Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6827 del 22/03/2010

Cassazione civile sez. un., 22/03/2010, (ud. 16/03/2010, dep. 22/03/2010), n.6827

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. ELEFANTE Antonino – Presidente di sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. PICONE Pasquale – Consigliere –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. SALME’ Giuseppe – Consigliere –

Dott. NAPPI Aniello – rel. Consigliere –

Dott. CURCURUTO Filippo – Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS), domiciliata in Roma, via

F.S. Nitti 11, presso lo studio Gagliardi – Militerni, rappresentata

e difesa dall’avv. MILITERNI I., come da mandato in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

R.A.;

– intimato –

contro

Regione Campania;

– intimato –

avverso la sentenza n. 10967/2003 del Tribunale di Napoli, depositala

il 31 ottobre 2003;

Sentita la relazione svolta dal Consigliere Dott. Aniello Nappi;

udito il difensore della ricorrente, avv. Schiano per delega.

Udite Le conclusioni del P.M., Dr. GAMBARDELLA Vincenzo, che ha

chiesto il rigetto dei primi due motivi del ricorso, l’accoglimento

del terzo e del quarte motivo.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il 30 gennaio 1995 la U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS), in liquidazione, propose opposizione contro il decreto con il quale il Pretore di Napoli lo aveva ingiunto il pagamento della somma di L. 1.905.258 in favore R.A., quale corrispettive della fornitura di una protesi ortopedica, ed eccepì il difetto di una convenzione scritta tra le parti.

Chiamata in giudizio la Regione Campania, il Giudice di pace di Napoli, competente per la sopravvenuta L. n. 479 del 1999, dichiarò la nullità del decreto ingiuntivo opposto, ritenendo che, con la soppressione delle unità sanitarie locali, obbligala a pagamento della prestazione di R.A. fosse per successione la Regione Campania.

La sentenza del giudice di pace, appellata da R.A., fu tuttavia riformata dal Tribunale di Napoli, che rigettò l’opposizione al decreto ingiuntive proposta dalla U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS).

Ritenne il giudice del merito:

a) contrariamente a quanto dedotto dall’amministrazione opponente, la sentenza del giudice di pace era appellabile, in ragione del rinvio della L. n. 479 del 1999, art. 2, alla L. n. 353 del 1990, art. 90, che prevedeva l’applicabilità in via transitoria del testo originario degli artt. 113 e 339 c.p.c., anteriore alle modifiche apportatevi dalla L. n. 374 del 1991;

b) La L. n. 22 del 1996, della Regione Campania ha espressamente previsto che le obbligazioni delle soppresse unità sanitarie locali siano assunte dai commissari liquidatori, anzichè dalla Regione, sicchè è della U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS) in liquidazione la legittimazione passiva nella controversia;

c) benchè i contratti della pubblica amministrazione debbano essere di regola stipulati per iscritto, è tuttavia fondata la pretesa di R.A., perchè la sua fornitura fu autorizzata dalla U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS), secondo la procedura prevista dal D.M. 28 dicembre 3992, art. 5. La sentenza d’appello viene ora impugnata per cassazione dalla U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS), in liquidazione, che ha proposto quattro motivi di ricorso, illustrati anche da memoria; mentre non hanno spiegato difese nè R.A. nè la Regione Campania.

La Seconda sezione civile di questa corte, cui il ricorso era stato assegnato, ne ha chiesto la rimessione alle Sezioni unite, avendo rilevato che uno dei motivi d’impugnazione ripropone la controversa questione dell’appellabilità delle sentenze dei giudice di pace nel regime transitorio previsto dalla L. n. 479 del 1999, art. 2.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1 – Con “il primo motivo la ricorrente deduce violazione dell’art. 113 c.p.c., comma 2 e art. 339 c.p.c., comma 3, così come modificati dalla legge n. 374 del 1991, interpretati dalla giurisprudenza nel senso che le sentenze pronunciate dal giudice di pace in controversie di valore inferiore a Euro 1.032,91 sono sempre inappellabili, anche quando si tratti, come nel caso in esame, di decisioni sul rito.

Sostiene che le disposizioni della L. n. 374 del 1991, artt. 21 e 33, benchè divenute efficaci solo a decorrere dall’1^ maggio 1995, secondo la previsione della citata legge, art. 49 (così come modificato dalla L. n. 477 del 1992 e dal D.L. n. 571 del 1994), erano tuttavia già in vigore alla data del 30 aprile 1995 ai fini dell’applicabilità ai procedimenti in corso L. n. 353 del 1990, ex art. 90, richiamato dalla L. n. 479 del 1999, art. 2.

Occorre infatti distinguere, secondo la ricorrente, tra vigenza ed efficacia di una legge, hi poichè la L. n. 374 del 1991, era già in vigore alla data del 30 aprile 1995, benchè non ancora efficace in tutte le sue disposizioni, ne consegue che risultava applicabile ai giudizi all’epoca già pendenti, in ragione appunto della disciplina transitoria dettala dalla L. n. 353 del 1990, art. 90 e L. n. 479 del 1999, art. 2.

Aggiunge che è ambigua la disposizione transitoria dettata dagli L. n. 353 del 1990, art. 90 e L. n. 479 del 1999, art. 2, circa l’applicabilità ai giudizi pendenti a la data del 30 aprile 1995 delle “disposizioni vigenti anteriormente a tale data”, perchè, essendo il giudice di pace di nuova istituzione, non e individuabile una disciplina processuale vigente anteriormente per il nuovo giudice. Sicchè s’impone un’interpretazione teleologica, che valorizzi l’intenzione del legislatore di rendere inappellabili le decisioni nelle controversie di minor valore.

Pertanto doveva essere dichiarato inammissibile l’appello proposto contro la decisione del giudice di pace.

1.2 – E’ con riferimento alla questione posta da questo primo motivo del ricorso che s’è manifestato in giurisprudenza il contrasto denunciato dalla Seconda sezione civile.

Come ben chiarisce l’ordinanza di rimessione, vengono in discussione due successivi interventi legislativi:

a) la L. n. 374 del 1991, che con l’art. 21 modificò l’art. 113 c.p.c., comma 1, prevedendo che “il giudice di pace decide secondo equità le cause il cui valore non eccede L. due milioni”, e con l’art. 33, modificò l’art. 339 c.p.c., comma 3, prevedendo l’inappellabilità delle sentenze del giudice di pace pronunciate secondo equità;

b) la L. n. 479 del 1999, il cui art. 1 attribuì “ai giudice di pace competente per territorio i giudizi civili pendenti davanti al pretore alla data del 30 aprile 1995, rientranti, in base alla normativa vigente alla data di entrata in vigore della presente legge, nella competenza del giudice di pace”.

Il problema di diritto intertemporale nasce dalle difficoltà di interpretazione delle norme transitorie che regolano l’applicazione di queste due leggi.

Infatti, secondo la L. n. 374 del 1991, art. 49, così come modificato prima dalla L. n. 477 del 1992 e poi dal D.L. n. 571 del 1994, convertito in L. 6 dicembre 1994, n. 673, le disposizioni sul giudizio equitativo del giudice di pace hanno avuto effetto solo a decorrere dall’1^ maggio 1995. Secondo la L. n. 479 del 1999, art. 2 comma 3, “dinanzi al giudice di pace le cause proseguono con il rito alle stesse applicabile ai sensi della L. 26 novembre 1990, n. 353, art. 90, come modificato dalla L. 20 dicembre 1995, n. 534”, che prevede per i giudizi pendenti alla data del 30 aprile 1995 l’applicazione delle “disposizioni vigenti anteriormente a tale data”.

Ciò posto, va innanzitutto escluso che assuma rilevanza la distinzione tra vigenza ed efficacia di una legge, così come proposta dalla ricorrente.

Infatti un problema di diritto transitorio si pone appunto quando si discute dei limiti temporali di “applicabilità di una legge che è già in vigore.

Sicchè la L. n. 374 del 1991, art. 49, come tutto le norme transitorie, stabilì che, benchè fosse già in vigore, talune disposizioni di quella legge sarebbero divenute applicabili solo dall’1^ maggio 1995. Ma ciò non esclude che prima di quella data quelle norme non erano applicabili; e quindi non potevano risultare richiamate dalla L. 26 novembre 1990, n. 353, art. 90.

1.3 – Rimangono nondimeno irrisolte due questioni:

a) se il rinvio della L. n. 479 del 1999, art. 2 e della L. n. 353 del 1990, art. 90, al rito applicabile fino al 30 aprile 1995 sia riferibile anche all’art. 113 c.p.c., che in precedenza non prevedeva il giudizio di equità del giudice di pace, introdotto solo dalla L. n. 374 del 1991;

b) se l’eventuale conclusione che il rinvio al rito previgente non includa la norma sul giudizio di equità comporti necessariamente anche l’inappellabilità della decisione del giudice di pace.

Ed è solo sulla prima di tali due questioni che si è manifestato il contrasto di giurisprudenza denunciato dalla Seconda sezione.

Secondo una più risalente pronuncia, infatti, “la cause già di competenza del pretore, devolute alla competenza del giudice di pace in virtù della L. 16 dicembre 1999, n. 479, art. 2, devono essere decise secondo equità se di valore inferiore ai L. due milioni, in quanto il trasferimento di competenza da altro giudice che pronuncia soltanto secondo diritto non incide sui poteri di cognizione del giudice di pace, che continuano ad essere disciplinati dalle norme che regolano il processo dinanzi a lui, secondo il principio “tempus regit actum”; sicchè è ammissibile il ricorso immediato per Cassazione (Cass., sez. 3^, 6 maggio 2003, n. 6877, m. 562681).

Secondo una più recente decisione, invece, “le cause originariamente incardinate davanti al pretore, ancora pendenti alla data del 30 aprile 1995 ed attribuite alla competenza del giudice di pace, proseguono davanti a quest’ultimo, in base alla L. n. 479 del 1999, art. 2, comma 3, con il rito alle stesse applicabile ai sensi della L. n. 353 del 1990, art. 90. Di conseguenza, poichè quest’ultime stabilisce che ai giudizi pendenti alla data del 30 aprile 1995 si applicano le disposizioni vigenti anteriormente a tale data – ivi compreso l’art. 113 c.p.c., comma 1, nel testo dell’epoca – il giudice di pace, non ricorrendo ipotesi di decidibilità secondo equità, era tenuto a decidere la causa secondo diritto, con la conseguenza che il mezzo di impugnazione esperibile avverso tale sentenza era l’appello e non il ricorso per Cassazione” (Cass., sez. 1^, 22 maggio 2007, n. 11851, m. 599089).

Stando alle massime riportate, dunque, è la natura equitativa del giudizio, affermata dall’una negata dall’altra decisione, a determinare il regime transitorio di impugnabilità della pronuncia del giudice di pace.

1.4 – Tuttavia nella motivazione della decisione più recente viene affrontata anche la seconda delle due questioni qui in discussione, per l’eventualità che si ritenga di poter distinguere tra regola di giudizio e procedimento.

Vi si afferma infatti che “in ogni caso, anche a opinare diversamente, vale a dire ad astrarre la regola di decisione dal rito applicabile, è indubbio che, in forza della precitata norma transitoria, il rito da seguire era nella fattispecie quello vigente prima del 30 aprile 1995, ovverosia quello che si sarebbe applicato laddove la causa, anzichè trasmigrare al giudice di pace, fosse rimasta di competenza del pretore. E poichè appartengono ovviamente al rito anche i mezzi di impugnazione esperibili, la decisione resa dal neocompetente giudice di pace in materia di equità necessaria (ossia in causa di valore non eccedente i due milioni delle vecchie lire), come quella di specie, ora appellabile e non ricorribile in Cassazione”.

Conviene dunque affrontare distintamente le due questioni.

1.5 – Deve innanzitutto ritenersi che abbia natura necessariamente equitativa il giudizio relative alle cause originariamente incardinato davanti a pretore, ancora pendenti alla data del 30 aprile 1995 e attribuite alla competenza del giudice di pace dalla L. n. 479 del 1999, quando il loro valore non sia superiore a Euro 1.032,91.

Infatti alla data di entrata in vigore della L. n. 479 del 1999, la normativa vigente già prevedeva che le questioni di competenza del giudice di pace, ove di valore non superiore a Euro 1.032,91, potessero essere decise secondo equità. E quindi deve ritenersi che l’art. 1 di questa legge presuppose anche la possibilità di una decisione secondo equità, quando attribuì “al giudice di pace competente per territorio i giudizi civili pendenti davanti al pretore alla data del 30 aprile 1995, rientranti, in base alla normativa vigente alla data di entrata in vigore della presente legge, nella competenza del giudice di pace”.

Non v’è alcun rapporto ai reciproca implicazione in realtà tra la regola di giudizio cui deve uniformarsi il giudice nella decisione e la disciplina del procedimento di cui quella stessa decisione è atto conclusivo.

Sicchè deve concludersi che il riferimento alla competenza del giudice di pace, così come definita dalla normativa vigente all’epoca dell’entrata in vigore della L. n. 479 del 1999, includesse anche la possibilità di una decisione secondo equità, indipendentemente dal rito applicabile.

Depone in tal senso anche la lettera della L. n. 479 del 1999, art. 2, comma 3, laddove prevede che “dinanzi al giudice di pace le cause proseguono con il rito alle stesse applicabile ai sensi della L. 26 novembre 1990, n. 353, art. 90, come modificato dalla L. 20 dicembre 1995, n. 534”.

Il riferimento non è infatti al rito applicabile dinanzi al giudice di pace, bensì al rito che sarebbe stato in precedenza applicabile alle cause trasferite alla competenza del giudice di pace.

Sicchè non viene comunque in discussione qui la regola di giudizio applicabile dal giudice, bensì appunto solo il rito.

Rimane così superato anche il secondo dei due argomenti addotti dalla ricorrente, laddove denuncia l’ambiguità del rinvio al rito applicabile dinanzi a un giudice che ancora non era stato istituito.

Il rinvio è al rito previsto in precedenza per la causa trasferita, non al rito previsto per il giudice ad quem.

1.6 – Quanto alla seconda delle due questioni in discussione, non v’è dubbio che il regime di impugnabilità di una decisione dipende dal rito applicabile al momento in cui essa viene assunta (così già Cass., sez. 3^, 14 giugno 1965, n. 1198, m. 312297).

Per questa ragione nella motivazione di Cass., sez. 1^, 22 maggio 2007, n. 11851, si afferma che “la decisione resa dal neocompetente giudice di pace in materia di equità necessaria (ossia in causa di valore non eccedente i due milioni delle vecchie lire), come quella di specie, era appellabile e non ricorribile in Cassazione”. Si è ritenuto, evidentemente, che il rito applicabile alle cause trasferire dal pretore al giudice di pace fosse appunto quello previsto per il giudizio dinanzi al pretore, che prevedeva l’appellabilità della decisione.

Sicchè correttamente nella motivazione di Cass., sez. 1^, 22 maggio 2007, n. 11851, si afferma che “la decisione resa dal neocompetente giudice di pace in materia di equità necessaria (ossia in causa di valore non eccedente i due milioni delle vecchie lire), come quella di specie, era appellabile e non ricorribile in Cassazione”.

Infatti, come s’è visto, il rito applicabile alle cause trasferite dal pretore al giudice di pace era appunto quello previsto per il giudizio dinanzi al pretore, che prevedeva l’appellabilità della decisione.

1.7 – Il contrasto denunciato dalla Seconda sezione civile va pertanto risolto con l’enunciazione del seguente principio di diritto:

“Le cause originariamente incardinate davanti al pretore, ancora pendenti alla data del 30 aprile 1995 e attribuite alla competenza del giudice di pace, proseguono davanti a quest’ultimo, in base alla L. n. 479 del 1999, art. 2, comma 3, con il rito alle stesse applicabile ai sensi della L. n. 353 del 1990, art. 90, benchè possano essere decise secondo equità, quando siano di valore non superiore a L. 1.032,91, come previsto dalla citata L. n. 479 del 1999, art. 1. Ne consegue che il mezzo di impugnazione esperibile avverso tali sentenze, anche se pronunciate seconde equità, era l’appello e non il ricorso per Cassazione”.

Risulta così infondato il primo motivo del ricorso della U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS).

2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce violazione della L. n. 724 del 1994, art. 6 e della L. n. 549 del 1995, art. 2, e della L.R. Campana n. 22 del 1996; vizi di motivazione della decisione impugnata.

Sostiene che, come stabilito anche dalla giurisprudenza, solo la Regione Campania è legittimata passiva nelle controversie relative ai rapporti delle soppresse unità sanitarie locali.

Il motivo è infondato.

Come questa corte ha già avuto modo di chiarire, infatti, la disciplina in materia di gestione liquidatoria delle USL dettata dalla L.R. Campania 2 settembre 1996, n. 22, art. 1, “coincide con quella nazionale di cui alla L. 23 dicembre 1994, n. 724 art. 6, comma 1, e alla L. 23 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 14, in quanto non elimina la titolarità passiva della Regione, ma la rende concorrente con quella attribuita alla Gestione liquidatoria in persona del Commissario Liquidatore”, non essendo retroattiva. La disciplina della L.R. Campania 26 luglio 2002, n. 15, art. 13, che prevede la legittimazione esclusiva dei direttori generali delle ASL nell’esercizio delle funzioni di commissari liquidatori delle USL (Cass., sez. un., 15 novembre 2005, n. 23022, m. 585004, Cass., sez. L, 26 marzo 2008, n. 7879, m. 602512).

Ne consegue che R.A. fece legittimamente valere la sua pretesa nei confronti della U.S.L. n. (OMISSIS) di (OMISSIS).

3. Con il terzo motivo la ricorrente deduce violazione della R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17 e delle altre norme regolatrici dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione, vizi di motivazione della decisione impugnata.

Sostiene che, contrariamente a quanto affermato dal giudice del merito, sono inesistenti i contratti della pubblica amministrazione non stipulati in forma scritta, risultando inidonea a tal fine la stessa deliberazione autorizzativa della stipula.

In particolare la legislazione in materia sanitaria prevede che solo sulla base di specifiche convenzioni il servizio sanitario possa avvalersi di prestazioni di privati.

Il motivo è infondato.

Secondo quanto prevedeva il R.D. n. 2440 del 1923, art. 17, così come interpretato dalla giurisprudenza di questa corte, i contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam, “accompagnata dalla unicità del testo documentale” (Cass., sez. 3^, 3 agosto 2004, 1.4808, m. 577230, Cass., sez. 1^, 26 ottobre 2007, n. 22537, m. 599722), salvo quando si tratti di contratti stipulati per corrispondenza con imprese commerciali, nei quali la volontà contrattuale può risultare anche da distinti atti scritti (Cass., sez. 1^, 21 luglio 2005, n. 15293, m. 583359, Cass., sez. L, 16 aprile 2008, n. 9977, m. 602990). In questo contesto normativo va interpretato il D.M. Sanità 28 dicembre 1992, n. 197100, art. 5, il quale, nel disciplinare la prescrizione di presidi tecnici e di protesti per invalidi prevede:

a) che “le aziende abilitate alla fornitura dei presidi su misura che necessitano di essere personalizzati in tutte o in parte prima di essere applicati al paziente, sono tenute a redigere una dettagliata scheda – progetto di costruzione con sviluppo a codice, da rimettere per il benestare, insieme alla prescrizione, alla U.S.L. di residenza dell’invalido”;

b) che l’unità sanitaria locale nel cui territorio risiede l’invalido autorizza la fornitura del presidio sulla base della prescrizione redatta dal medico specialista dell’unità sanitaria locale stessa o di un presidio sanitario pubblico, sulla base dell’eventuale scheda – progetto di costruzione.

Ne consegue che la scheda progetto redatta dal costruttore e l’autorizzazione rilasciata dall’unità sanitaria sono documenti scritti idonei a manifestare la volontà delle parti, con modalità corrispondenti alla esigenze di forma di questi particolari contratti della pubblica amministrazione.

4. Con il quarto motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 633 e 634 c.p.c., art. 2697 c.c., vizi di motivazione della decisione impugnata.

Sostiene che il controverso decreto ingiuntivo e stato adottato in mancanza della necessaria prova scritta, risultando inidonee a tal fine le fatture commerciali prodotte da R.A.. Comunque, ove pure idonee nella fase monitoria, le fatture non costituiscono valida prova nell’ordinario giudizio di cognizione promosso con l’opposizione al decreto ingiuntivo.

Il motivo è inammissibile, perchè propone censure nuove, che la ricorrente neppure allega di avere già dedotto nel giudizio di merito. Il motivo non tiene comunque conto del riferimento espresso del giudice del merito alla documentazione rappresentativa della volontà contrattuale manifestata dalle parti in conformità al citato decreto ministeriale.

5. Si deve pertanto concludere con il rigetto del ricorso.

Non v’è pronuncia sulle spese in mancanza di difese degli intimati.

P.Q.M.

La Certe rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, il 16 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 22 marzo 2010