Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6899 del 11/03/2021

Cassazione civile sez. II, 11/03/2021, (ud. 26/01/2021, dep. 11/03/2021), n.6899

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GORJAN Sergio – Presidente –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. ABETE Luigi – Consigliere –

Dott. GIANNACCARI Rosanna – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

AGENZIA DELLE ENTRATE, (OMISSIS) elettivamente domiciliata in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che

la rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

A.A., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

L.MANTEGAZZA 24, presso lo studio dell’avvocato MARCO GARDIN,

rappresentata e difesa dall’avvocato BARBARA ACCETTURA, giusta

procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4202/2016 del TRIBUNALE di LECCE, depositata

il 06/10/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

26/01/2021 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

Lette le memorie della controricorrente.

Fatto

RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE

Con ricorso depositato in data 7.1.2013 dinanzi al Giudice di Pace di Lecce, A.A. proponeva opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 106545, emessa dall’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Lecce in data 3.12.2012, che le aveva irrogato la sanzione di Euro 7.200,00 per violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, commi 9 e 11, per avere conferito incarico professionale retribuito ad un docente, pubblico dipendente della Università del (OMISSIS), senza la preventiva autorizzazione dell’ente di appartenenza e per non avere comunicato nei termini i compensi corrisposti alla medesima.

L’opponente esponeva: a) che l’ordinanza ingiunzione era stata preceduta da verbale di contestazione della Guardia di Finanza notificato oltre il termine di 90 giorni dall’accertamento, con decadenza ed estinzione delle violazioni contestate, della L. n. 689 del 1981, ex art. 14, comma 6; b) che, in ogni caso, il professionista incaricato (docente universitario) aveva ricevuto dal proprio datore di lavoro autorizzazione postuma, “ora per allora”, all’incarico; c) che la ricorrente non era a conoscenza che il docente rivestisse l’incarico, addirittura a tempo pieno, presso l’Università del (OMISSIS), così ricorrendo l’ipotesi di incolpevole errore di fatto, della L. n. 689 del 1981, ex art. 3, comma 2; d) che la norma di cui all’art. 53 era irragionevole nella parte in cui prevede una sanzione pari al doppio dei compensi versati, nonchè la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; e) che la sanzione era illegittima in quanto irrogata dopo l’entrata in vigore della disciplina più favorevole, rappresentata dalla L. n. 240 del 2010, che, all’art. 6, comma 10, ha previsto che i professori a tempo pieno possano svolgere, senza autorizzazione, attività di collaborazione scientifica e di consulenza.

Ciò premesso, concludeva per l’accertamento della decadenza ed estinzione della violazione per mancata contestazione nel termine di 90 giorni; e per la declaratoria della invalidità dell’ordinanza ingiunzione per difetto dell’elemento soggettivo e dell’insussistenza del fatto lesivo per intervenuta autorizzazione.

Si costituiva in giudizio l’Agenzia delle Entrate che insisteva per il rigetto dell’opposizione.

Con sentenza n. 1881/2013 depositata il 17.6.2013, il Giudice di Pace di Lecce accoglieva l’opposizione in relazione al secondo ed al terzo motivo di opposizione, ritenendo assorbiti i restanti, ed annullava il provvedimento impugnato.

Avverso detta sentenza proponeva appello l’Agenzia delle Entrate, sostenendo l’erroneità della stessa nella parte in cui riteneva equipollente all’autorizzazione preventiva quella postuma, omettendo di considerare che la disposizione, che vieta i conferimenti di incarichi ai dipendenti pubblici senza la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza, è finalizzata a tutelare l’interesse generale del buon andamento degli uffici, a prescindere dall’accertamento della concreta sussistenza di un danno. Inoltre, deduceva che non poteva ravvisarsi alcun errore scusabile idoneo ad escludere la ricorrenza dell’elemento soggettivo dell’illecito contestato.

Si costituiva in giudizio l’appellata, che chiedeva la conferma della sentenza impugnata, insistendo per il riesame degli altri motivi di opposizione non valutati dal Giudice di primo grado.

Con sentenza n. 4202/2016, depositata in data 6.10.2016, il Tribunale di Lecce rigettava l’appello e condannava l’appellante al rimborso delle spese di lite.

Disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello in quanto proposto con ricorso, ritenendo invece applicabile la novella di cui al D.Lgs. n. 150 del 2001, che prescrive che l’appello debba essere proposto proprio nella forma del ricorso, rilevava altresì che occorreva prendere atto dell’intervento della sentenza della Corte Costituzionale n. 98/2015 che aveva dichiarato l’illegittimtà costituzionale del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 15 che assoggettava alla sanzione del comma 9 anche l’omissione della comunicazione, entro il termine di quindici giorni, del compenso erogato al dipendente per la prestazione eseguita in assenza di previa autorizzazione, sicchè, restava sub iudice solo la diversa violazione di cui al comma 9 per il conferimento di incarico senza autorizzazione.

Tuttavia, in applicazione del principio della ragione più liquida, il Tribunale riteneva che avesse carattere decisivo il riscontro della successiva emanazione di un’autorizzazione da parte dell’Università “ora per allora”, la quale rendeva priva di illiceità la condotta oggetto di causa.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’Agenzia delle Entrate sulla base di un motivo, cui resiste A.A. con controricorso, illustrato da memorie.

Diritto

RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE

Preliminarmente, allo scopo di tutelare l’identità del docente universitario, che risulta essere soggetto terzo rispetto al presente giudizio, il Collegio accoglie l’istanza, depositata dal controricorrente (proposta anche “a fini di riservatezza di dati/scelte aziendali della resistente ininfluenti ai fini del giudizio”) di oscuramento delle generalità del docente medesimo ai sensi e per gli effetti di cui al D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52, commi 1-3, come modificato dal D.Lgs. n. 101 del 2018, art. 3, comma 2, lett. c), disponendosene l’attuazione come da dispositivo, se presenti.

Con il motivo di ricorso la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 e 9, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 in combinato disposto con gli artt. 97 e 98 Cost. ” là dove la sentenza impugnata ha negato l’illiceità della condotta, e quindi la sua sanzionabilità, in ragione della ritenuta portata convalidante ex tunc dell’autorizzazione postuma, pronunciata “ora per allora”.

Il motivo è fondato, dovendo il Collegio dare continuità alla propria giurisprudenza (Cass. n. 11811/2020) che ha affermato il principio di diritto per cui, in tema di pubblico impiego privatizzato, l’espletamento di incarichi retribuiti da parte dei dipendenti della P.A. è condizionato al rilascio dell’autorizzazione preventiva da parte dell’amministrazione di appartenenza, il cui scopo è di verificare, necessariamente “ex ante”, l’insussistenza di situazioni anche potenziali, di conflitto di interessi, sicchè l’illecito non può essere sanato da un’autorizzazione intervenuta successivamente al conferimento dell’incarico.

In relazione poi ad una vicenda speculare rispetto a quella qui in esame è stato affermato (Cass. n. 18206/2020) che lo svolgimento di incarichi extraistituzionali retribuiti da parte di dipendenti della P.A. è condizionato alla previa autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza, secondo quanto previsto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9, con la conseguenza che la violazione di siffatta prescrizione non può essere sanata da un’autorizzazione successiva (ora per allora), stante la specificità del rapporto di pubblico impiego, la necessità di verificare “ex ante” la compatibilità tra l’incarico esterno e le funzioni istituzionali, e tenuto conto altresì della circostanza che il potere sanzionatorio è attribuito all’Agenzia delle Entrate e non all’amministrazione di provenienza del dipendente. (Nell’enunciare il principio di cui in massima, la S.C. ha cassato con rinvio la sentenza di appello che aveva ritenuto l’autorizzazione successiva – conferita, nella specie, ad un avvocato professore universitario – non mera autorizzazione “postuma” con efficacia “ex nunc”, bensì autorizzazione “ora per allora” con effetti “ex tunc” e, quindi, equivalenti a quelli dell’autorizzazione preventiva).

Invero, l’autorizzazione postuma (id est, con riferimento allo specifico caso in esame, l’autorizzazione “ora per allora”) risulta ontologicamente incompatibile con la finalità dell’istituto della previa autorizzazione che, in base al disposto di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, è quella (come detto) di verificare, necessariamente ex ante, l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Laddove, “il dovere di rispettare la regola per cui – tra gli incarichi non vietati – gli incarichi extraistituzionali consentiti al dipendente (rispetto ai quali quest’ultimo è legittimato a trattenere le relative remunerazioni) sono solo quelli o previamente autorizzati dall’Amministrazione datoriale o quelli dalla stessa direttamente conferiti costituisce interpolativamente (giacchè introdotto per legge) null’altro che uno dei diversi doveri del dipendente che rientrano nel fascio dei suoi obblighi dovuti per effetto del rapporto lavorativo dipendente” (Cons. Stato, sez. VI, 2 novembre 2016, n. 4590).

E’ stato altresì sottolineato che il disposto dell’art. 53, comma 9 cit., risulta diretto a sanzionare una violazione di carattere “formale”, integrata cioè dal semplice fatto di un privato che abbia conferito un incarico a un dipendente pubblico senza avere ottenuto preventivamente l’autorizzazione dell’Amministrazione presso cui il medesimo presti servizio. Detto illecito non può, dunque, essere sanato da un’autorizzazione intervenuta successivamente (con effetti anche “ora per allora”) al conferimento dell’incarico.

Tale assunto, risulta confortato tanto dall’inequivoco ed insuperabile significato letterale dell’art. 53, comma 9, che fa esplicito riferimento ad una “previa autorizzazione” dell’incarico medesimo; quanto dalla considerazione, di carattere sistematico, che il potere sanzionatorio è attribuito all’Agenzia delle Entrate (in precedenza al Ministero delle Finanze) e non alla specifica Amministrazione cui appartenga il dipendente investito dell’incarico extra-istituzionale, come invece disposto dello stesso art. 53, precedente comma 7. La qual cosa indurrebbe a ritenere che il legislatore delegato non abbia previsto le sanzioni in oggetto (comma 9) allo scopo di contrastare “violazioni sostanziali”; non comprendendosi altrimenti, per quale motivo la potestà punitiva sia affidata a un soggetto pubblico diverso da quello preposto a valutare la compatibilità tra l’incarico esterno e le normali funzioni istituzionali, in quanto titolare del potere di rilasciare l’autorizzazione.

La sentenza impugnata risulta quindi emessa in violazione di tali principi e va quindi accolto il ricorso.

La sentenza impugnata va cassata e la causa rinviata al Tribunale di Lecce, in diversa composizione, che dovrà altresì esaminare il motivo di appello ritenuto assorbito, in applicazione del principio della ragione più liquida, nonchè, ove necessario, i motivi di opposizione, a loro volta rimasti assorbiti dalla decisione del giudice di pace, ove ritualmente riproposti dall’appellata, e provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

PQM

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Lecce, in diversa composizione, che provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

Accoglie l’istanza di oscuramento del nome del docente universitario (soggetto terzo estraneo al presente giudizio). Dispone che sia apposta a cura della cancelleria, sull’originale della sentenza, un’annotazione volta a precludere, in caso di riproduzione della sentenza o provvedimento in qualsiasi forma, l’indicazione – se presente – delle generalità e di altri dati identificativi dell’interessato (nella specie non parte in causa) riportati nella sentenza. Dispone che la cancelleria provveda ai sensi del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52, comma 3, come modificato dal D.Lgs. n. 101 del 2018, art. 3, comma 2, lett. c).

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione seconda Civile, il 26 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 11 marzo 2021