Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7052 del 03/03/2022

Cassazione civile sez. lav., 03/03/2022, (ud. 10/11/2021, dep. 03/03/2022), n.7052

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22974-2017 proposto da:

D.M.R., B.D., D.P.M.A.,

S.C.S., tutti elettivamente domiciliati in ROMA,

VIALE DELLE MILIZIE 114, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO

VALLEBONA, rappresentati e difesi dall’avvocato ANDREA VALORZI;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in

persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis

dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia

in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12;

– controricorrente –

e contro

PROVINCIA AUTONOMA BOLZANO;

– intimata –

avverso la sentenza n. 31/2017 della CORTE D’APPELLO DI TRENTO

SEZIONE DISTACCATA DI BOLZANO, depositata il 03/08/2017 R.G.N.

31/2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/11/2021 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;

il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FRESA

MARIO, visto il D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis

convertito con modificazioni nella L. 18 dicembre 2020 n. 176, ha

depositato conclusioni scritte.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’appello di Trento – Sezione distaccata di Bolzano, in riforma della decisione del Tribunale di Bolzano, accoglieva l’impugnazione del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, proposta nei confronti (tra gli altri) dei docenti D.M.R., D.P.M.A., S.C.S. e B.D. e, per l’effetto, respingeva la loro domanda di partecipare al piano straordinario di assunzione, previsto dalla L. n. 107 del 2015 (cd. legge sulla buona scuola) e dal Decreto del Direttore generale n. 767/2015.

2. La Corte territoriale, preliminarmente, respingeva l’eccezione di inammissibilità formulata ex art. 434 c.p.c. dagli appellati, ritenendo che fossero chiare le critiche mosse dal MIUR ai passaggi motivazionali della sentenza di, primo grado e che fossero ben puntualizzate le correzioni proposte e chiaramente individuato il contenuto della decisione richiesta al giudice d’appello. Considerava, pertanto, rispettata la ratio della norma procedurale, che ben può trovare soddisfazione nella sufficiente e puntuale individuazione delle parti di sentenza censurate, seguita dalla soluzione alternativa invocata.

3. Nel merito, riteneva fondato il gravame proposto dal MIUR.

A sostegno della decisione la Corte territoriale richiamava della L. n. 107 del 2015, i commi 95 e ss. ed escludeva la sussistenza di un diritto di partecipazione alla fase C, prevista dall’art. 1, comma 96, della medesima legge in capo agli originari ricorrenti perché docenti iscritti alle GAE della provincia di Bolzano, graduatorie non equiparabili alle GAE nazionali e, come tali, non rientranti nel piano di reclutamento straordinario di cui al predetto comma 96.

Individuava quali destinatari del piano di reclutamento indetto dalla L. n. 107 del 2015, oltre a coloro che si erano utilmente collocati nel concorso pubblico indetto con il D.M. n. 82 del 2012, i soggetti collocati nelle GAE nazionali ai sensi della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 96.

Negava una simmetria tra le graduatorie ad esaurimento della provincia autonoma di Bolzano e quelle nazionali di cui alla L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605, lett. c).

In particolare, confutava la tesi sostenuta dal Tribunale di Bolzano che aveva sostanzialmente equiparato le graduatorie ad esaurimento, di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, richiamate dal comma 96 dell’art. 1, alle graduatorie ad esaurimento della provincia autonoma di Bolzano, valorizzando il fatto che la Delib. della Giunta 2 aprile 2007, n. 1132 avrebbe applicato in maniera pedissequa la previsione statale, trasformando le graduatorie provinciali in graduatorie ad esaurimento.

Riteneva che la distinzione tra le due graduatorie trovasse conferma anche nella L. n. 107 del 2015, commi 77, 191 e 211 che evidenziano una clausola di riserva a favore delle Province Autonome di Trento e Bolzano con evidente ratio di non intervenire con una imposizione di reclutamento straordinario sulle stesse, ma prevedendo un piano di reclutamento nazionale coinvolgente esclusivamente le regioni ordinarie nonché la Sicilia, la Sardegna ed il Friuli-Venezia Giulia.

Tale ratio legis era evidente, secondo il ragionamento della Corte, tanto nella esclusione della Valle D’Aosta e delle Province Autonome dalla Tabella 1 allegata alla L. n. 107 del 2015 – che prevede “posti di potenziamento” da coprire solo in diciotto regioni quanto nel rilievo che, se il legislatore provinciale avesse inteso rendere “comunicanti” i ruoli provinciali (delle province Autonome) e nazionali, lo avrebbe espressamente disposto.

Precisava, poi, che tale ratio risultava altrettanto chiara dai lavori preparatori, considerato che numerosi emendamenti volti ad includere le province autonome nel reclutamento nazionale docenti non erano stati approvati (emendamenti 10.353, 10.150, 8.49, 6.10).

Rilevava che un eventuale ingresso nel piano di reclutamento straordinario dei docenti iscritti alle GAE di Bolzano avrebbe determinato una disparità di trattamento per i docenti delle graduatorie nazionali, con alterazione dell’equilibrio tra le due categorie in quanto i docenti iscritti alle GAE nazionali avrebbero subito la partecipazione dei docenti iscritti nelle GAE di Bolzano, che fino a tal momento erano rimaste autonome.

La Corte territoriale negava, ancora, che l’iscrizione nelle graduatorie di Bolzano costituisse titolo idoneo per partecipare al piano di reclutamento nazionale disciplinato dalla L. n. 107 del 2015, non essendo le graduatorie della provincia autonoma di Bolzano equiparabili nemmeno strutturalmente a quelle del resto d’Italia.

Sottolineava, al riguardo, che i punteggi nelle GAE di Bolzano possono essere aggiornati ogni anno mentre quelli delle GAE nazionali ogni triennio.

Considerava evidente la specificità delle graduatorie della provincia autonoma di Bolzano, disciplinate dal D.P.R., art. 12, commi 1 e 8, in relazione all’organizzazione dell’organico scolastico e dalla L. Prov. n. 24 del 1996, art. 12, comma 1, che regolamenta le graduatorie provinciali ed i criteri di formazione in base alla tabella allegata alla medesima legge provinciale.

Da ultimo, dichiarava la carenza di interesse ad agire di S.R., che nelle more di lite era stato contrattualizzato a tempo indeterminato ad altro titolo; rigettava nel resto le domande del MIUR volte ad ottenere una dichiarazione di inefficacia degli atti adottati in virtù della provvisoria esecutività della sentenza di primo grado e la restituzione di quanto attribuito agli originari ricorrenti, considerata la corrispettività tra l’attività lavorativa svolta ed il compenso retributivo e la disposizione dell’art. 1458 c.c., che impone, per i contratti di durata, una risoluzione con effetti ex nunc.

Infine, dichiarava assorbito l’appello incidentale proposto dagli appellati in punto di rideterminazione delle spese di lite.

4. Ricorrono per la cassazione della sentenza i docenti D., D.P., S., B., E. e B. sulla base di tre motivi.

5. Il MIUR ha opposto difese con controricorso.

6. Il PG ha concluso per l’accoglimento del secondo motivo di ricorso.

7. Successivamente è stata depositata rinuncia al ricorso da parte della ricorrente D..

8. I ricorrenti hanno depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente va dato atto che è intervenuta rinuncia al ricorso, ritualmente notificata, da parte di D.M.R. (determinata dell’essere stata la predetta successivamente stabilizzata); non ne risulta formale accettazione.

2. Va dichiarato estinto il giudizio di legittimità tra D.M.R. e le Amministrazioni intimate giacché la rinuncia al ricorso per cassazione ha carattere non accettizio (Cass. 23 dicembre 2005, n. 28675; Cass. 15 ottobre 2009, n. 21894; Cass. 5 maggio 2011, n. 9857; Cass. 26 febbraio 2015, n. 3971), ma recettizio, esigendo l’art. 390 c.p.c. che essa sia notificata alle parti costituite o comunicata ai loro avvocati che vi appongono il visto (cfr. Cass., Sez. Un., 18 febbraio 2010, n. 3876; Cass. 31 gennaio 2013, n. 2259); ciò deriva anche dall’art. 391, comma 4 secondo cui in caso di rinuncia non è pronunciata condanna alle spese se alla rinuncia hanno aderito le altre parti personalmente, o i loro avvocati autorizzati con mandato speciale; l’accettazione della controparte rileva, dunque, unicamente quanto alla regolamentazione delle spese, stabilendo dell’art. 391 c.p.c., il comma 2 che, in assenza di accettazione, la sentenza che dichiara l’estinzione può condannare la parte che ha dato causa alle spese.

3. L’essere stata determinata la rinuncia da un fatto sopravvenuto consiglia di compensare tra le indicate parti le spese del presente giudizio di legittimità.

4. Con il primo motivo gli ulteriori ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3) in relazione all’art. 434 c.p.c..

Sostengono l’inammissibilità dell’appello proposto dal MIUR essendo le censure sulla sentenza di primo grado non indicative della motivazione gravata o comunque assolutamente generiche, in violazione dell’art. 434 c.p.c. che prevede, a pena di inammissibilità, la necessaria indicazione delle parti del provvedimento censurate e delle modifiche richieste.

5. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 96, in correlazione alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, lett. c), ed alle norme in materia di graduatorie dell’ordinamento della provincia autonoma di Bolzano (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3).

Criticano la decisione del Giudice territoriale per non aver interpretato il comma 96 cit. in senso sistematico e costituzionalmente orientato, con grave discriminazione verso i docenti iscritti nelle graduatorie della provincia di Bolzano, trasformate in graduatorie ad esaurimento (ex permanenti) con la L. Provinciale n. 2 del 2008, legge che considerano meramente ricognitiva avendo già la provincia aderito alla normativa statale sulle GAE.

Sostengono che le graduatorie ad esaurimento della provincia autonoma di Bolzano rientrano nell’ambito delle GAE previste dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605 e che già prima dell’emanazione della L.P. n. 2/2008 le graduatorie della provincia di Bolzano erano disciplinate dalla legge nazionale, mentre la L. Provinciale del 2008 si era solo limitata a recepire le graduatorie già ad esaurimento previste con L. nazionale n. 296 del 2006 (e con una riserva facoltativa per le province autonome che la provincia di Bolzano ha adottato solo nel 2008).

Assumono che il giudice d’appello ha errato nel considerare strutturalmente diverse le graduatorie provinciali di Bolzano da quelle esistenti nel resto delle province d’Italia nonostante che i criteri di accesso e di formazione delle graduatorie siano i medesimi per tutte le graduatorie e siano stabiliti dal MIUR.

Sostengono, altresì, che i commi 77, 191 e 211 richiamati dalla sentenza di gravame non sono pertinenti all’oggetto del giudizio in quanto concernenti solo le specifiche esigenze dell’organico provinciale e regionale, permettendo alla provincia autonoma di definire le proprie esigenze di organico e di regolamentare le assunzioni solo all’interno della provincia.

Ritengono che la lettura attribuita al comma 96 dalla Corte territoriale implichi una ingiustificata e incostituzionale disparità di trattamento tra docenti in possesso di stessi titoli e stessi diritti.

Considerano errata ed incomprensibile, rispetto allo scopo della L. n. 107 del 2015, la pronuncia del giudice di secondo grado là dove ha dichiarato che un riconoscimento dei docenti iscritti alle GAE di Bolzano a partecipare al piano di reclutamento della L. n. 107 del 2015 creerebbe una “disarmonia”, essendo – invece obiettivo della legge quello di stabilizzare/eliminare il precariato su tutto il territorio nazionale, compresa la provincia autonoma di Bolzano.

Assumono, inoltre, che la suddetta disarmonia non esisterebbe nemmeno a livello strutturale in quanto l’aggiornamento annuale richiamato dalla Corte territoriale riguarda solo i punteggi parziali dei docenti e non influirebbe, a parere dei ricorrenti, sulla parità di trattamento nel passaggio da una GAE all’altra. Ciò sarebbe dimostrato dalla circostanza che non vi è stata alcuna preclusione di passaggio o trasferimento a domanda dei docenti iscritti nella graduatoria della provincia di Bolzano presso le scuole del restante territorio nazionale.

I ricorrenti, inoltre, censurano l’interpretazione data ai lavori preparatori della legge: premessone il valore pur sempre meramente sussidiario, ad ogni modo sostengono che gli emendamenti precedentemente presentati sono stati tutti sostituiti da un maxiemendamento proprio per superare le questioni poste inizialmente in una fase in cui il piano di reclutamento prevedeva l’assunzione dei docenti nella provincia della GAE di iscrizione; il maxiemendamento, invece, permetteva ai docenti che non risultavano destinatari di assunzione entro il 15 settembre 2015 di concorrere (nelle fasi B e C) per i posti rimasti vacanti e disponibili su una procedura nazionale e non provinciale di iscrizione in GAE.

Sostanzialmente i ricorrenti censurano la sentenza per aver “creato” un meccanismo discriminatorio verso i docenti iscritti alle GAE della provincia di Bolzano, i quali non possono partecipare al piano di reclutamento nazionale, rimanendo così “incastrati” in detta provincia, nonostante i posti disponibili nel resto delle province italiane e denunciano un meccanismo discriminatorio rispetto agli altri docenti che, invece, hanno potuto fare domanda di assunzione per le fasi B e C ed essere collocati in altra provincia, diversa da quella di iscrizione.

6. Con il terzo motivo i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per non aver considerato la mancata adozione da parte della provincia di Bolzano di un piano straordinario di assunzioni analogo a quello nazionale; in assenza di una interpretazione costituzionalmente orientata della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 96, tale circostanza comporterebbe una discriminazione per i docenti iscritti nelle graduatorie della provincia di Bolzano.

7. Il primo motivo è inammissibile.

La Corte te’rritoriale ha ben spiegato che il quantum appellatum era stato indicato con sufficiente indicazione da parte del MIUR delle parti gravate e delle modifiche richieste in relazione alle stesse critiche (v. pag. 8 della sentenza ed il riferimento alle “pagine 4 e ss.” del gravame).

A fronte del suddetto passaggio argomentativo i ricorrenti hanno formulato le sopra riportate critiche senza il necessario rispetto degli oneri di specificazione e di allegazione imposti dall’art. 366 c.p.c., n. 6 e art. 369 c.p.c., n. 4.

La giurisprudenza di questa Corte è consolidata nell’affermare che, anche qualora venga dedotto un error in procedendo, rispetto al quale la Corte è giudice del “fatto processuale”, l’esercizio del potere/dovere di esame diretto degli atti è subordinato al rispetto delle regole di ammissibilità e di procedibilità stabilite dal codice di rito, in nulla derogate dall’estensione ai profili di fatto del potere cognitivo del giudice di legittimità (v. Cass., Sez. Un., 22 maggio 2012, n. 8077; Cass. 10 aprile 2014, n. 8450; Cass. 4 luglio 2014, n. 15367; Cass. 28 novembre 2014, n. 25308; Cass. 5 agosto 2019, n. 20904).

La parte, quindi, non è dispensata dall’onere di indicare in modo specifico i fatti processuali alla base dell’errore denunciato e di trascrivere nel ricorso gli atti rilevanti, non essendo consentito il rinvio per relationem agli atti del giudizio di merito, perché la Corte di Cassazione, anche quando è giudice del fatto processuale, deve essere posta in condizione di valutare ex actis la fondatezza della censura e deve procedere solo ad una verifica degli atti stessi non già alla loro ricerca (v. Cass. n. 15367/2014 cit.; Cass. 14 ottobre 2010, n. 21226).

Dal principio di diritto discende che qualora, come nella fattispecie, parte ricorrente assuma che l’appello doveva essere dichiarato inammissibile per insufficiente specificità dei motivi di impugnazione, la censura potrà essere scrutinata a condizione che vengano riportati nel ricorso, nelle parti essenziali, la motivazione della sentenza di primo grado e l’atto di appello (v. Cass. 20 luglio 2012, n. 12664; Cass. 10 gennaio 2012, n. 86).

Non e’, invece, sufficiente che il ricorrente assolva al distinto onere previsto, a pena di improcedibilità, dall’art. 369 c.p.c., n. 4, indicando la sede nella quale l’atto processuale è reperibile, perché l’art. 366 c.p.c., come modificato dal D.Lgs. n. 40 del 2006, art. 5 richiede che al giudice di legittimità vengano forniti tutti gli elementi necessari per avere la completa cognizione della controversia, senza necessità di accedere a fonti esterne, mentre la produzione è finalizzata a permettere l’agevole reperibilità del documento o dell’atto la cui rilevanza è invocata ai fini dell’accoglimento del ricorso (fra le più recenti, sulla non sovrapponibilità dei due requisiti, Cass. 28 settembre 2016, n. 19048).

Nella specie i ricorrenti, oltre non fornire indicazioni sull’allocazione nei fascicoli di parte o d’ufficio degli atti rilevanti, hanno omesso di individuare e riportare le statuizioni della sentenza di prime cure rispetto alle quali i motivi proposti risulterebbero privi di specificità e di trascrivere nelle parti rilevanti il contenuto dell’atto di appello (limitandosi solo a riportare parte della propria memoria difensiva nel giudizio di secondo grado e, specificamente, quella relativa alla proposta eccezione di inammissibilità), così impedendo alla Corte, in difetto della compiuta descrizione del fatto processuale, di verificare rilevanza e decisività del vizio denunciato.

Ne’ rileva che la sentenza del Tribunale sia stata allegata al ricorso per cassazione, non potendo tale produzione ovviare alle carenze descrittive sopra evidenziate.

8. Il secondo ed il terzo motivo, da trattare congiuntamente per ragioni di connessione, sono infondati.

9. Ritiene il Collegio del tutto condivisibile la ricostruzione in diritto della Corte territoriale.

9.1. Occorre premettere che la L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605, lett. c) nell’ottica di meglio qualificare il ruolo e l’attività dell’amministrazione scolastica attraverso misure e investimenti, anche di carattere strutturale, che consentano il razionale utilizzo della spesa e diano maggiore efficacia ed efficienza al sistema dell’istruzione, prevede che con uno o più decreti del Ministro della pubblica istruzione sono adottati interventi concernenti, tra l’altro, la definizione di un piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente; contestualmente dispone che, con effetto dalla data di entrata in vigore della medesima legge, le graduatorie permanenti di cui al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, art. 1 convertito, con modificazioni, dalla L. 4 giugno 2004, n. 143, sono trasformate in graduatorie ad esaurimento.

La suddetta disposizione è richiamata dalla L. 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 96, che prevede un piano straordinario di assunzioni; alla lett. a) la norma riserva tale piano ai soggetti iscritti a pieno titolo, alla data di entrata in vigore della legge, nelle graduatorie del concorso pubblico per titoli ed esami a posti e cattedre bandito con decreto direttoriale del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca n. 82 del 24 settembre 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4a serie speciale, n. 75 del 25 settembre 2012, per il reclutamento di personale docente per le scuole statali di ogni ordine e grado; alla successiva lett. b) stabilisce che “di tale piano beneficiano anche i soggetti iscritti a pieno titolo, alla data di entrata in vigore della presente legge, nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente di cui alla L. 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, art. 1, comma 605, lett. c), esclusivamente con il punteggio e con i titoli di preferenza e precedenza posseduti alla data dell’ultimo aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento, avvenuto per il triennio 2014-2017”.

9.2. La questione che si pone è se nella previsione di cui alla lett. b) possano essere ricomprese anche le graduatorie provinciali della provincia autonoma di Bolzano.

La stessa L. n. 107 del 2015, all’art. 1, comma 211, prevede che: “Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione”.

Per comprendere la ratio di tale ultima previsione va ricordato che alla provincia autonoma di Bolzano lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ha attribuito potestà legislativa in materia di “istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale e artistica)” (art. 9, comma 2), potestà da esercitare nei limiti fissati dall’art. 5 dello stesso Statuto, ossia nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato.

9.3. Con il D.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89, successivamente integrato e modificato dal D.Lgs. 24 luglio 1996, n. 434, è stata dettata un’articolata disciplina delle competenze attribuite nel settore scolastico alle province autonome, affidandosi o delegandosi a queste una notevole vastità di poteri anche in tema di stato giuridico del personale docente (art. 1, comma 2, e art. 12) e contestualmente ribadendosi il carattere statale degli istituti scolastici operanti nel territorio provinciale (art. 3, comma 1); è stata altresì prevista una molteplicità di raccordi fra l’amministrazione provinciale e quella statale, in ragione della permanente competenza del legislatore nazionale a determinare i principi della materia (si veda, sul punto, Cass. n. 12424 del 2021).

In particolare, con l’indicato D.P.R. n. 89 del 1983, come successivamente integrato, si è previsto (art. 1, commi 2 e 3) che: “2. Ferma restando la dipendenza dallo Stato del personale insegnante – ispettivo, direttivo e docente – di ruolo e non di ruolo, le attribuzioni dell’amministrazione dello Stato in materia di stato giuridico ed economico del predetto personale, attualmente esercitate dai suoi organi centrali e periferici, sono delegate alla provincia di Bolzano nell’osservanza delle norme del presente decreto. La provincia esercita le funzioni predette a far data dal 1 gennaio 1996 3. La provincia ha potestà di disciplinare con proprie leggi la materia di cui al comma precedente, per l’attuazione delle modifiche degli ordinamenti didattici introdotti ai sensi dell’art. 9 e per la miglior utilizzazione del personale stesso anche al fine di soddisfare le esigenze di continuità didattica, nonché per una più efficace organizzazione della scuola”. Con il medesimo D.P.R. è stata, poi, attribuita alla provincia la possibilità di istituire propri ruoli per il personale scolastico stabilendosi (art. 12, comma 1) che: “Nel rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello Stato, la provincia istituisce appositi ruoli del personale di cui all’art. 1, comma 2, distinti per la scuola in lingua italiana, tedesca e delle località ladine e ne determina la consistenza organica” e si è precisato (art. 12, comma 8) che: “La provincia disciplina con proprie leggi, nell’ambito della potestà legislativa di cui all’art. 1, comma 3 lo stato giuridico del personale di cui all’art. 1, comma 2, per la miglior utilizzazione del personale stesso, per una più efficace organizzazione della scuola e per l’attuazione delle modifiche degli ordinamenti didattici introdotte ai sensi dell’art. 9”.

9.4. Con il successivo il D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito con modificazioni, in L. 4 giugno 2004, n. 143, si sono dettate (art. 1) disposizioni in materia di graduatorie permanenti di cui al TU n. 297 del 1994 stabilendosi, al fine della prevista possibilità di rideterminazione di dette graduatorie, che sono valutabili, dando luogo all’attribuzione del punteggio, esclusivamente i titoli previsti dalla Tabella allegata alla medesima legge ed ulteriormente prevedendo (art. 2, comma 1) corsi speciali di durata annuale, riservati, per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento. All’art. 2, comma 6, è stato previsto che: “Nella provincia autonoma di Bolzano i corsi speciali di cui al comma 1 sono istituiti soltanto per gli ambiti disciplinari, le classi di concorso e gli insegnamenti per i quali nell’anno scolastico 2003-2004 non sono stati banditi concorsi ordinari per esami e titoli. L’inserimento nelle graduatorie permanenti ed il relativo aggiornamento possono essere disciplinati con apposita legge provinciale, adattando la normativa alle specifiche esigenze locali”.

9.5. Non vi è dubbio, allora, che sussiste una potestà legislativa provinciale concorrente rispetto a quella statale che, come tale, deve essere esercitata in armonia con la Costituzione e con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, deve rispettare gli obblighi internazionali e gli interessi nazionali nonché le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e, nelle materie disciplinate, deve garantire la coerenza con i principi stabiliti dalle leggi dello Stato (Corte Cost. n. 122/2018; Corte Cost. n. 328/2010; Corte Cost. n. 213/2009).

9.6. Del resto, già con la L.P. Bolzano n. 12/1998 sono state dettate disposizioni relative agli insegnanti e ispettori per l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole primarie e secondarie nonché disposizioni relative allo stato giuridico del personale insegnante e al lavoro sociale nelle scuole. Tale legge provinciale era stata, invero, preceduta da quella n. 24/1996 inizialmente emanata per dettare norme in materia di “Consiglio scolastico provinciale”, poi, però, divenuta, a seguito delle modifiche apportate dalla L.P. n. 2/2008, testo di più ampia portata, che prevede anche disposizioni in materia di assunzione del personale insegnante.

Alla L.P. n. 12/1998 ha fatto seguito la L.P. n. 1 del 2004 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2004 e per il triennio 20042006 e norme legislative collegate (legge finanziaria 2004) che, all’art. 19 (Modifica della L. Provinciale 14 dicembre 1998, n. 12), ha aggiunto, tra gli altri, dopo il comma 1 della L.P. n. 12 del 1998, art. 20, il comma 2, secondo il quale: “2. Ai fini dell’iscrizione nelle graduatorie permanenti per l’immissione in ruolo o ai fini dell’iscrizione nelle graduatorie permanenti o d’istituto per la stipulazione di contratti di lavoro a tempo determinato, la Giunta provinciale, sentite le organizzazioni sindacali, può riconoscere ai candidati e alle candidate un punteggio adeguato per la laurea in scienze della formazione primaria – sezione scuola elementare – e per percorsi formativi specifici che siano funzionali al conseguimento degli obiettivi posti dall’ordinamento scolastico provinciale”.

La successiva L.P. n. 4 del 2004 (Disposizioni in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della Provincia di Bolzano per l’anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006) ha aggiunto alla L.P. n. 12 del 1998, art. 20, il comma 5, secondo il quale: “Fino all’approvazione della legge provinciale di cui al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, art. 2, comma 6, convertito in legge con modificazioni dalla L. 4 giugno 2004, n. 143, per l’inserimento nella terza fascia delle graduatorie permanenti provinciali e l’attribuzione del relativo punteggio, trovano applicazione le disposizioni previste dalla vigente normativa nazionale, valutando i servizi di cui al punto 8. 3), lett. h), della tabella prevista dal predetto D.L., art. 1, comma 1, in misura doppia esclusivamente quelli prestati negli istituti penitenziari”.

9.7. Come si rileva dalla descritta sequenza, la provincia autonoma di Bolzano ha, dunque, pienamente esercitato la facoltà riconosciutale dal D.L. n. 97 del 2004, art. 2, comma 6, sin da quello stesso anno, irrilevante essendo, ai fini che qui interessano (v. infra), che per taluni aspetti oggetto di autonoma disciplina si siano richiamati i criteri di cui alla legislazione nazionale.

9.8. Gli interventi legislativi provinciali sono proseguiti nel tempo ed infatti con la L.P. n. 2 del 2008 si sono inseriti, dopo la L.P. n. 24 del 1996, art. 12 (modificata rispetto alla sua iniziale portata), l’art. 12-bis (Formazione delle graduatorie), art. 12-ter (Tabella di valutazione dei titoli), art. 12-quater (Programma di collocamento e scambio di docenti) e art. 12-quinquies (Mobilità del personale docente).

Ancora con la successiva L.P. n. 1 del 2015, dopo della L.P. n. 24 del 1996, e successive modifiche, art. 12, il comma 1 sono stati inseriti i commi 1-bis e 1-ter. In particolare, il comma 1-bis ha previsto che: “A decorrere dall’anno scolastico 2015/2016 le esistenti graduatorie provinciali per l’accesso ai singoli ruoli della scuola primaria e per le classi di concorso della scuola secondaria di primo e secondo grado vengono così ridisciplinate: a) le graduatorie provinciali istituite per l’anno scolastico 2014/2015 ai sensi del presente articolo e degli artt. 12-bis e 12-ter sono trasformate in graduatorie provinciali ad esaurimento. A decorrere dall’anno scolastico 2015/2016 esse sono utilizzate ai fini della stipulazione di contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato. I docenti che, in base alla normativa vigente, sono inseriti con riserva nelle graduatorie provinciali per l’anno scolastico 2014/2015, hanno titolo a permanere con riserva nelle graduatorie provinciali ad esaurimento. Qualora la riserva non venga sciolta entro l’anno scolastico 2016/2017, essi vengono depennati definitivamente dalle graduatorie provinciali ad esaurimento. A partire dall’anno scolastico 2017/2018 non si procede più all’aggiornamento del punteggio; b) a decorrere dall’anno scolastico 2015-2016 la Provincia istituisce nuove graduatorie provinciali, che verranno utilizzate per la stipulazione di contratti di lavoro a tempo indeterminato e a tempo determinato. Per tali graduatorie si applicano le disposizioni contenute in questo articolo e negli artt. 12-bis e 12-ter, ad eccezione delle disposizioni di cui all’art. 12-bis, comma 1, lett. b), b-bis) e c). La Giunta provinciale stabilisce le modalità e i criteri per la formazione e l’utilizzo delle nuove graduatorie provinciali (…)”.

9.9. Alla suddetta potestà legislativa concorrente (come detto, compiutamente esercitata) fa riferimento la stessa L. n. 107 del 2015 che, all’art. 1, comma 77, riconosce specialità alle procedure di assunzione da attuare nella provincia di Bolzano prevedendo che: “Restano salve le diverse determinazioni che la regione Valle d’Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno adottato e che possono adottare in materia di assunzione del personale docente ed educativo in considerazione delle rispettive specifiche esigenze riferite agli organici regionali e provinciali”. Anche se si tratta di norma dettata in tema “organico dell’autonomia” (di cui al precedente comma 76), essa è comunque significativa della distinzione riservata agli ordinamenti scolastici relativi alle province autonome e, dunque, costituisce utile indice interpretativo.

In questo contesto si inserisce anche la previsione della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 211, sopra ricordata.

In modo del tutto coerente con tale prevista potestà legislativa e nel rispetto, quindi, della particolare autonomia riconosciuta, in materia, alla provincia di Bolzano nel determinare i propri organici, la Tabella 1 allegata alla suddetta L. n. 107 del 2015 non ha inserito tale provincia tra quelle destinatarie della distribuzione di ulteriori posti di potenziamento dell’organico nel piano di assunzione.

9.10. Quanto all’aspetto più specifico della gestione delle graduatorie della provincia di Bolzano, che qui specificamente rileva, si evidenzia che la sopra indicata L.P. n. 1 del 2015, nel disciplinare le suddette graduatorie, rispetto alla precedente normativa provinciale – che contemplava i medesimi criteri di aggiornamento e di valutazione del punteggio già adottati per le diverse graduatorie ad esaurimento in ambito nazionale – ha previsto l’aggiornamento delle graduatorie della provincia di Bolzano su cadenza annuale (v. L.P. n. 1 del 2015, art. 1, comma 9: “9. L’aggiornamento delle graduatorie provinciali è effettuato con cadenza annuale”) anziché triennale a decorrere dall’a.s. 2015/2016.

Ciò conferma la distinzione e l’autonomia delle rispettive graduatorie e dei diversi ordinamenti di valutazione e di progressione in graduatoria.

Altro elemento di disomogeneità è dato dall’inserimento nelle nuove graduatorie provinciali di cui alla L.P. n. 1 del 2015, comma 1-bis, lett. b) anche degli insegnanti in possesso del diploma di istituto magistrale o di titolo di studio sperimentale dichiarato equivalente, conseguiti entro l’anno scolastico 2001/2002, e che abbiano prestato, a decorrere dall’anno scolastico 1999/2000 e fino all’anno scolastico 2013/2014 incluso, almeno tre anni di servizio, con il possesso del prescritto titolo di studio, nelle scuole primarie ed abbiano superato un corso-concorso selettivo di formazione, inserimento, questo, assolutamente precluso per le GAE in ambito nazionale.

Dunque, sul piano normativo vi è un’evidente diversità di situazioni e posizioni.

Ne deriva una disomogeneità degli ordinamenti quale naturale corollario dell’autonomia attribuita alla provincia autonoma in materia scolastica dal D.P.R. n. 89 del 1983, come successivamente integrato e modificato dal D.Lgs. n. 434 del 1996, ribadita dalla L. 107 del 2015 che, pur con la previsione della norma di chiusura di cui all’art. 1, comma 211, resta ferma e determina una incomparabilità delle situazioni soggettive tra gli insegnanti presenti nelle rispettive graduatorie nazionali e provinciali.

9.11. Si consideri, del resto, che in caso di trasposizione dalla graduatoria provinciale di Bolzano ad altra provinciale in ambito nazionale i punteggi comprenderebbero la valutazione di maggiori titoli culturali e di servizio in quanto, come evidenziato, aggiornati con cadenza annuale e determinerebbero un vantaggio rispetto ai colleghi delle GAE nazionali i quali vedono invece i propri punteggi, per scelta legislativa, cristallizzati al momento dell’emanazione del D.M. n. 235 del 2014 e, dunque, a conclusione dell’a.s. 2013/2014.

Tanto evidenzia già l’incomparabilità della posizione degli odierni ricorrenti, appartenenti alle graduatorie provinciali di Bolzano, rispetto ai loro colleghi delle graduatorie nazionali cui si riferisce il piano straordinario di assunzioni di cui alla L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 96, sopra riportato.

9.12. Ne’ rileva che, come assumono i ricorrenti, il suddetto aggiornamento annuale non sia stato di ostacolo a trasferimenti da e verso la provincia: si tratta di vicenda del tutto diversa e oggetto di apposite intese.

Infatti, mentre non è contenuta alcuna espressa disposizione nella L. n. 107 del 2015 sulla comunicabilità dei ruoli, diversamente è stato disposto dal D.P.R. n. 89 del 1983, art. 12, comma 9, che, con riferimento alla disciplina dello stato giuridico del personale e ai fini d’una sua migliore utilizzazione, ha previsto la possibilità che la provincia autonoma definisca, previa intesa con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, apposite misure per la determinazione dei tempi e delle modalità per la mobilità del personale insegnante tra il territorio provinciale e il restante territorio nazionale.

9.13. Dal riferimento operato dalla L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 96, alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, lett. c), e successive modificazioni (che disciplina la trasformazione delle graduatorie nazionali in graduatorie ad esaurimento) e dall’aggiornamento delle graduatoria ad esaurimento avvenuto “per il triennio 2014-2017” si evince che il legislatore ha inteso riservare il piano di assunzione esclusivamente agli appartenenti a tali graduatorie nazionali, destinatari di una disciplina omogenea, mentre per gli appartenenti alle graduatorie provinciali di Bolzano i relativi enti provvedono separatamente in base alla loro speciale autonomia.

9.14. Non si pone, quindi, un problema di interpretazione “costituzionalmente orientata” nel senso prospettato dai ricorrenti, dovendo piuttosto privilegiarsi una interpretazione conforme ai rapporti tra legislazione statale e legislazione delle province autonome (rapporti che non possono essere forzati sol perché all’epoca dei fatti per cui è causa non era stato previsto alcun piano di stabilizzazione dalla provincia di Bolzano).

Ne’ i ricorrenti possono lamentare un’ingiustificata disparità di trattamento per il solo fatto di essere esclusi dalla stabilizzazione statale.

Il piano straordinario di assunzioni di cui alla L. n. 107 del 2015 era articolato in tre fasi – A, B e C – e presupponeva la partecipazione degli aspiranti alla propedeutica fase “zero” ossia la fase provinciale a normativa vigente ai sensi del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 399. Anche in tale norma si fa riferimento alle graduatorie permanenti da utilizzare per le assunzioni in ruolo poi trasformate in graduatorie ad esaurimento.

La scelta legislativa di limitare la campagna straordinaria statale di assunzioni ai soli iscritti alle GAE nazionali si inquadra pienamente nel sistema della potestà legislativa concorrente di cui si detto.

Che questa fosse l’intenzione del legislatore statale si evince anche dai lavori preparatori che, pur avendo un valore interpretativo meramente sussidiario, possono fornire elementi utili all’individuazione del significato precettivo di determinate disposizioni normative e della ratio che le giustifica.

Dai lavori preparatori emerge che era stata presentata la proposta di emendamento della norma del disegno di L. n. 1234 sul piano straordinario di assunzioni (art. 10) da parte dei deputati Palermo, Z., F., L., P. e B. n. 10.353 del seguente tenore: “Dopo il comma 18, aggiungere, in fine, il seguente: “18-bis. Al piano straordinario di assunzioni partecipano parimenti gli iscritti nelle graduatorie provinciali della Regione autonoma della Valle d’Aosta e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Gli iscritti in tali graduatorie che residuano dal piano di assunzioni della provincia di appartenenza, sono assunti sui posti rimasti vacanti e disponibili nell’organico dell’autonomia nazionale, individuati a livello di ambito territoriale. A tal fine, presentano apposita domanda di assunzione a tempo indeterminato ed esprimono l’ordine di preferenza tra tutti gli ambiti territoriali nazionali secondo le modalità e le fasi stabilite precedentemente nel presente articolo””. Analoghi emendamenti – tutti basati sul presupposto che la versione poi trasfusa in quella attuale della L. n. 107 del 2015 non consentiva la partecipazione degli insegnanti delle graduatorie provinciali delle province autonome di Treno e Bolzano sono stati presentati dal deputato G. (emendamento 10.150) e dai deputati Bo., C., Ba. e S. (emendamenti 6.10 e 8.49). Il testo della legge approvata in prima lettura al Senato si componeva di 26 articoli. Nel passaggio alla Camera tutte le modifiche proposte sono state portate in votazione sotto forma di un maxi-emendamento di un solo articolo (art. 1) comprendente 212 commi. Il testo ha mantenuto tale forma nella seconda e definitiva approvazione da parte del Senato. In particolare, l’art. 1, comma 96, quanto al piano straordinario di assunzione, ha inserito la stessa previsione di cui al disegno di legge e rispetto alla quale erano stati presentati gli emendamenti, tutti non approvati.

9.15. Peraltro, i ricorrenti hanno scelto di transitare liberamente presso le graduatorie provinciali di Bolzano, ben consapevoli della specialità dell’ordinamento locale e del fatto che in tal modo avrebbero potuto beneficiare del miglior trattamento sia in termini economici sia di punteggio previsto dalla speciale normativa provinciale, e ciò senza avvalersi della possibilità che era stata loro riconosciuta, in sede dell’aggiornamento triennale delle graduatorie ad esaurimento nazionali, del trasferimento nelle stesse.

10. Da tanto consegue che il ricorso deve essere respinto.

11. La novità e complessità delle questioni trattate consiglia di compensare le spese tra le parti.

12. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti (con la sola eccezione di D.M.R.), dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prescritto per il ricorso, ove dovuto a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

P.Q.M.

La Corte dichiara estinto il giudizio tra D.M.R. e le Amministrazioni intimate con compensazione delle spese del giudizio di legittimità; rigetta il ricorso degli altri ricorrenti e compensa le spese.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di tutti i ricorrenti (con la sola eccezione di D.M.R.) dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 10 novembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 3 marzo 2022