Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6930 del 11/03/2021

Cassazione civile sez. lav., 11/03/2021, (ud. 19/01/2021, dep. 11/03/2021), n.6930

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 15258/2019 proposto da:

AZIENDA OSPEDALIERA “(OMISSIS)”, in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ARCHIMEDE n.

112, presso lo studio dell’avvocato CHIARA MAGRINI, che la

rappresenta e difende unitamente agli avvocati ALESSANDRO VALENTINI,

GIOVANNA MANZOLI;

– ricorrente –

contro

C.P., F.R., P.A.D., tutti

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DELLA MARATONA n. 87, presso

lo studio dell’avvocato SABINA COLLETTI, rappresentati e difesi

dall’avvocato ANNAMARIA TORRANI CERENZIA;

– coritroricorrenti –

e contro

ANAAO – ASSOMED PIEMONTE (ASSOCIAZIONE NAZIONALE MEDICI DIRIGENTI),

in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DELLA MARATONA n. 87, presso lo studio

dell’avvocato SABINA COLLETTI, rappresentata e difesa dall’avvocato

DARIO VLADIMIRO GAMBA;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 131/2019 della CORTE D’APPELLO di TORINO,

depositata il 04/03/2019 R.G.N. 699/2018;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

19/01/2021 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MUCCI Roberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato CHIARA MAGRINI;

udito l’Avvocato DARIO VLADIMIRO GAMBA;

udito l’Avvocato DARIO VLADIMIRO GAMBA per delega verbale Avvocato

ANNAMARIA TORRANI CERENZIA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Gli odierni controricorrenti convennero in giudizio, innanzi al giudice del lavoro del Tribunale di Torino, l’Azienda Ospedaliero-Universitaria “(OMISSIS)” e, precisato di lavorare alle sue dipendenze in qualità di dirigenti medici, chiesero, previa eventuale rimessione della questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010 e succ. modd. e integrazioni e della L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 456, in relazione agli artt. 3,36 e 39 Cost.:

2. l’accertamento dell’illegittimità e la disapplicazione delle Det. D.G. 24 aprile 2013, n. 360, Det. D.G. 28 febbraio 2014, n. 163 e Det. D.G. 10 febbraio 2015, n. 13520 e di tutti i provvedimenti amministrativi di determinazione e di costituzione dei Fondi Aziendali per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014 e della conseguente decurtazione;

3. la condanna dell’Azienda Ospedaliera alla corretta ricostituzione dei Fondi contrattuali e, in particolare, del Fondo per il finanziamento dell’indennità di specificità medica e della retribuzione di posizione comprendendo anche lo specifico trattamento economico e l’indennità di incarico di struttura complessa (detto anche Fondo di posizione) con applicazione del tetto previsto dal D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010, e succ. mod. e integraz. e dalla L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 456, alle sole voci accessorie;

4. la condanna dell’Azienda Ospedaliera al pagamento delle differenze retributive conseguenti alla reintegrazione del Fondo.

5. I ricorrenti sostennero che la decurtazione aveva inciso non solo sulle voci del trattamento economico accessorio ma anche sulle componenti del trattamento fondamentale.

6. La convenuta, eccepito il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti con riferimento al Fondo della ex Azienda (OMISSIS), contestò la fondatezza della domanda.

7. Nel giudizio intervenne, ai sensi dell’art. 105 c.p.c., comma 2, l’organizzazione Sindacale Anaao-Assomed la quale aderì alle conclusioni formulate dai ricorrenti.

8. Il giudice di primo grado respinse le domande e dichiarò la carenza di interesse ad agire dei ricorrenti in relazione al Fondo della ex Azienda (OMISSIS) e l’inammissibilità della domanda formulata ad adiuvandum dalla Organizzazione sindacale.

9. La Corte di Appello di Torino nel giudizio promosso dagli originari ricorrenti nel quale era intervenuta ad adiuvandum l’organizzazione sindacale Anaao-Assomed, in parziale accoglimento dell’appello, ha condannato l’Azienda Ospedaliero-Universitaria “(OMISSIS)” a ricostruire i Fondi Aziendali per gli anni 20112014 applicando il tetto di cui al D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010 e successive modificazioni e integrazioni alle sole voci del trattamento accessorio e, per l’effetto, a reintegrare le somme di Euro 219.118 per l’Ospedale (OMISSIS) e di Euro 261.898 per il CTO ed a pagare a ciascun ricorrente le differenze maturate in loro favore, oltre interessi dalle singole scadenze al saldo; condanna l’appellata a rimborsare agli appellanti e all’interveniente adesivo metà delle spese di entrambi i gradi…. compensata l’altra metà.

10. Per quanto oggi rileva, la Corte territoriale ha ritenuto che del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010, come modificato dalla L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 456, nel prevedere, nel quadriennio 2010-2014, il tetto (costituito dal divieto di superare l’importo dell’anno 2010) e la riduzione in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, si riferisce all’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale.

11. Tanto sul rilievo che nel testo della disposizione non v’è alcun riferimento al trattamento fondamentale dei dipendenti pubblici nè locuzioni che consentano di estenderne l’applicabilità anche al trattamento fondamentale.

12. Ha osservato, inoltre, che lo stesso art. 9 al comma 1, ha previsto un limite per il trattamento economico dei dipendenti pubblici e che dalle parole e dalle locuzioni utilizzate nella disposizione si desume l’applicabilità di detto limite anche al trattamento economico fondamentale, posto che essa dispone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi della L. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 1, comma 3, non può superare, in ogni caso il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010.

13. In altri termini, la Corte territoriale ha ritenuto che laddove il legislatore ha inteso porre una soglia non superabile sia per il trattamento accessorio che per quello fondamentale (nel comma 1 attraverso l’introduzione del tetto) lo ha previsto in modo chiaro, mentre con riferimento alle misure di contenimento delle risorse stanziate annualmente ha precisato che esse si riferiscono solo al trattamento economico accessorio.

14. La Corte territoriale ha disatteso la tesi dell’Azienda, fondata sul rilievo che il Fondo di posizione finanzia sia elementi del trattamento fondamentale che elementi del trattamento accessorio (art. 4 CCNL 8.6.2000), secondo cui la riduzione del personale poteva provocare un aumento del trattamento retributivo fondamentale dei singoli dirigenti rimasti in servizio, con frustrazione della finalità della norma (contenimento della finanza pubblica).

15. Ha rilevato, in primo luogo che nella fattispecie dedotta in giudizio l’esame delle buste paga degli appellanti attestava che non si era verificato l’aumento della retribuzione dei dirigenti medici rimasti in servizio ma, al contrario, una riduzione del trattamento fondamentale e ha evidenziato che la stessa Azienda aveva dato atto nella memoria di costituzione depositata nel giudizio di appello che negli anni 2011 e 2014 non erano state effettuate decurtazioni sul Fondo di posizione delle ex aziende CTO/(OMISSIS) e OIRM/(OMISSIS) perchè non si era verificato alcun decremento di personale.

16. In secondo luogo, essa ha ritenuto che, comunque, l’eventualità prospettata dall’Azienda atteneva agli effetti della norma e non poteva ripercuotersi sulla sua interpretazione.

17. Al riguardo ha osservato che l’effetto non previsto o non desiderato non poteva indurre a piegare la norma ad una interpretazione contraria al dato letterale e che la ratio della medesima (contenimento della spesa pubblica) era soddisfatta dal tetto imposto all’ammontare delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio del personale dipendente di pubbliche amministrazioni che nel quadriennio 2011-2014 non poteva superare l’importo del 2010.

18. Ha aggiunto che su ciò non incideva in alcun modo la circostanza che, per il peculiare modo di funzionamento del Fondo di posizione che alimenta voci retributive fondamentali ed accessorie, a causa della riduzione del personale il dirigente in servizio poteva percepire un importo superiore a titolo di trattamento fondamentale. Ciò perchè le somme stanziate in detto periodo in forza della limitazione imposta dall’art. 9, comma 2 bis, restavano immutate.

19. Avverso questa sentenza l’Azienda Ospedaliera “(OMISSIS)” ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, al quale hanno resistito con controricorso C.P., F.R. e P. Antonio e ANAAO – ASSOMED PIEMONTE (Associazione Nazionale Medici Dirigenti).

20. Tutte le parti hanno depositato memorie difensive.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Sintesi dei motivi.

21. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.pc.., comma 1, n. 4, nullità della sentenza o del procedimento per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (art. 112 c.p.c.)

22. Deduce che le Delib. indicate dai medici (DDG 24 aprile 2013, n. 360, 28 febbraio 2014, n. 163) erano state assunte dalla Azienda Sanitaria ASLTO2, distinta e diversa da essa ricorrente, e che la nota n. 13520/2015 si compendiava nella mera comunicazione alle OOSS dello schema di ricognizione delle risorse definitive dei Fondi contrattuali per l’anno 2014. Sulla base di tale premessa imputa alla Corte territoriale di non avere pronunciato sia sulla domanda presupposta formulata dai ricorrenti sia sulla correlata eccezione formulata da essa ricorrente e asserisce che se la Corte territoriale avesse deciso nel rispetto dell’art. 112 c.p.c., avrebbe dovuto rigettare anche le domande volte alla ricostituzione/ricalcolo dei Fondi e al pagamento delle differenze retributive in quanto le delibere effettivamente adottate da essa ricorrente non erano state impugnate.

23. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010, in relazione all’art. 9, comma 1 del medesimo D.L. e all’art. 100 c.p.c..

24. Sostiene che il legislatore con il D.L. n. 78 del 2010, art. 9 e succ. modd, ha inteso porre un limite di spesa sia al trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti (fondamentale ed accessorio) sia al trattamento accessorio di tutto il personale e asserisce che le disposizioni contenute nel comma 1 e nel comma 2 bis devono coordinarsi tra loro nel senso che quanto previsto dal comma 1 deve costituire, in ogni caso, un limite di trattamento economico complessivo invalicabile a prescindere da ogni distinguo previsto nel successivo comma 2 bis.

25. Precisato che, avuto riguardo alla documentazione acquisita agli atti del processo, il raffronto tra il trattamento economico del 2010 e quello degli anni successivi poteva essere effettuato solo con riguardo al dirigente F., deduce che, diversamente da quanto affermato dalla Corte territoriale, gli originari ricorrenti non avevano affatto dimostrato di avere percepito negli anni 2011-2014 una retribuzione inferiore rispetto a quella percepita nel 2010 e che, pertanto, essi difettavano dell’interesse ad agire in giudizio.

26. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia; ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010, in relazione all’art. 4 del CCNL 8.6.2000 e agli artt. 1362 e 1363 c.c..

27. Asserisce che il riferimento all’ammontare complessivo del trattamento accessorio deve intendersi effettuato all’ammontare complessivo delle risorse destinate al finanziamento della contrattazione integrativa ossia ai tre Fondi di cui agli artt. 50, 51 e 52 del CCNL dell’8.6.2000 nel loro complesso e che detta interpretazione è l’unica che rispetta i canoni ermeneutici indicati negli artt. 1362 e 1363 c.c., ed è conforme anche alla ratio della norma, da individuarsi nel contenimento della spesa pubblica.

28. Richiama la sentenza delle sezioni riunite della Corte dei Conti 4 ottobre 2011 n. 51 e le circolari n. 12 del 15.4.2011 e n. 21 del 26 aprile 2013 del Ministero dell’Economia e delle Finanze e deduce che gli schemi riepilogativi delle risorse definitive e dei risparmi dei fondi contrattuali dei singoli anni dal 2011 al 2014 erano stati condivisi con le OOSS tra cui ANAAO, che li avevano approvati.

In via preliminare.

29. Va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dai controricorrenti sul rilievo della avvenuta mera riproposizione da parte della ricorrente delle argomentazioni spese nei giudizi di merito.

30. La ricorrente, infatti, non si è limitata alla sola indicazione delle norme di legge che assume violate, ma ha svolto specifiche argomentazioni intellegibili ed esaurienti, intese a motivatamente dimostrare le ragioni poste a fondamento della denunciata violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato richiamando in modo puntuale il contenuto degli atti processuali del giudizio di primo grado e di appello. La ricorrente, inoltre, confrontandosi in maniera precisa e puntuale con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, ha indicato le ragioni per le quali le assume in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie.

Esame dei motivi.

31. Il primo motivo è infondato.

32. La Corte territoriale non è incorsa nella addebitata violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

33. Essa ha attribuito il bene domandato dagli originari ricorrenti (ricostituzione del Fondo di posizione, differenze retributive correlate a detta ricostituzione), i quali avevano posto a fondamento delle pretese la dedotta illegittimità di “tutti” i provvedimenti (cfr. ricorso pg. 3) con i quali il Fondo di posizione era stato decurtato e non solo dei provvedimenti specificamente indicati; che la odierna ricorrente assume adottate dalla ASLTO2 (n. 360 del 24.4.2013, n. 163 del 28.2.2014) ovvero aventi contenuto di mera comunicazione (nota n. 13520 del 10.2.2015).

34. Il secondo ed il terzo motivo, da esaminarsi congiuntamente perchè investono l’interpretazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, conv. in L. n. 122 del 2010, sono fondati nei limiti e per le ragioni di seguito indicati.

35. A giudizio del Collegio la ricostruzione della portata e del significato del citato art. 9, comma 2 bis, non può prescindere dalla ricostruzione, doverosamente rispettosa dei doveri di sintesi e di concisione di cui all’art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4 e art. 118 disp. att. c.p.c., comma 1, del quadro normativo di fonte legale e contrattuale che disciplina i rapporti di lavoro di impiego pubblico cd. privatizzato, nel quale la norma è destinata ad operare.

36. Vengono in rilievo al riguardo le relazioni (D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 2, comma 2, art. 40, comma 1, artt. 45,47) tra la legge e la contrattazione collettiva e nell’ambito di quest’ultima tra la contrattazione nazionale e la contrattazione integrativa, oltrechè il principio costituzionale della necessaria copertura della spesa (art. 81 Cost., comma 1, art. 97 Cost., comma 1, art. 117 Cost., comma 1).

37. A tale ultimo principio dà attuazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 8, che dispone che la spesa sostenuta dall’Amministrazione per il proprio personale deve essere “evidente, certa e prevedibile nella evoluzione” e che le risorse finanziarie destinate a tale spesa siano “determinate in base alle compatibilità economico-finanziarie definite nei documenti di programmazione e di bilancio”.

38. La disposizione ha come destinatarie le amministrazioni, che hanno il compito di adottare tutte le misure necessarie a far conoscere l’entità e l’evoluzione delle spese per il personale in rapporto alle prestazioni erogate e ai risultati conseguiti, nonchè i controllori, interni ed esterni, che hanno il dovere di segnalare anomalie riscontrate (artt. 58-62) ed anche la parte negoziale pubblica alla quale è imposto l’obbligo di indicare le coperture finanziarie destinate alla contrattazione collettiva (nazionale e integrativa).

39. Al medesimo principio costituzionale dà attuazione anche del richiamato D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 48, attraverso precise indicazioni rivolte al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per la quantificazione dell’onere derivante dalla contrattazione collettiva nazionale e dalla contrattazione integrativa delle amministrazioni dello Stato (comma 1), delle amministrazioni di cui all’art. 41, comma 2, delle università italiane, degli enti pubblici non economici, degli enti e le istituzioni di ricerca, ivi compresi glì enti e le amministrazioni di cui all’art. 70, comma 4, delle amministrazioni regionali, locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale (comma 2) nonchè alla contrattazione collettiva (comma 3).

40. L’art. 48 contiene, inoltre, regole puntuali sulla indicazione della iscrizione delle spese nelle poste di bilancio, della ripartizione delle somme destinate a ciascun comparto mediante assegnazione diretta, per il personale dell’amministrazione statale, ovvero mediante trasferimento ai bilanci delle amministrazioni autonome e degli enti in favore dei quali è previsto l’apporto finanziario dello Stato a copertura dei relativi oneri (comma 4).

41. Esso impone l’obbligo di specifica allocazione delle somme provenienti dai trasferimenti di cui al comma 4 “nelle entrate dei bilanci delle amministrazioni ed enti beneficiari, per essere assegnate ai pertinenti capitoli di spesa dei medesimi bilanci”, prescrive che i relativi stanziamenti sia in entrata che in uscita “non possono essere incrementati se non con apposita autorizzazione legislativa” e, infine, attribuisce alla Corte dei Conti, “Ferme restando le disposizioni di cui al titolo V del presente decreto”, anche nelle sue articolazioni regionali, poteri di controllo e di verifica periodica degli andamenti della spesa per il personale delle pubbliche amministrazioni, utilizzando, per ciascun comparto, insiemi significativi di amministrazioni (comma 7).

42. Nel contesto innanzi descritto si è inserita la contrattazione collettiva nazionale della dirigenza sanitaria, professionale, tecnico ed amministrativa del servizio sanitario nazionale, la quale ha ripartito le risorse economiche finanziarie destinate al trattamento economico dei dirigenti medici tra i diversi “Fondi”, destinati a remunerare, per quanto rileva nella fattispecie in esame: a) la retribuzione di posizione, equiparazione, specifico trattamento e indennità di direzione di struttura complessa; b) il trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro; c) la retribuzione di risultato e per la qualità della prestazione individuale (artt. 25, 26, 27 del CCNL del 17.10.2008, che riproducono e richiamano le corrispondenti disposizioni contenute nei precedenti contratti collettivi del 3.11.2005 e dell’8.6.2000).

43. Essa, inoltre, ha regolato il trattamento retributivo dei dirigenti medici (art. 33 CCNL del 3.11.2005, confermato dal CCNL 17.10.2008) e, nel delineare la struttura della retribuzione ha distinto: a) il trattamento “Fondamentale” (stipendio tabellare, indennità integrativa speciale, confermata nella misura attualmente percepita, salvo quanto disposto dall’art. 34, la retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita, la retribuzione di posizione minima contrattuale – di parte fissa e variabile e, dal 31 dicembre 2003, la retribuzione di posizione minima contrattuale unificata ai sensi degli artt. 44 e 45, gli assegni personali, ove spettanti; b) il trattamento “Accessorio” (retribuzione di posizione – parte variabile aziendale – sulla base della graduazione delle funzioni, ove spettante, l’indennità di incarico di direzione di struttura complessa, ai sensi dell’art. 41 del CCNL 8 giugno 2000, la retribuzione di risultato, ai sensi dell’art. 62 del CCNL 5 dicembre 1996, la retribuzione legata alle particolari condizioni di lavoro, ove spettante, lo specifico trattamento economico ove in godimento quale assegno personale (art. 39, comma 2 del CCNL 8 giugno 2000).

44. Alla contrattazione collettiva integrativa, che utilizza le risorse dei Fondi, l’art. 4 del CCNL del 3.11.2005 (oggetto di conferma da parte dell’art. 3 del CCNL 17.10.2008) ha riservato, tra le altre materie, quella concernente l’individuazione dei criteri generali per la definizione della percentuale di risorse di cui al fondo dell’art. 51 da destinare alla realizzazione degli obiettivi aziendali generali affidati alle articolazioni interne individuate dal D.Lgs. n. 502 del 1992, dalle leggi regionali di organizzazione e dagli atti aziendali, ai fini dell’attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti, la distribuzione delle risorse contrattuali tra i fondi degli artt. 49, 50, 51 e delle risorse regionali eventualmente assegnate ove previsto dal contratto nazionale, le modalità di attribuzione ai dirigenti, cui è conferito uno degli incarichi previsti dall’art. 27, comma 1, lett. b), c) e d) del CCNL 8 giugno 2000, della retribuzione collegata ai risultati ed agli obiettivi e ai programmi assegnati secondo gli incarichi conferiti, lo spostamento di risorse tra i fondi di cui agli artt. 49, 50, 51 e corrispondenti fondi dell’art. 52 ed al loro interno, in apposita sessione di bilancio, la finalizzazione tra i vari istituti nonchè la rideterminazione degli stessi in conseguenza della riduzione di organico derivante da stabili processi di riorganizzazione previsti dalla programmazione sanitaria regionale ai sensi dell’art. 9, comma 4.

45. Il legislatore è intervenuto sovente sulla materia delle risorse destinate, normalmente attraverso la costituzione di Fondi, al trattamento economico dei dipendenti pubblici cd. privatizzati, interventi connotati da tagli di spesa e dall’imposizione alla contrattazione collettiva di rigidi parametri da rispettare.

46. In tal senso vanno letti: della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 191 (legge finanziaria 2006) che ha previsto che “L’ammontare complessivo dei Fondi può essere incrementato degli importi fissi previsti dai contratti collettivi nazionali, che non risultino già confluiti nei fondi dell’anno 2004; della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 192, che prevede che ” A decorrere dal 1 gennaio 2006, al fine di uniformare i criteri di costituzione dei fondi, le eventuali risorse aggiuntive ad essi destinate devono coprire tutti gli oneri accessori, ivi compresi quelli aòcarico dell’Amministrazione anche se di pertinenza di altri capitoli di spesa”; della L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 456, che ha esteso all’anno 2014 l’originaria previsione contenuta nel D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 2 bis, ed ha introdotto l’obbligo di dedurtazione delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio; della L. 28 dicembre 2015, n. 2008, art. 1, comma 236 (legge di stabilità 2016), abrogato dal D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75, art. 23, comma 2, che disponeva che “a decorrere dal 10 gennaio 2016 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2 e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.

47. In linea generale la Corte Costituzionale ha più volte affermato che nell’ambito dell’impiego pubblico privatizzato l’autonomia collettiva può venire compressa o, addirittura, annullata nei suoi esiti concreti e ciò non solo quando introduca un trattamento deteriore rispetto a quanto previsto dalla legge, ma anche quando sussista l’esigenza di salvaguardia di superiori interessi generali (sentenze n. 219 del 2014, n. 40 del 2007, n. 393 del 2000, n. 143 del 1998, n. 124 del 1991, n. 34 del 1985, sentenza n. 178 del 2015, quest’ultima di rigetto delle questioni di legittimità costituzionale poste con riguardo al D.L. n. 78 del 2010, art. 9, commi 1 e 2 bis, conv. in L. 122 del 2010 e succ modd.).

48. In questo contesto di legislazione emergenziale si colloca il D.L. 1 maggio 2010, n. 78, contenente “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività’ economica” convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122.

49. Esso dell’art. 9, comma 1, dispone che: “Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi della L. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 1, comma 3, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall’art. 8, comma 14”.

50. L’art. 9 al comma 2 bis, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 456, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)”, prevede che: “A decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 10 gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo”.

51. In ossequio alla linea programmatica enunciata nella rubrica “Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico”, l’art. 9, preclude ogni incremento dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti per gli anni 2011, 2012, 2013 (comma 1), ogni efficacia economica delle progressioni di carriera (comma 21), e per il periodo che dal 1 gennaio 2011 giunge fino al 31 dicembre 2013 – vieta ogni incremento dell’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale (comma 2-bis). La scelta del legislatore culmina, poi, nella sospensione dello svolgimento delle procedure “contrattuali e negoziali” per il triennio 2010-2012 (comma 17), sospensione affermata in contrasto con l’art. 39 Cost., dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 178 del 2015.

52. Il comma 1 dell’art. 9 vieta, come detto, a tutte le P.A. di erogare, nel triennio 2011/2012/2013, aumenti del trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, rispetto a quanto ordinariamente spettante ai singoli dipendenti nel corso del 2010. Per cui tale ultimo importo costituisce il tetto al trattamento economico individuale.

53. Come anticipato innanzi, dell’art. 9, comma 2 bis, pone, invece, limiti stringenti all’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale in sede di contrattazione collettiva, sulla cui dinamica il legislatore ha voluto incidere, per tal via introducendo un limite alla crescita dei Fondi tra i quali la contrattazione collettiva ripartisce le risorse economiche a disposizione, in ragione dei dipendenti (compresi i dirigenti) in servizio.

54. Il dato testuale contenuto nell’art. 9, comma 2 bis, “l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale…non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio” attesta in modo chiaro ed inequivocabile che il limite delle risorse disponibili deve essere “cristallizzato” nell’importo corrispondente a quello dell’anno 2010.

55. Inoltre, le espressioni usate dal legislatore, nella loro connessione (la congiunzione “ed” che segue le parole “il corrispondente importo dell’anno 2010”) attestano anche in modo altrettanto chiaro che il legislatore ha voluto escludere che le risorse eventualmente disponibili, in ragione della riduzione del numero dei dirigenti in servizio, possano essere utilizzate o mantenute disponibili nei Fondi contrattuali ed ha previsto che questi devono essere automaticamente ridotti di tutte le risorse in origine destinate al trattamento, fondamentale e accessorio, dei dipendenti cessati dal servizio, qualunque sia il Fondo e quale che sia la sua destinazione.

56. La misura di rafforzamento del limite imposto alla crescita della spesa relativa ai dipendenti pubblici contenuta nell’art. 9, comma 2 bis, prescinde, infatti, dalla provenienza delle risorse destinate alla contrattazione collettiva, con la conseguenza che quelle messe a disposizione dei Fondi che non sono utilizzate, in ragione della riduzione del numero dei dirigenti in servizio, non possono essere attribuite ai dirigenti rimasti in servizio ma restano acquisite al Fondo e a partire dall’anno 2015 sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo.

57. Pertanto, il “Fondo per la retribuzione di posizione, equiparazione, specifico trattamento e indennità di direzione di struttura complessa” (art. 25 CCNL 17.10.2008, art. 49 CCNL del 31.11.2005, art. 50 CCNL 8.6.2000), sul quale gravano non solo voci retributive che per definizione (art. 33 CCNL 3.11.2005, confermato dal CCNL del 17.10.2008, art. 35 del CCNL dell’8.6.2000) sono componenti del trattamento accessorio (retribuzione di posizione parte variabile, di incarico di struttura complessa) ma anche voci e compensi che sono ricomprese nell’ambito del trattamento fondamentale quali l’indennità di specificità medica e la retribuzione di posizione minima – parte fissa e variabile, dal 31 dicembre 2003, retribuzione di posizione minima contrattuale unificata, art. 33, lett. A, n. 4 del CCNL del 3.11.2005), in applicazione dell’art. 9, comma 2 bis, dovrà essere decurtato dell’intero importo corrispondente al trattamento economico (fondamentale ed accessorio) destinato a remunerare i dirigenti cessati dal servizio.

58. Non è, infatti, sufficiente ad impedire l’operatività dell’art. 9, comma 2 bis, la circostanza che il trattamento dei dirigenti rimasti in servizio è stato bloccato e congelato, anche nella parte accessoria, per effetto della applicazione dell’art. 9, comma 1, posto che il fine della disposizione contenuta nel comma 2 bis è quello di ridurre le risorse destinate al finanziamento dei trattamenti accessori nell’arco del periodo preso in considerazione, come già osservato, quale che finanziamento (cfr. p. n. 55 di questa sentenza).

59. Questo significa che, ove vi siano nel corso di ciascun servizio, in applicazione della previsione dell’art. 9, comma 2 bis, secondo cui il Fondo ” è comunque automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio,” le risorse in origine destinate alla remunerazione dei dirigenti cessati devono essere decurtate nella loro interezza (trattamento fondamentale e trattamento accessorio) dal Fondo previsto dall’art. 50 CCNL, sul quale gravano, come innanzi evidenziato (cfr. p. n. 43 di questa sentenza) sia alcune voci del trattamento fondamentale sia alcune voci del trattamento accessorio.

60. Diversamente opinando le risorse finanziarie destinate ai dirigenti non più in servizio e non più utilizzabili comporterebbero l’aumento della consistenza del Fondo e, dunque, il suo consolidamento in un importo maggiore rispetto a quello previsto per l’anno 2010, con conseguente mortificazione della lettera della norma e della sua finalità (cristallizzazione dei Fondi).

61. In altri termini, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata, le riduzioni della spesa delle Amministrazioni per le retribuzioni del personale, conseguenti al venir meno di uno o più rapporti di lavoro, costituiscono economie di bilancio, non redistribuibili tra i dirigenti in servizio.

62. I principi innanzi enunciati sono stati disattesi dalla Corte territoriale perchè essa nell’interpretare la disposizione contenuta nell’art. 9, comma 2 bis, non ha tenuto conto della sua portata letterale e della intenzione manifestata dal legislatore di volere regolare non il trattamento dei singoli dipendenti, misura contenuta nell’art. 9, comma 1, ma di contenere e ridurre le risorse destinate dalla contrattazione collettiva al trattamento accessorio dei dipendenti.

63. La interpretazione della norma fatta nella sentenza impugnata trascura, inoltre, di considerare la specificità della controversia, connotata dal fatto che la contrattazione collettiva relativa alla dirigenza ha scelto di ripartire le risorse destinate al trattamento del personale di qualifica dirigenziali distribuendole in più Fondi e che su quello previsto dall’art. 50, oggetto del presente giudizio, gravano ad un tempo voci retributive che fanno parte del trattamento fondamentale e anche voci accessorie, perchè sono correlate all’attribuzione di incarichi di struttura complessa e di retribuzione di posizione e quindi non fisse, e non generali (cfr. p. n. 43 di questa sentenza).

64. La sentenza impugnata non si è interrogata e non ha indagato se le differenze retributive domandate miravano alla ricostituzione del Fondo al fine di mantenere il trattamento economico complessivamente goduto, che non poteva certo aumentare ma nemmeno essere riformato in peius, nè ha spiegato se le domande economiche afferenti le differenze retributive miravano al solo mantenimento del trattamento percepito nell’epoca precedente la decurtazione del Fondo e ad evitare una modifica in peius del loro trattamento complessivo gravante sul Fondo ovvero a conseguire un vantaggio dal risparmio delle risorse destinate ai dirigenti cessati dal servizio.

65. Risorse, queste, come già osservato (punti nn. da 53 a 56 e p. n. 61 di questa sentenza) stanziate e messe a disposizione del Fondo di cui all’art. 50 del CCNL dell’8 giugno 2000 in ragione del numero dei dirigenti in servizio che non sono redistribuibili tra i dirigenti in servizio.

66. In conclusione, va rigettato il primo motivo di ricorso e vanno accolti, nei termini innanzi precisati, il secondo ed il terzo motivo di ricorso.

67. La sentenza impugnata deve essere cassata in ordine ai motivi accolti, con rimessione della causa alla Corte di Appello di Torino, in diversa composizione, che dovrà fare applicazione dei principi di diritto che seguono e provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità:

68. Il D.L. 1 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 2 bis, contenente “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività’ economica” convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 456, che dispone che “l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale…non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio” deve essere interpretato nel senso che:

69. il limite delle risorse disponibili destinate annualmente al trattamento accessorio deve essere “cristallizzato” nell’importo corrispondente a quello dell’anno 2010.

70. le risorse eventualmente disponibili, in ragione della riduzione del numero dei dirigenti in servizio, non possono essere utilizzate o mantenute disponibili nei Fondi contrattuali i quali devono essere automaticamente ridotti di tutte le risorse in origine destinate al trattamento, fondamentale e accessorio, dei dipendenti cessati dal servizio, qualunque sia il Fondo e quali che siano la sua denominazione e la sua destinazione;

71. le risorse messe a disposizione dei Fondi per il personale in servizio che non sono utilizzate, in ragione della riduzione del numero dei dipendenti in servizio, non possono essere utilizzate per incrementare quelle destinate al trattamento accessorio ma restano acquisite al Fondo e a partire dall’anno 2015 sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo;

72. il “Fondo per la retribuzione di posizione, equiparazione, specifico trattamento e indennità di direzione di struttura complessa” (art. 25 CCNL 17.10.2008, art. 49 CCNL del 31.11.2005, art. 50 CCNL 8.6.2000), sul quale gravano non solo voci retributive che per definizione (art. 33 CCNL 3.11.2005, confermato dal CCNL del 17.10.2008, art. 35 del CCNL dell’8.6.2000) sono componenti del trattamento accessorio (retribuzione di posizione parte variabile, di incarico di struttura complessa) ma anche voci e compensi che sono ricomprese nell’ambito del trattamento fondamentale quali l’indennità di specificità medica e la retribuzione di posizione minima – parte fissa e variabile, dal 31 dicembre 2003, retribuzione di posizione minima contrattuale unificata, art. 33, lett. A, n. 4 del CCNL del 3.11.2005), in applicazione dell’art. 9 c. 2 bis deve essere decurtato dell’intero importo corrispondente al trattamento economico (fondamentale ed accessorio) destinato a remunerare i dirigenti cessati dal servizio;

73. dalla decurtazione del Fondo per la retribuzione di posizione, equiparazione, specifico trattamento e indennità di direzione di struttura complessa” (art. 25 CCNL 17.10.2008, art. 49 CCNL del 31.11.2005, art. 50 CCNL 8.6.2000 non deve derivare alcun peggioramento del trattamento economico, fondamentale ed accessorio percepito dai dirigenti in servizio rispetto a quello percepito prima della decurtazione del Fondo per effetto di cessazioni dal servizio.

PQM

La Corte;

Rigetta il primo motivo del ricorso.

Accoglie il secondo e il terzo motivo di ricorso nei sensi di cui in motivazione.

Cassa la sentenza impugnata in ordine ai motivi accolti e rinvia alla Corte di Appello di Torino, in diversa composizione, anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 19 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 11 marzo 2021

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