Nella specie, infatti, non si discuteva di un risarcimento del danno, ma del diritto a differenze retributive sulla base della asserita inquadrabilita’ dell’organismo datore di lavoro tra gli enti di ricerca e della tesi secondo cui era valido e coercibile il c.d.

contratto integrativo stipulato in sede CISAM il (OMISSIS) per equiparare le vecchie professionalita’ del comparto ministeri con quelle esistenti presso gli enti di ricerca e sperimentazione.

Osservava anche che la pronuncia sulla giurisdizione assorbiva varie questioni riproposte dall’atto di appello e in particolare quella sulla configurabilita’ o meno di una successione del CISAM nelle funzioni del CRESAM (soppresso con il D.M. 28 aprile 1994 istitutivo del CISAM) e quindi del diritto dei dipendenti del CISAM a quanto gia’ attribuito (o solo promesso) ai lavoratori del Cresam con il D.P.R. n. 171 del 1991 e con il D.P.C.M. n. 593 del 1993 (aspetti valorizzati dai lavoratori e dalla sentenza di primo grado per affermare il pieno risalente diritto dei dipendenti del CISAM alla disciplina della contrattazione collettiva per gli enti di ricerca).

Infatti, a seguito del contratto quadro (OMISSIS) per la definizione dei comparti il personale del CISAM rientrava indubbiamente nel comparto ricerca.

Quanto al merito la Corte d’appello osservava che doveva accertarsi se era stato concluso, in attuazione della previsione sul punto dell’art. 67, comma 2, del c.c.n.l. enti di ricerca e sperimentazione 13.2.2002 per il quadriennio 1998 – 2001, un efficace contratto collettivo integrativo o comunque un contratto vincolante tra le parti in materia di tabelle di equiparazione tra i preesistenti profili di inquadramento dei dipendenti del CISAM e i nuovi livelli della contrattazione collettiva per i dipendenti degli enti di ricerca.

La Corte disattendeva al riguardo la tesi secondo cui l’ipotesi di contratto collettivo integrativo convenuta il 21.6.2002 era diventata vincolante per il decorso dei termini previsti dall’art. 35 del c.c.n.l. per la verifica della compatibilita’ dei costi con i vincoli di bilancio.

Premesse osservazioni circa l’inderogabilita’ di tale verifica e l’incidenza della non compatibilita’ con i vincoli finanziari sulla validita’ delle clausole dei contratti integrativi, a norma del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3, e art. 40 bis la Corte riteneva che le modalita’ di attuazione del controllo in questione previste dal contratto collettivo nazionale dovessero essere adattate alla particolare natura del CISAM, che non era un ente autonomo, ma un’articolazione dell’Amministrazione della Difesa. Era stato corretto quindi l’interessamento della Ragioneria generale dello Stato presso il Ministero e il riferimento, in via di analogia, alla procedura L. n. 449 del 1997, ex art. 39, comma 3 ter. La verifica aveva avuto esito negativo (con rilievi in tal senso anche del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del consiglio e del Ministero dell’economia), essendosi evidenziato un maggior costo di oltre 4.000.000,00 di Euro al 31.12.2202 sulla base della stessa relazione tecnico – finanziaria del direttore generale che, su delega del Ministro, aveva svolto le trattative e sottoscritto il verbale di accordo in data (OMISSIS) e di conseguenza il Ministro non aveva autorizzato la sottoscrizione del contratto integrativo e aveva invano richiesto ulteriori incontri per la definizione della vicenda. Pertanto mancava qualsiasi contratto vincolante.

A.M. e numerosi altri litisconsorti propongono ricorso per Cassazione, affidato a sei motivi. Il Ministero della difesa ha solo depositato “atto di costituzione” della Avvocatura dello Stato.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il primo motivo denuncia violazione delle norme in materia di riparto di giurisdizione di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7.

Si sostiene che, ai fini della deroga alla regola del frazionamento della domanda tra giudice ordinario e giudice amministrativo, a seconda che le pretese del lavoratore si riferiscano a periodo lavorativo anteriore o posteriore al 30.6.1998, non rileva il carattere risarcitorio o retributivo delle pretese vantate nei confronti della p.a., quanto piuttosto che quest’ultima abbia posto in essere un illecito, a seguito della mancata ottemperanza ad un obbligo scaturente dalla legge o da un contratto, e il carattere permanente, protrattosi nel tempo, dello stesso.

Il secondo motivo denuncia violazione o falsa interpretazione dell’art. 35 del c.c.n.l. per il comparto degli enti e istituzioni di ricerca 21.2.2002, nonche’ violazione 0 falsa applicazione dell’art. 12 preleggi, comma 1, e degli artt. 1362 e 1363 c.c.. Si censura la sentenza impugnata per avere ritenuto non applicabile nella specie, nella sua portata letterale, l’art. 35 cit., nella parte in cui delinea il procedimento per la stipula del contratto integrativo e in particolare fissa le modalita’ e i termini per il controllo di compatibilita’ finanziaria dello stesso. In effetti i termini letterali della disposizione sono del tutto chiari e non prevedono differenziazioni per l’ipotesi in cui l’ente di ricerca appartenga a un Ministero.

Il terzo motivo denuncia violazione o falsa interpretazione della L. n. 449 del 1997, art. 39, comma 3 ter, e dell’art. 35 del gia’ citato c.c.n.l. del comparto ricerca. Si censura la sentenza nella parte in cui prospetta il carattere ordinatorio dei termini fissati dall’art. 35 c.c.n.l. per lo svolgimento del procedimento di verifica di compatibilita’ finanziaria dell’ipotesi di accordo integrativo.

Il quarto motivo denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 12 preleggi, comma 2, e della L. n. 449 del 1997, art. 39, comma 3 (introdotto dalla L. n. 448 del 2001, art. 17 e modificato dalla L. n. 289 del 2002, art. 33). Si censura il riferimento operato in via analogica all’indicato art. 39, comma 3 ter, osservandosi che nella specie non vi era alcuna lacuna, stante la presenza di una norma specifica per la disciplina della fattispecie, rappresentata dall’art. 35, comma 3, del c.c.n.l. enti di ricerca. Si sostiene inoltre che, comunque, l’art. 39, comma 3 ter, non e’ invocabile in via analogica, difettando l’identita’ di ratio, visto che lo stesso, anche nella parte finale relativa alla compatibilita’ finanziaria dei contratti integrativi, fa riferimento come la prima parte, ad ipotesi di nuove assunzioni di personale. Inoltre lo stesso secondo periodo del comma 3 ter non e’ applicabile al CISAM, essendo espressamente riferito, oltre che alle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici economici e agli enti e istituzioni di ricerca con organico superiore a duecento dipendenti, che il CISAM non raggiunge. Semmai per analogia dovrebbe applicarsi il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 47 sul procedimento di stipulazione dei contratti collettivi, che prevede sia un meccanismo di silenzio assenso quanto alla certificazione di compatibilita’ da parte della Corte dei Conti, sia la regola secondo cui la procedura di verifica deve comunque completarsi entro quaranta giorni dall’ipotesi d’accordo, decorsi i quali il presidente dell’Aran e’ in ogni caso autorizzato alla sottoscrizione del contratto collettivo. Facendo riferimento a tale procedimento risulterebbe che il Ministero della difesa non ha rispettato i termini, dato che, a fronte di documentazione trasmessa il 2.10.2002, ha restituito gli atti solo il 4 novembre, dopo ben 33 giorni.

Il quinto motivo denuncia violazione o falsa applicazione del principio di irretroattivita’ delle leggi e della L. n. 289 del 2002, art. 33, comma 5. Si osserva che in ogni caso la L. n. 449 del 1997, art. 33, comma 5, non era invocabile nella specie, poiche’ l’applicabilita’ del relativo procedimento di verifica della compatibilita’ dei costi e’ stato esteso agli enti ed istituzioni di ricerca solo dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 33, comma 5 e pertanto a far data dal 1 gennaio 2003.

Il sesto motivo denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 2932 c.c., dell’art. 35 c.c.n.l. comparto ricerca 21.2.2002, del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3. Si sostiene che dall’applicazione delle disposizioni procedurali per la conclusione dei contratti integrativi di cui all’art. 35 c.c.n.l. emerge la configurabilita’ di un vero e proprio obbligo a carico dell’organo a cio’ deputato di concludere il contratto per effetto del mancato (tempestivo) rilievo circa la compatibilita’ finanziaria del contratto integrativo in questione.

Quanto al rilievo della Corte di merito secondo cui la mancanza di compatibilita’ finanziaria dell’ipotesi di contratto comportava la nullita’ delle clausole e la non configurabilita’ di un inadempimento della parte pubblica, si sostiene che esso e’ basato su un’erronea interpretazione del richiamato D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40 il cui comma 3 presuppone, ai fini della operativita’ della sanzione di nullita’ delle clausole del contratto collettivo integrativo in contrasto con i vincoli finanziari ivi previsti, che l’organo preposto alla verifica della contabilita’ abbia espressamente formulato un rilievo di incompatibilita’ economico – finanziaria e tuttavia l’amministrazione abbia provveduto alla definitiva sottoscrizione del contratto collettivo.

Il primo motivo, con cui si censura l’accoglimento dell’eccezione di parziale difetto di giurisdizione del giudice ordinario, non e’ fondato. La Corte di merito, infatti, si e’ attenuta ai principi, rilevanti nella specie, cosi’ come puntualizzati dalla Corte regolatrice. Ai fini dell’applicazione della disciplina transitoria relativa alla devoluzione del contenzioso del pubblico impiego contrattualizzato al giudice ordinario, la giurisprudenza di queste Sezioni unite ha ripetutamente ribadito il criterio del frazionamento delle giurisdizioni nel caso di domande che riguardino pretese retributive maturate in parte fino al 30 giugno 1998 e in parte successivamente (cfr. le sentenze n. 9154/2006, 23827/2007, 10819/2008), ma ha anche precisato che il riferimento all’epoca della cessazione della permanenza di una condotta illecita, ai fini di un temperamento del criterio del frazionamento, puo’ riguardare solo gli illeciti di natura permanente, quali non possono considerarsi gli inadempimenti di pretese retributive, che integrano illeciti contrattuali di natura istantanea (Cass. S.U. n. 9658/2009; cfr.

anche S.U. n. 7768/2009).

Gli ulteriori motivi vengono esaminati congiuntamente stante la loro connessione.

Come si e’ visto, i ricorrenti contestano la pronuncia di rigetto delle loro domande affidandosi alla tesi secondo cui nella specie, a seguito della sottoscrizione della ipotesi di contratto integrativo e del decorso dei termini previsti dal contratto nazionale per lo svolgimento delle verifiche in materia di compatibilita’ finanziaria senza che fossero intervenuti validi rilievi in proposito, sarebbe sorto l’obbligo per l’organo competente della pubblica amministrazione datrice di lavoro di concludere il contratto.

Ha rilievo ostativo assorbente rispetto a tale prospettazione, caratterizzata da vari passaggi problematici (si dovrebbe anche verificare, per esempio, se effettivamente la domanda proposta implicasse una richiesta di esecuzione in via giudiziale dell’ipotizzato obbligo per l’amministrazione di procedere alla sottoscrizione conclusiva del contratto integrativo e se una siffatta domanda fosse proponibile direttamente dai lavoratori interessati invece che dai sindacati che avevano concordato l’ipotesi di accordo), l’accertamento compiuto dal giudice di merito che e’ stata ritualmente esperita la verifica circa la necessaria compatibilita’, a norma del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3 delle clausole della contrattazione integrativa con i vincoli finanziaria posti dalla programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione, e che la stessa ha avuto esito negativo.

Le censure formulate riguardo a tale accertamento sono tutte basate in sostanza sulla contestazione della applicabilita’ nella specie di quanto al riguardo previsto dall’art. 39, comma 3 ter (aggiunto dalla L. n. 488 del 1999, art. 20), della L. n. 449 del 1997.

Detta disposizione recita, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 33:

“Alfine di garantire la coerenza con gli obiettivi di riforma organizzativa e riqualificazione funzionale delle amministrazioni interessate, le richieste di autorizzazione ad assumere devono essere corredate da una illazione illustrativa delle iniziative di riordino e riqualificazione, adottate o in corso, finalizzate alla definizione di modelli organizzativi rispondenti ai principi di semplificazione e di funzionalita’ rispetto ai compiti e ai programmi, con specifico riferimento, eventualmente, anche a nuove funzioni e qualificati servizi da fornire all’utenza. Le predette richieste sono sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri, ai fini dell’adozione di delibere con cadenza semestrale, previa istruttoria da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. L’istruttoria e’ diretta a riscontrare le effettive esigenze di reperimento di nuovo personale e l’impraticabilita’ di soluzioni alternative collegate a procedure di mobilita’ o all’adozione di misure di razionalizzazione interna. Per le amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonche’ per gli enti pubblici non economici con organico superiore a duecento unita’, i contratti integrativi sottoscritti, corredati da una apposita relazione tecnico – finanziaria riguardante gli oneri derivanti dall’applicazione della nuova classificazione del personale, certificata dai competenti organi di controllo, di cui al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 52, comma 5 e successive modificazioni, laddove operanti, sono trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, che, entro trenta giorni dalla data di ricevimento, ne accertano, congiuntamente, la compatibilita’ economico finanziaria, ai sensi del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 45, comma 4. Decorso tale termine, la delegazione di parte pubblica puo’ procedere alla stipula del contratto integrativo. Nel caso in cui il riscontro abbia esito negativo, le parti riprendono le trattative”.

Dall’inequivoco articolato tenore letterale del trascritto comma 3 ter si evince chiaramente che, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, la seconda parte del medesimo regola in via generale per le amministrazioni statali e gli enti pubblici economici con organico superiore a duecento unita’ il procedimento di verifica circa la compatibilita’ economico finanziaria di quanto previsto in materia di nuova classificazione del personale dai contratti integrativi di cui e’ stata compiuta la preliminare sottosocrizione. Pertanto tale procedimento, previsto da una norma imperativa, certamente non derogabile da parte della contrattazione collettiva, doveva trovare applicazione nella specie, come esattamente ritenuto dal giudice a quo, la cui motivazione deve essere corretta solo nella parte in cui ha ritenuto di pervenire all’applicazione della stessa non in via diretta ma con il ricorso all’analogia.

In merito all’applicabilita’ della disposizione legale in esame e’ opportuno sottolineare anche che il contratto integrativo in questione aveva ad oggetto proprio i nuovi criteri di classificazione del personale del CISAM e che indubbiamente lo stesso organismo faceva parte dell’amministrazione statale in quanto, come rilevato nella stessa sentenza impugnata, inserito a tutti gli effetti nel Ministero della difesa anche ai fini contabili. Ne’ la riconduzione del personale del CISAM nell’ambito della contrattazione relativa ai dipendenti degli enti e istituzioni di ricerca, avvenuta mediante una fonte di natura contrattuale (contratto collettivo quadro 2.6.1998 per la definizione dei comparti di contrattazione, a cui pero’ ha successivamente fatto seguito una riconduzione del personale CISAM nell’ambito del comparto del personale dei ministeri – sia pure con possibilita’ di disposizioni specifiche – da parte dei contratti collettivi quadro 18.12.2002 e 11.6.2007), poteva comportare una deroga alla disciplina legale in questione, sicche’ non rileva che solo con il gia’ richiamato L. n. 289 del 2002, art. 33 sia stata introdotta la precisazione della applicabilita’ della L. n. 449 del 1997, art. 39, comma 3, seconda parte anche agli enti e alle istituzioni di ricerca con organico di oltre duecento unita’.

Rimane pertanto assorbita ogni altra censura formulata con i motivi in esame e il ricorso deve essere rigettato, con la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo quanto alla parte delle domande per cui si e’ confermato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario gia’ dichiarato dalla Corte d’appello.

Nulla per le spese del giudizio, dato che in concreto il Ministero della difesa non ha svolto attivita’ difensiva.

PQM

LA CORTE Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo per le domande relative al periodo fino al 30.6.1998;

nulla per le spese.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni unite civili, il 2 febbraio 2010.

Depositato in Cancelleria il 25 marzo 2010