Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6998 del 24/03/2010

Cassazione civile sez. un., 24/03/2010, (ud. 09/03/2010, dep. 24/03/2010), n.6998

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente di Sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. AMOROSO Giovanni – Consigliere –

Dott. SPAGNA MUSSO Bruno – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 9042-2009 proposto da:

COMUNE SIANO ((OMISSIS)), in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA CAVOUR 17, presso lo studio

dell’avvocato ANGELINI MASSIMO, rappresentato e difeso dall’avvocato

ACCARINO FRANCESCO, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

FRATELLI OREFICE E VILLANI S.R.L. in persona dell’Amministratore pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DELLA CONCILIAZIONE

44, presso lo studio dell’avvocato PERILLI MARIA ANTONIETTA,

rappresentata e difesa dall’avvocato COPPOLA PIETRO, per delega in

calce al controricorso;

– controricorrente –

e contro

PREFETTO DELLA PROVINCIA DI SALERNO – UFFICIO TERRITORIALE DEL

GOVERNO, COMMISSIONE UNITARIA EX ART. 9, PRESIDENTE DELLA GIUNTA

REGIONALE DELLA CAMPANIA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI,

MINISTERO DEGLI INTERNI;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1062/2008 della CORTE D’APPELLO di SALERNO,

depositata il 01/12/2008;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

09/03/2010 dal Consigliere Dott. FRANCESCO FELICETTI;

udito l’Avvocato Francesco ACCARINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

APICE Umberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La ditta F.lli Orefice e Villani s.r.l. con provvedimento del Comune di Siano nel maggio 1998 era stata incaricata dell’esecuzione di lavori di somma urgenza ai sensi del D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, comma 3, relativi alla pulizia di fanghi e detriti che avevano investito quel Comune in conseguenza di un’emergenza idrogeologica.

In tale occasione, con DPCM fu dichiarato lo stato di emergenza e successivamente, con ordinanza del Ministero dell’Interno n. 2789 del 1998 (art. 9) furono stabilite le modalità per la liquidazione dei compensi per i lavori eseguiti, con la previsione che la liquidazione sarebbe avvenuta, previa verifica della congruità dei prezzi, da parte di un’apposita commissione. La Prefettura di Salerno, a seguito della richiesta della ditta F.lli Orefice e Villani del compenso per i lavori eseguiti, sulla base di quanto ritenuto dalla su detta commissione, ritenne congruo un compenso di L. 143.910.000 IVA inclusa, a fronte di una contabilità di L. 173.124.000 IVA inclusa.

Tale somma fu corrisposta alla ditta F.lli Orefice e Villani la quale, peraltro, ritenendo di avere diritto ad una maggior somma, chiese ed ottenne, in data 25 settembre 2001, dal tribunale di Salerno, sezione distaccata di Mercato S. Severino, nei confronti del Comune di Siano un decreto ingiuntivo per l’importo di L. 36.450.000, oltre accessori. Il Comune di Siano propose opposizione, deducendo, fra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e chiamando in causa la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno. Il tribunale di Salerno dichiarò il proprio difetto di giurisdizione e la giurisdizione del TAR per la Campania. La società opposta propose appello e la Corte d’appello di Salerno, in riforma della sentenza impugnata, con sentenza depositata il giorno 1 dicembre 2008, ha, dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario rimettendo la causa al tribunale. Il Comune di Siano ha proposto ricorso a questa Corte con atto notificato il 6/8 aprile 2009 alla Ditta F.lli – Orefice e Villani, all’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, alla Regione Campania, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Interno, alla Commissione ex art. 9 dell’ordinanza ministeriale n. 2789 del 1998. La ditta F.lli Orefice e Villani s.r.l. resiste con controricorso notificato il 13 maggio 2009. Il Comune di Siano ha anche depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1. Con il ricorso si denuncia la violazione della L. n. 205 del 2000, art. 7, artt. 37 e 112 c.p.c.. Si deduce al riguardo che la sentenza impugnata ha affermato nella controversia “de quo” la giurisdizione del giudice ordinario, poichè pur vertendosi in materia di pubblici servizi, essa ha ad oggetto il pagamento di un corrispettivo, dovendosi escludere quindi, in proposito, ogni attività di tipo autoritativo, con la conseguenza che la controversia non rientrerebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo. Tale statuizione, secondo il Comune ricorrente, sarebbe errata in quanto nel caso di specie il rapporto non nasceva da un contratto e il corrispettivo non era dovuto in base a un atto negoziale, bensì in forza di un “atto di affidamento” dei lavori e con riferimento, quanto al compenso, alla disciplina prevista in materia di calamità naturali e lavori di somma urgenza. La disciplina del rapporto, nel caso specifico, era quella disposta dalla ordinanze “numero 2787 del 21 maggio 1998 del Dipartimento della Protezione Civile – Presidente della Regione Campania e dall’art. 9 Ord. Min. 2789 del 15 giugno 1998”, secondo le quali i compensi dovevano essere liquidaci, come lo furono, sulla base di quanto stabilito da un’apposita commissione istituita presso l’U.T.E. di Salerno ed a seguito di atti formali della prefettura di Salerno che trasmise i relativi importi al Comune di Siano, il quale provvide unicamente alla loro materiale erogazione alla società attrice.

Secondo il Comune ricorrente la posizione del privato, in relazione all’attività precedente la liquidazione del compenso, sarebbe d’interesse legittimo e non di diritto soggettivo e la su detta attività sarebbe espressione di un potere autoritativo dell’amministrazione e non di un rapporto paritario.

In proposito si formula il seguente quesito di diritto: “Se appartenga alla giurisdizione del g.o. la controversia relativa alla pretesa del privato che ha erogato un pubblico servizio, in base ad affidamento di lavori di somma urgenza (D.Lgs. n. 77 del 1995, ex art. 35 e D.Lgs. n. 2010 del 1948, art. 41) e che, a seguito della determinazione rimasta inoppugnata del compenso da parte degli organi deputati sulla scorta dell’ordinanza n. 2789 del 15 giugno 1998 del Ministero dell’Interno delegato alla Protezione civile, alleghi di avere diritto a corrispettivi ulteriori chiedendo la condanna di pagamento in favore (rectius: nei confronti del) Comune che ebbe ad affidare i medesimi lavori”.

Il ricorso è infondato.

1.2. Va premesso che la fattispecie è regolata, dal punto di vista sostanziale, dal disposto dell’art. 9 dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri 15 giugno 1998, n. 2789, emessa in relazione agli eventi calamitosi che nei giorni 5 e 6 maggio del 1998 avevano colpito la Provincia di Salerno, a norma del quale “in riferimento agli interventi di cui all’art. 9 dell’ordinanza n. 2787 del 1998, i prefetti sono autorizzati a liquidare i compensi per i lavori di somma urgenza eseguiti da ditte, anche senza alcuna affidamento preventivo documentabile da parte delle amministrazioni, previo accertamento d’insussistenza di cause ostative al rilascio della certificazione antimafia e previa presentazione, da parte delle amministrazioni interessate, di documentazione tecnico amministrativa analitica attestante i lavori eseguiti. La liquidazione del compenso avverrà previa verifica della congruità del prezzo da eseguire da parte di un’apposita commissione unitaria presieduta dal dirigente dell’ufficio tecnico erariale di Salerno, o suo delegato”.

La norma prevede una procedura amministrativa diretta a verificare la congruità del compenso richiesto, conferendo all’autorità amministrativa una competenza diretta a un accertamento valutativo che non comporta l’esercizio di alcun potere discrezionale o autoritativo, non essendo la situazione soggettiva del privato, in relazione ad essa, una situazione di soggezione bensì paritaria.

La sentenza impugnata pertanto, in conformità a quanto ora esposto, ha esattamente dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario osservando che la domanda ha per oggetto il pagamento del corrispettivo per prestazioni eseguite in esecuzione dell’incarico ricevuto dalla p.a., senza che ne sia coinvolta alcuna sua azione autoritativa, ovvero di esercizio di poteri discrezionali, così da non rientrare – a seguito della declaratoria d’illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 80 del 2000, art. 33 di cui alla sentenza n. 204 del 2004 – dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi.

In effetti l’incarico aveva ad oggetto l’espletamento di un pubblico servizio (la rimozione di fanghi e detriti in conseguenza di un’emergenza idrogeologica), affidato in situazione eccezionale ai sensi del D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, comma 3. Cosicchè alla fattispecie va applicato, “ratione temporis” il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33 come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205 – nel testo risultante dalla declaratoria d’illegittimità costituzionale di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 – secondo il quale “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti, indennità, canoni e corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 142, ovvero relative all’affidamento di un pubblico servizio ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonchè afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla L. 14 novembre 1995, n. 481”. In detta sentenza la Corte ha statuito – determinando i limiti della discrezionalità legislativa nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie di giurisdizione esclusiva attraverso 1 ‘ interpretazione sistematica dell’art. 103 Cost., comma 1 – che al legislatore è consentito di devolvere a tale giurisdizione solo “particolari materie”, caratterizzate dalla circostanza che in esse la p.a. agisce come autorità, cosicchè nei suoi confronti è accordata tutela dinanzi al giudice amministrativo in base alla giurisdizione generale di legittimità, alla quale soltanto il legislatore può aggiungere anche la tutela delle posizioni di diritto soggettivo.

Da ciò la Corte costituzionale ha tratto la conseguenza che il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, devolvendo “alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi” era costituzionalmente illegittimo, per il riferimento “non soltanto (e non tanto) ad una materia (i pubblici servizi) dai confini non compiutamente delimitati (se non in relazione all’ipotesi di concessione prevista sin dalla L. n. 1034 del 1971, art. 5)” quanto e soprattutto per il riferimento a “tutte le controversie” in materia di pubblici servizi. La materia così individuata, infatti, “prescinde del tutto dalla natura delle situazioni soggettive in essa coinvolte: sicchè, inammissibilmente, la giurisdizione esclusiva si radica sul dato, puramente oggettivo, del normale coinvolgimento in tali controversie di quel generico pubblico interesse che è naturaliter presente nel settore dei pubblici servizi”. Ne è derivata una declaratoria d’illegittimità costituzionale dell’art. 33 che lo ha ricostruito nel modo sopra riportato al fine di ricondurlo a statuizioni costituzionalmente corrette, attraverso una ridefinizione limitativa delle controversie riguardanti i pubblici servizi devolute alla giurisdizione esclusiva e la individuazione di materie tipiche rispondenti al criterio desunto dall’art. 103 Cost., comma 1. Con la conseguenza che nel caso di specie, vertendosi in una controversia relativa alla quantificazione del compenso dovuto al privato per una sua prestazione nei confronti della p.a. nella quale non viene in contestazione l’uso di poteri autoritativi, dovendo la commissione sopra indicata procedere in modo obbiettivo e sulla base del valore effettivo della prestazione ricevuta alla sua determinazione, senza margini di discrezionalità, la giurisdizione a conoscere della controversia appartiene al giudice ordinario, come esattamente ritenuto dalla sentenza impugnata.

Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato, con la condanna del ricorrente, in favore della controricorrente ditta F.lli Orefice e Villani s.r.l. alle spese del giudizio di cassazione, che si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente, nei confronti della controricorrente ditta F.lli Orefice e Villani s.r.l., alle spese del giudizio di Cassazione che liquida nella misura di Euro duemiladuecento, di cui Euro duecento per spese vive, oltre spese generali e accessori come per legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 9 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 24 marzo 2010