Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 689 del 15/01/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 689 Anno 2014
Presidente: VIDIRI GUIDO
Relatore: BANDINI GIANFRANCO

SENTENZA

sul ricorso 21002-2010 proposto da:
COMUNE PESCARA C.F. 00124600685, in persona del
Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in
ROMA, PIAZZA DELLE MUSE 8 (STUDIO LEGALE PACE), presso
lo studio dell’avvocato FIORE ALESSIA, rappresentato e
difeso dall’avvocato PETACCIA LORENA, giusta delega in
2013

atti;
– ricorrente –

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contro

PESCARA PIERPAOLO C.F. PSCPPL68M04C632A, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIALE ANGELICO 103, presso lo

Data pubblicazione: 15/01/2014

studio dell’avvocato VAGNOZZI DANIELE, rappresentato e
difeso dall’avvocato CERCEO GIULIO, giusta delega in
atti;
– controricorrente nonchè contro

GIANLUCA;
– intimati –

avverso la sentenza n. 687/2010 della CORTE D’APPELLO
di L’AQUILA, depositata il 07/06/2010 r.g.n.
1000/2009;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 07/11/2013 dal Consigliere Dott.
GIANFRANCO BANDINI;
udito l’Avvocato PETACCIA LORENA;
udito L’Avvocato VAGNOZZI DANIELE per delega CERCEO
GIULIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. FRANCESCA CERONI, che ha concluso per
l’accoglimento del ricorso per quanto di ragione.

DE MARCO ALBERTO, BRUNO MARIA CARMELA, MARCANTONIO

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Comune di Pescara, con provvedimento direttoriale del 29.3.2006,

di “Dirigente Tecnico” a tempo indeterminato; l’architetto Pescara
Pierpaolo partecipò al concorso, risultando primo in graduatoria.
Il Comune di Pescara gli richiese quindi la produzione della
documentazione comprovante il possesso dei requisiti previsti all’art.
4 del bando di concorso, secondo cui “Sono, inoltre, ammessi
coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in
amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque
anni, purché muniti di diploma di laurea”;

esaminata la

documentazione prodotta, l’Ente territoriale, con decreto dirigenziale
del 16.2.2007, decise di non procedere all’assunzione, ritenendo non
equiparabili agli incarichi dirigenziali quelli di “alta specializzazione”,
di cui agli artt. 51 legge n. 142/90, 110 dl.vo n. 267/00 e 58 dello
Statuto comunale, nell’ambito dei quali, secondo il Pescara,
dovevano ricomprendersi quelli conferitigli dalla stessa
Amministrazione comunale senza soluzione di continuità dal 1999 al
2006.
Il Pescara agì quindi in giudizio per sentir dichiarare l’illegittimità del
provvedimento che lo aveva escluso dalla nomina e il suo diritto
all’assunzione nella qualifica messa a concorso, con conseguente
condanna dell’Ente alla costituzione del rapporto lavorativo.

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indisse un bando di concorso pubblico per la copertura di due posti

Radicatosi il contraddittorio con il Comune di Pescara e, quali
controinteressati, con gli idonei non vincitori del concorso, il Giudice

Con sentenza del 13.5 – 7.6.2010, la Corte d’Appello dell’Aquila,
accogliendo il gravame del Pescara, dichiarò il suo diritto ad essere
assunto dal Comune di Pescara quale vincitore del ridetto concorso.
A sostegno del decisum, la Corte territoriale, per ciò che ancora qui
rileva, osservò quanto segue:
– l’art. 4 del bando ricalcava pedissequamente l’art. 28, comma 2
dl.vo n. 165/2001, ricomprendente tra i soggetti che possono
essere ammessi a concorsi dirigenziali anche coloro che, in
possesso del diploma di laurea, avessero ricoperto, per un periodo
non inferiore a cinque anni, incarichi equiparati a quelli
dirigenziali;
– la Giunta comunale di Pescara, con delibera n. 938/06,
intervenuta circa sei mesi dopo la scadenza del bando e a
concorso oramai espletato, aveva disposto che “si intendono
equiparati agli incarichi dirigenziali quelli prestati presso enti
locali in base a contratti di alta specializzazione stipulati ai sensi
dell’art. 110 Dlgs 18.8.2000 n. 267 e presso aziende ed enti
pubblici o privati in posizioni funzionali apicali, per l’accesso ai quali
è richiesto il possesso del diploma di laurea”;
– oggetto del decidere non doveva essere la natura innovativa o
meramente interpretativa della delibera anzidetta (in ordine al cui

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adito rigettò il ricorso.

asserito contenuto di disposizione autentica, come tale dotata di
efficacia retroattiva, anziché integrativo-innovativo della norma,

l’applicabilità al caso all’esame, il Pescara aveva elevato
doglianza), bensì l’interpretazione del termine “equiparati’, nel
senso che a questo doveva necessariamente darsi un contenuto
sulla base del contesto normativo, seguendo un necessario
procedimento logico e tenendo conto della ratio delle norme stesse;
– prescindendo dunque dal contenuto della ridetta delibera, doveva
considerarsi che:
l’art. 110 dl.vo 267/00 (TUEL – Testo Unico Enti Locali), disciplinante
il conferimento di incarichi dirigenziali attraverso forme diverse dalla
costituzione di un rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, prevedeva, al 1° comma, che la copertura dei posti di
responsabile dei servizi e degli uffici di qualifica dirigenziale o di alta
specializzazione potesse avvenire mediante contratti a tempo
determinato di diritto pubblico o eccezionalmente di diritto privato e
consentiva (al comma 6) che, per obiettivi determinati e convenzioni
a termine, il regolamento potesse prevedere collaborazioni esterne
ad alto contenuto di professionalità;
detti incarichi erano previsti altresì dall’art. 58, comma 3, dello
Statuto comunale e la relativa disciplina attuativa (in particolare l’art.
35 del Regolamento degli Uffici e dei Servizi) vi ricomprendeva quelli
di attività di progettazione di opere pubbliche, direzione dei lavori,

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come ritenuto dal primo Giudice, che perciò ne aveva escluso

collaudo,

coordinatore

unico,

responsabile

dei

lavori,

coordinatore per la progettazione, coordinatore per

speciali a tempo determinato, ossia proprio gli incarichi che il
Pescara aveva svolto ininterrottamente dal 1999 in poi e, comunque,
quantomeno per il quinquennio antecedente al bando di concorso,
dovendo tenersi conto che egli era stato Responsabile Unico del
Procedimento con riferimento a ben 40 progetti, che aveva svolto
attività di progettazione anche esecutiva con riferimento a ben 42
progetti, attività di direzione dei lavori-responsabile della sicurezza
per 32 progetti, oltre ad altri, da ritenersi senz’altro equiparabili a
quelli dirigenziali, anche per gli importi impegnati, a nulla rilevando la
qualifica riconosciuta dal Comune in sede di stipula dei contratti a
tempo determinato;
se la scriminante avesse dovuto essere un incarico dirigenziale tout
court, si sarebbe svuotato di significato la norma che considerava
validi, oltre agli incarichi dirigenziali, quelli ad essi equiparati;
era comunque pacifico che dal 2003 in poi il Pescara aveva
ricevuto incarichi di tale ultimo tipo (conferimento dell’incarico di
Responsabile del Servizio Verde e Arredo urbano e successivi);
tali, pertanto, erano anche quelli precedenti, relativi alle suddette
attività di progettazione anche esecutiva, “stanti l’importanza,
la delicatezza ed il livello di professionalità richiesto dal
Comune”, che nel 2006, aveva confermato la fiducia nelle qualità

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l’esecuzione dei lavori, direzione o coordinamento di progetti

dirigenziali dell’appellante, a cui era stato affidato l’incarico di
Dirigente del Settore Lavori Pubblici fino all’entrata in vigore della

inoltre il Pescara aveva ottenuto dalla Dirigenza Generale del
Comune l’espresso riconoscimento della natura di alta
specializzazione degli incarichi da lui svolti (come da dimessa nota
del 4.4.2007), definendo gli incarichi svolti dall’agosto 1999 all’aprile
2006 “ad alto contenuto di professionalità”, compresi la direzione e il
coordinamento dei progetti speciali, e tanto era stato riconosciuto in
sede di deposizione testimoniale anche dal Direttore Generale del
Comune di Pescara;
pertanto, una volta riconosciuta dal Comune la natura di alta
specializzazione degli incarichi in questione, diveniva pure irrilevante
la verifica del loro tenore.
Avverso l’anzidetta sentenza della Corte territoriale, il Comune di
Pescara ha proposto ricorso per cassazione fondato su tre motivi e
illustrato con memoria.
Pescara Pierpaolo ha resistito con controricorso.
Gli intimati Bruno Maria Carmela, Marcantonio Gianluca e De Marco
Angelo non hanno svolto attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Il controricorrente ha preliminarmente eccepito la nullità del ricorso
per essere stato lo stesso proposto in difetto di motivazione della
deliberazione della Giunta Comunale n. 686/2010, rinviando detta

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nuova macrostruttura;

deliberazione a una relazione allegata che, oltre a non risultare
firmata e a non recare l’indicazione dell’autore, rappresenterebbe

ordine alle ragioni di ordine giuridico in grado di sorreggere
l’eventuale ricorso per cassazione”.
Secondo la giurisprudenza, anche a Sezioni Unite, di questa Corte,
nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, in mancanza di una
disposizione

statutaria

che

la

richieda

espressamente,

l’autorizzazione alla lite da parte della giunta municipale non
costituisce atto necessario ai fini del promuovimento di azioni o della
resistenza in giudizio da parte del sindaco, poiché quest’ultimo trae
la propria investitura direttamente dal corpo elettorale e costituisce,
esso stesso, fonte di legittimazione dei componenti della giunta
municipale, nel quadro di un sistema costituzionale e normativo di
riferimento profondamente influenzato dalle modifiche apportate al
Titolo V della Parte Il della Costituzione dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, nonché di quelle introdotte dalla legge 5 giugno
2003, n. 131, con ripercussioni anche sull’impianto del dl.vo 18
agosto 2000, n. 267, il cui art. 50, peraltro, indica il sindaco quale
organo responsabile dell’amministrazione comunale e gli attribuisce
la rappresentanza dell’ente (cfr,

ex plurimis, Cass., SU, nn.

12868/2005; 13710/2005; Cass., nn. 21330/2006; 6227/2009).
Nel caso di specie lo Statuto del Comune di Pescara (atto a
contenuto normativo, rientrante nella diretta conoscenza del giudice)

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“una sorta di “scatola vuota”, non esprimendosi in alcun modo in

non richiede espressamente l’autorizzazione della Giunta comunale
ai fini della rappresentanza in giudizio, ribadendo per contro l’art. 2

illegittimità della delibera autorizzativa della Giunta, siccome non
espressamente richiesta, né necessaria, non può incidere sulla
validità della costituzione in causa del Comune per mezzo del
Sindaco, come avvenuto nel presente giudizio di cassazione.
2. Con il primo motivo, denunciando violazione di plurime norme di
legge, il ricorrente denuncia la nullità della sentenza impugnata per
essere stata la stessa sottoscritta soltanto dal Presidente e non
anche dal Consigliere estensore.
2.1 Dalla disamina della sentenza prodotta risulta che la medesima
presenta in calce, subito dopo il dispositivo, oltre a quella del
Cancelliere, una firma (illeggibile) apposta sopra la dicitura “Il
Presidente” ed a quest’ultimo indubbiamente riferibile, ed una sigla,
leggermente eccentrica rispetto alla dicitura “II Giudice estensore”,
che deve ritenersi apposta da quest’ultimo, risultando la medesima
anche in calce a tutte le altre pagine del provvedimento.
Il motivo all’esame va dunque disatteso.
3. Con il secondo motivo, denunciando violazione di plurime norme
di legge e di regolamento, il ricorrente deduce che erroneamente la
Corte territoriale aveva fatto riferimento, ai fini della valutazione della
equiparazione agli incarichi dirigenziali di quelli conferiti al Pescara,
all’art. 110 TUEL (piuttosto che all’art. 107 della stesso testo unico,

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che il Sindaco rappresenta il Comune; ne consegue che l’eventuale

relativo alle funzioni dei dirigenti), dovendo rilevarsi che, in base alla
norma scrutinata dalla sentenza impugnata, il conferimento di

ad alto contenuto di professionalità per la realizzazione di
“determinati obiettivi” e dovendo altresì considerarsi che, se l’alta
specializzazione coincidesse con la qualifica dirigenziale (nell’ambito
della quale, alla luce delle previsioni di legge e regolamentari, non
rientravano comunque le prestazioni svolte prima dell’espletamento
del concorso), non si comprenderebbe il significato di un’autonoma e
specifica indicazione; la funzione dirigenziale, del resto, ricomprende
lo svolgimento di attività che non può o non deve essere rivestita da
un Funzionario Tecnico – ex VIII qualifica (tale essendo stata quella
attribuita al lavoratore prima del conferimento dell’incarico di
Responsabile del Servizio Verde pubblico e Arredo urbano) senza
alcuna assunzione di responsabilità sulla gestione delle risorse
umane ed economiche dell’Ente.
Con il terzo motivo, denunciando plurime violazione di norme di
contratto collettivo e regolamentari, il ricorrente si duole che la Corte
territoriale abbia equiparato l’incarico conferito al Pescara di
Responsabile del Servizio Verde pubblico e Arredo urbano alle
prestazioni lavorative svolte precedentemente dal medesimo, non
avendo considerato che, a differenza di queste ultime, la posiziOne
organizzativa di Responsabile del Servizio è caratterizzata
dall’assunzione diretta di elevata responsabilità di prodotto e di

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funzioni dirigenziali è altra cosa rispetto al reclutamento di personale

risultato nei confronti degli organi di vertice dell’Ente, responsabilità
che invece non ricade sul Funzionario Tecnico, cat. D, qualifica sulla

3.11 suddetti motivi devono essere esaminati congiuntamente,
concernendo entrambi l’equiparabilità agli incarichi dirigenziali di
quelli conferiti al Pescara prima di quello di Responsabile del
Servizio Verde pubblico e Arredo urbano.
Al riguardo non è di rilievo, ai fini che qui ne occupano, che tale
ultimo incarico sia stato conferito dal 1°12.2003 (come indicato dal
ricorrente) ovvero dal 21.1.2002 (come indicato dal controricorrente);
anche sulla base della data dedotta da quest’ultimo, infatti, soltanto
cumulandovi gli incarichi svolti in precedenza potrebbe essere
raggiunto, alla data del bando, il periodo “non inferiore a cinque anni
“di svolgimento di incarichi dirigenziali o equiparati prescritto quale
requisito di ammissione al concorso.
3.2 Riguardo agli incarichi della cui equiparazione a quelli
dirigenziali qui si controverte, deve rilevarsi che tale equiparazione,
proprio perché riferibile a uno specifico requisito di partecipazione
ad una selezione pubblica, che come tale richiede di essere
individuabile con carattere di obiettiva sussistenza, deve trovare il
proprio fondamento in previsioni contenute in fonti normative.
La Corte territoriale ha ritenuto che tale aggancio normativo fosse
individuabile nell’art. 110 TUEL, ove, sotto la rubrica “Incarichi a
contratto”, è stabilito che “Lo statuto può prevedere che la

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base della quale erano stati conferiti i precedenti incarichi.

copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di
qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire
mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o,

eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato,
fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”
(comma 1) e che “Per obiettivi determinati e con convenzioni a
termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad
alto contenuto di professionalità”; il secondo comma della stessa
norma prevede poi che “Il regolamento sull’ordinamento degli uffici
e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i
limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di
fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i
dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti
per la qualifica da ricoprire. (…) Negli altri enti, il regolamento
sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e
le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della
dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe
presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di
dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi
restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire”; dal che è
agevole constatare che la norma distingue espressamente tra
incarichi dirigenziali e di alta specializzazione, disponendo sì che
entrambi possano essere stipulati al di fuori della dotazione
organica e con analoghe tipologie contrattuali (contratti a tempo

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t

determinato), ma che nulla dice circa la ritenuta equiparazione fra i
due tipi di incarico.

sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel testo all’epoca vigente,
distingueva tra il conferimento dell’incarico di “responsabile di
Servizio o di ufficio di staff, con attribuzione della “titolarità di
posizione organizzativa”, e

il conferimento di incarichi di

“responsabile con alta professionalità di unità operativa”, al quale
non si estendeva la “titolarità di posizione organizzativa, ma il solo
trattamento economico così come disposto dal CCNL”.
Quindi dal rilievo che gli incarichi conferiti al Pescara fossero
ricompresi effettivamente tra quelli che, su base regolamentare,
rientravano fra quelli di alta specializzazione e fra le collaborazioni
esterne ad alto contenuto di professionalità, come accertato nella
sentenza impugnata, non può essere fatta discendere, sulla base
delle previsioni del ridetto art. 110 TUEL, l’equiparazione di tali
incarichi a quelli dirigenziali.
Va quindi enunciato il principio di diritto secondo cui, al fine
dell’ammissione al concorso per dirigente tecnico a tempo
indeterminato, bandito dal Comune di Pescara con provvedimento
direttoriale del 29.3.2006, l’eventuale equiparazione agli incarichi
dirigenziali di quelli di alta specializzazione conferiti a un candidato
non può essere ricavata dalle previsioni di cui all’art. 110 TUEL.

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Coerentemente, del resto, anche l’art. 28 del Regolamento

3.3Muovendo dalla ritenuta equiparazione agli incarichi dirigenziali
di quelli “ad alto contenuto di professionalità” conferiti al Pescara

urbano,

“stanti l’importanza, la delicatezza ed il livello di

professionalità richiesto”, la Corte territoriale ha reputato “irrilevante
la verifica del loro tenore e contenuto per valutame l’assimilabilità o
meno a quelli di natura dirigenziale”, disattendendo il principio
reiteratamente affermato da questa Corte di legittimità in base al
quale, nel procedimento logico-giuridico diretto alla determinazione
dell’inquadramento di un lavoratore subordinato, non può
prescindersi da tre fasi successive e, cioè, dall’accertamento in fatto
delle attività lavorative in concreto svolte, dalla individuazione delle
qualifiche e dei gradi previsti dal contratto collettivo di categoria e dal
raffronto dei risultati di tali due indagini (cfr, ex plurimis, Cass.,nn.
14608/2001; 5128/2007); in applicazione di tale principio, infatti, la
sentenza impugnata, una volta accertato il contenuto delle
prestazioni svolte nell’ambito degli incarichi di alta professionalità,
avrebbe dovuto verificare se in concreto, anche a dispetto della
qualifica attribuita, fosse ravvisabile l’avvenuto svolgimento di
funzioni dirigenziali quali delineate dalla normativa di riferimento,
tenendo altresì conto che, anche nell’ambito delle posizioni
organizzative contemplate dall’art. 8, comma 1, CCNL Regioni e
autonomie locali 1998-2001, vi è distinzione, per quanto qui rileva,
fra “lo svolgimento di funzioni di direzione di unità organizzative di

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anteriormente a quello di Responsabile del Servizio Verde e Arredo

particolare complessità, caratterizzate da elevato grado di autonomia
gestionale e organizzativa” (lett. a) e “lo svolgimento di attività con

di laurea e/o di scuole universitarie elo all’iscrizione ad albi
professionali’ (lett. b).
3.41 motivi all’esame meritano quindi accoglimento nei termini
esposti.
4. In definitiva il ricorso va accolto nei limiti suindicati e negli stessi
limiti va disposta la cassazione dell’impugnata sentenza, con rinvio al
Giudice designato in dispositivo, che procederà a nuovo esame
conformandosi agli indicati principi di diritto e decidendo altresì, se
del caso, in ordine alla questione relativa alla natura della delibera di
Giunta n. 938/06, sulla quale la sentenza d’appello non si è
pronunciata; il Giudice di rinvio provvederà inoltre sulle spese del
giudizio di cassazione.
P. Q. M.
La Corte accoglie nei limiti di cui in motivazione il secondo e il terzo
motivo; rigetta il primo; cassa la sentenza impugnata in relazione alle
censure accolte e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’Appello di
Campobasso.
Così deciso in Roma il 7 novembre 2013.

contenuti di alta professionalità e specializzazione colmiate a diplomi