Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6529 del 17/03/2010

Cassazione civile sez. un., 17/03/2010, (ud. 02/03/2010, dep. 17/03/2010), n.6529

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. PAPA Enrico – Presidente di Sezione –

Dott. DE LUCA Michele – Presidente di Sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – rel. Consigliere –

Dott. LA TERZA Maura – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 25596/2008 proposto da:

V.S., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZALE CLODIO 12, presso lo studio

dell’avvocato AGOSTA GIUSEPPE, che lo rappresenta e difende, per delega a

margine dei ricorso;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA – SEGRETARIATO GENERALE DELLA PRESIDENZA DELLA

REPUBBLICA, in persona del Segretario generale pro tempore elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

e contro

COLLEGIO DI APPELLO ISTITUITO CON D.P.R. n. 81 del 1996;

– intimato –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 6686/2007

del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 02/03/2010

dal Consigliere Dott. LUIGI MACIOCE;

lette le conclusioni scritte dall’Avvocato Generale Dott. Antonio MARTONE, il

quale chiede che le Sezioni unite della Corte, in Camera di consiglio,

dichiarino il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, con

le conseguenze di legge.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

V.S., a suo tempo dipendente della Presidenza del Consiglio dei Ministri e poi comandato presso la Presidenza della Repubblica, venne immesso nei ruoli del relativo Segretariato Generale con Decreto 1.12.2005 e, quindi, venne inquadrato nella carriera esecutiva amministrativa. Avendo a suo tempo il V. chiesto alla Presidenza del Consiglio il riconoscimento di qualifica superiore, rientrante nella carriera direttiva (qualifica (OMISSIS), denominata (OMISSIS)), ed avendo ottenuto dal Segretariato Generale un inquadramento, all’atto dell’immissione nel relativo ruolo, non corrispondente alla qualifica che gli era stata con verbale di conciliazione attribuita, presentò ricorso al Collegio, istituito in base al D.P.R. n. 81 del 1996, avverso il decreto presidenziale (1.12.2005) di immissione in ruolo con inquadramento nella carriera esecutiva, chiedendo il riconoscimento dell’inquadramento superiore. Con decisione 18.9.2006 il collegio giudicante respinse la domanda e l’appello, deciso da altro collegio, venne dichiarato inammissibile e, comunque, rigettato con decisione in data 10.05.2007.

Avverso tale ultima decisione e il decreto presidenziale di inquadramento (1.12.2005) nei ruoli del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, il V. propose impugnazione innanzi al T.a.r. del Lazio. Il Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, difendendosi, eccepì il difetto assoluto di giurisdizione stante la ritenuta autodichia a favore della Presidenza della Repubblica.

Nel corso del giudizio innanzi al T.a.r. il V. ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione notificando l’atto in data 21.10.2008 al Segretariato Generale ed al Collegio di appello, al quale si è opposto, con controricorso notificato l’1.12.2008, il Segretariato Generale.

Il requirente P.G. nelle sue argomentate richieste del 21.12.2009 ha concluso chiedendo alle Sezioni Unite affermarsi il difetto di giurisdizione del G.A..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Giova premettere una sintetica descrizione degli argomenti dalle parti offerti alla valutazione di queste Sezioni Unite per la decisione della questione di giurisdizione oggetto del ricorso.

Ebbene, il ricorrente chiede l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo sulla base delle seguenti argomentazioni: 1) La L. n. 1077 del 1948, è una legge ordinaria che non ha affatto previsto l’autodichia, ma si è limitata ad attribuire un potere regolamentare in ordine al personale: una diversa valutazione condurrebbe a violare un principio fondamentale dell’ordinamento giuridico, quello della inderogabilità della tutela giurisdizionale, statuito dagli artt.3,24,111e113 Cost.;2) La Corte di cassazione (S.U. n. 12614 del 1998), nel ribadire la giurisdizione del G.A. in difetto di elementi di rilievo costituzionale per fondare nella specie la autodichia, ha ritenuto non rilevanti nella fattispecie i Decreti Presidenziali n. 81/1996 e n. 89/1996 senza con tal irrilevanza affermare che essi abbiano natura giuridica diversa da quelli precedenti e rilevanti nella vicenda allora esaminata, posto che anche i decreti del 1996 erano stati emessi sulla base della stessa L. del 1948, ed hanno, pertanto, solo natura amministrativa. 3) L’affermazione della natura giurisdizionale dei collegi disciplinati dai decreti del 1996 sarebbe dovuta discendere da una legge, anche ordinaria, successiva a quella del 1948 e precedente l’emanazione dei decreti stessi. 4) A nulla varrebbe – al fine di sostenere la insindacabilità innanzi al giudice delle decisioni dei collegi – affermare che essa si fondi sull’indipendenza del Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, alla quale sarebbe strumentale l’organizzazione e il funzionamento del Segretariato generale, tale assunto essendo stato già confutato dalle S.U.con la sentenza del 1998. 5) In ogni caso, affermare che vi possano essere atti amministrativi sottratti alla giurisdizione contrasterebbe con gli artt.24e113 Cost.: le decisioni dei collegi sono in sostanza atti amministrativi, assunti all’esito di un procedimento amministrativo di conciliazione o di arbitrato irrituale, e pertanto non possono essere sottratte alla giurisdizione del T.a.r. a pena di evidente contrasto con le norme costituzionali.

Resiste, con controricorso, l’Avvocatura Generale dello Stato per il Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, affermando la sussistenza dell’autodichia, e la correlata insindacabilità da parte della magistratura ordinaria e amministrativa (difetto assoluto di giurisdizione), sulla base delle seguenti argomentazioni: 1) In linea generale, al Presidente della Repubblica è riconosciuta, oltre che potestà organizzativa, potestà regolamentare in materia di stato giuridico ed economico del personale (dalla L. del 1948, che ha valore ricognitivo di un potere derivante dalla Costituzione) in funzione dell’assoluta autonomia per perseguire i compiti istituzionali: il Segretariato generale, lungi dall’essere mero apparato burocratico, è una struttura necessaria per la migliore organizzazione delle funzioni Presidenziali in posizione di indipendenza, e non è pertanto annoverabile tra le amministrazioni pubbliche. 2) La sentenza dellaCorte Costituzionale n. 129 del 1981ha riconosciuto un parallelismo tra i regolamenti emanati dal Parlamento e quelli della Presidenza della Repubblica, sulla base della autonomia di tali organi e della insindacabilità dei loro atti, parallelismo che non può essere ristretto alla materia contabile, con la conseguenza della erroneità della tesi delle S.U. espressa nella decisione n. 3422 del 1988, secondo cui i regolamenti presidenziali avrebbero natura di normazione secondaria, essi invece trovando fondamento nella L. n. 1077 del 1948, istitutiva del Segretariato generale. 3) Non avrebbe alcun pregio l’argomento basato sulla mancanza di organi che garantissero l’esercizio della giurisdizione, essendo stati istituiti collegi di primo e secondo grado, composti da giudici ordinari e amministrativi (oltre che, per i primi, da due dipendenti dell’amministrazione) e definita la relativa procedura con il D.P.R. n. 81 del 1996,relativamente alle controversie in materia di rapporto di impiego: la stessasentenza delle Sezioni Unite n. 12614 del 1998non ha pregiudicato la possibilità che la questione dell’autodichia possa essere diversamente decisa dopo l’emanazione dei decreti del 1996, istitutivi della giurisdizione domestica.

Argomenti non dissimili da quelli appena esposti sono portati dalla Procura Generale, nelle sue richieste scritte, a sostegno della tesi della esistenza e compiutezza della autodichia della Presidenza della Repubblica.

Si premette, come ricordato nellasentenza n. 12614 del 1998di queste Sezioni Unite, che per autodichia si intende, comunemente, la capacità di una istituzione – ed in particolar modo degli organi costituzionali che siano già muniti di autonomia organizzativa e contabile – di decidere direttamente, con giudizio dei propri organi, ogni controversia attinente all’esercizio delle proprie funzioni senza che istituzioni giurisdizionali esterne possano esercitare sui relativi atti controlli e sindacati di sorta. Certamente nell’attuale assetto costituzionale deve negarsi che l’autodichia sia momento essenziale per assicurare effettività alla posizione di autonomia ed indipendenza degli organi costituzionali: vi fa ostacolo da un canto il carattere proprio del principio della divisione dei poteri, che si realizza nell’esistenza dei controlli reciproci, e, dall’altro canto, e con nettezza, il rilievo centrale della tutela giurisdizionale quale principio cardine dell’ordinamento, le limitazioni del quale principio devono essere espressamente previste ed adeguatamente giustificate, essendo infatti “….arduo sostenere che, vigendo una Costituzione scritta, un principio implicito, o una norma inespressa, possa di per sè porsi in vittorioso contrasto con un principio fondamentale esplicito” (come ebbe ad esprimersi la sopra ricordata decisione).

Nondimeno esistono nel nostro ordinamento eccezioni indiscutibili al principio della indefettibilità della tutela giurisdizionale davanti ai giudici comuni (ordinari ed amministrativi), eccezioni che danno concretezza storica e giuridica alla ipotesi di presenza nella costituzione italiana di organi dotati di giurisdizione domestica. Tra esse alcune trovano diretto fondamento nella Costituzione, come nel caso del potere, assegnato dall’art. 66 Cost., di ciascuna Camera di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità, in tal senso potendosi affermare la diretta origine costituzionale di tale forma di autodichia e la speculare carenza assoluta di giurisdizione dei giudici ordinari ed amministrativi (si richiamano, al proposito, le pronunzie di queste Sezioni Unite n. 9151 del 2008 e n. 8119 del 2006).

Altre eccezioni sono invece previste da norme in relazione alle quali è riscontrabile un fondamento costituzionale solo indiretto: tale è il caso della giurisdizione domestica nelle controversie di impiego dei rispettivi dipendenti, della quale le Camere si sono munite nell’esercizio del potere regolamentare loro attribuito dall’art. 64 Cost., comma 1, adottando per il funzionamento di tale giurisdizione interna regolamenti minori; e tale è stato affermato essere anche il caso della consimile giurisdizione domestica nei confronti dei dipendenti della Corte costituzionale, fondata sul disposto dellaLegge Costituzionale n. 1 del 1953e delle Leggi Ordinarie n. 87 del 1953 e n. 265 del 1958 ed esercitata attraverso le norme poste dal regolamento in quel quadro adottato.

Giova anche rammentare che i regolamenti adottati dalle Camere sfuggono al sindacato di legittimità della Corte Costituzionale (in tal senso è la sentenza n. 154 del 1985), come questa Corte ha avuto modo di rammentare in una decisione (S.U. n. 11019 del 2004) nella quale non si è mancato di precisare come dalla predetta collocazione ordinamentale di tali regolamenti discende anche la sottrazione delle decisioni assunte sulla loro base dal sindacato di legittimità imposto dall’art. 111 Cost..

Ci si deve dunque chiedere se consimile situazione, di un fondamento costituzionale quantomeno indiretto, del potere di riservare, per regolamento, alla propria cognizione “interna” controversie di impiego del personale addetto alla Presidenza e dipendente dal Segretariato Generale, sia ravvisatale per la Presidenza della Repubblica.

La risposta data, nel passato, da queste Sezioni Unite (con le non remote pronunzie n. 3422 del 1988 e n. 12618 del 1998) è stata nettamente negativa, se pur la pronunzia del 1998 dichiaratamente non ha preso in esame i riflessi che, sulla questione della giurisdizione, potevano assumere i Decreti nn. 81 ed 89 del 1996 ratione temporis a quella controversia non applicabili. Ma è dalle statuizioni di tale pronunzia che occorre partire nella disamina della attuale questione di giurisdizione, i relativi argomenti costituendo il quadro imprescindibile perchè il Collegio pervenga ad una affermazione di continuità ovvero adotti una decisione nel segno della discontinuità. passaggi argomentativi più rilevanti contenuti nella decisione del 1998 possono dunque sintetizzarsi come appresso:

1) La L. n. 1077 del 1948, legge ordinaria istitutiva del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, non ha espressamente previsto l’autodichia nei confronti del personale addetto ai servizi ed agli uffici della Presidenza della Repubblica, essa limitandosi a stabilire, in materia di personale, che il Segretario Generale “propone al Presidente della Repubblica l’approvazione del regolamento interno e dei provvedimenti relativi al personale” (art. 3, comma 3); che “lo stato giuridico ed economico e gli organici del personale addetto alla Presidenza sono stabiliti con decreto del Presidente della Repubblica” (art. 4, comma 1); che “alle spese….per tutto il personale dipendente dal Segretariato si provvede con legge speciale” (art. 4, comma 2).

2) Una forma di giurisdizione domestica esclusiva neanche può ritenersi disciplinata (nell’esercizio di una potestà regolamentare assimilabile a quella delle Camere, secondo l’argomento desumibile dallasentenza n. 129/1981 della Corte Costituzionale) nei regolamenti concernenti il personale, alla stregua dei regolamenti previsti dalla L. del 1948, ed in particolare nelDecreto n. 31/1980, vigente all’epoca dell’instaurazione del giudizio di cui trattasi, tale regolamento non solo non prevedendo l’autodichia del Presidente della Repubblica nei confronti del personale dipendente dal Segretariato, ma, all’art. 5, istitutivo della Commissione per i ricorsi del personale, precisando che il ricorso interno è dichiarato improcedibile “se nei confronti dello stesso atto o provvedimento amministrativo sia stato da chiunque presentato ricorso al giudice amministrativo” (in tal modo inequivocabilmente riconoscendo la giustiziabilità degli atti davanti al giudice comune).

3) Neanche pertinente è il richiamo ai principi enunciati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 129/1981, atteso che l’esenzione dalla giurisdizione contabile è affermata dalla Corte costituzionale sul rilievo che essa è sorretta da una lunga tradizione, alla quale si era uniformato, da un lato, il comportamento dei tesorieri dei- detti organi, e, dall’altro, – quello della Corte – dei – conti, così – determinando l’insorgere di una vera e propria consuetudine costituzionale. Nulla di tutto ciò in materia di autodichia nelle controversie concernenti il personale ove una analoga uniforme tradizione non sarebbe rinvenibile, posto che, da un lato, l’organo costituzionale sembra essersi autolimitato (con ildecreto n. 31/1980), e, dall’altro, che gli organi della giurisdizione (ordinaria ed amministrativa) hanno costantemente affermato la soggezione al loro sindacato degli atti normativi ed attuativi emanati dalla Presidenza della Repubblica in materia di rapporto di impiego del personale.

Tanto premesso ritiene il Collegio che, dodici anni dopo la rammentata pronunzia, debbasi registrare la situazione per la quale l’organo costituzionale in disamina, assistito da una potestà di autoorganizzazione a fondamento costituzionale indiretto, da una indiscussa autonomia contabile (l’una e l’altra imperniate sull’interazione di una consolidata prassi costituzionale con il riferimento normativo) e da una idoneità alla normazione sui conflitti domestici attraverso l’adozione di regolamenti, si è dotato consapevolmente, sin dal 1996, di una struttura decisionale articolata per la soluzione di tali conflitti ed ha visto, negli ultimi anni, il giudice amministrativo dubitare (anche alla luce della esplicita “astensione” dal pronunziare formulata nella sentenza del 1998 di queste Sezioni Unite) della propria potestas judicandi sui conflitti stessi.

Dall’esercizio di tale potere regolamentare – di natura chiaramente normativa (e rispetto al quale la L. n. 1077 del 1948, assume mero ruolo ricognitivo (Corte Cost. 129/81) – deriva dunque la “possibilità” di riservare alla propria giurisdizione domestica le controversie insorte nella costituzione e nella gestione del rapporto con il personale necessario per il perseguimento dei propri fini, una possibilità che il pregresso Decreto del 1980 confessava non essere stata utilizzata (prevedendosi solo un procedimento interno non ostativo del ricorso al giudice) e che invece i decreti del 1996, come meglio si illustrerà, hanno pienamente utilizzato, creando un doppio grado di cognizione con specifica regolamentazione procedurale e nell’intento di istituire una sede decisoria tecnica, imparziale e stabile.

Ma il compito di questa Corte regolatrice della giurisdizione non si esaurisce certamente nella presa d’atto della produzione normativa di una siffatta sede decisoria, posto che, se la traduzione in norme della menzionata scelta resta sottratta al sindacato di legittimità sulla loro validità e se le decisioni assunte su tali base sono del pari immuni dal sindacato stesso (dette decisioni essendo rese al di fuori di alcuna giurisdizione speciale), non resta invece sottratta a questa Corte la verifica del fondamento costituzionale per l’esercizio di un potere decisorio che, specularmente, decurta poteri decisori dalla giurisdizione amministrativa, una verifica che compete per intero alle Sezioni Unite in sede di regolamento di giurisdizione (come precisato da Corte Costituzionale n. 117 del 2006) trattandosi di accertare se esiste un giudice del rapporto controverso o se quel rapporto debba ricevere una definitiva regolamentazione domestica.

Si tratta in sostanza di accertare se le contese sui diritti dei cittadini lavoratori dipendenti dal Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica trovino una sede decisoria bensì peculiare ma non estranea alle linee che la Costituzione detta per la tutela dei diritti, posto che, se non ripugna alla coerenza del disegno costituzionale che organi fondamentali godano di una speciale riserva di autonomia, infrangerebbe quella coerenza una regolamentazione delle controversie sui diritti affatto inidonea alla loro tutela e tale da condurre, in spregio al dettato dell’art. 2 Cost., comma 1, e art.3 Cost., a creare una categoria di cittadini-lavoratori dotati di tutela debole.

La verifica spettante a questa Corte deve quindi essere condotta bensì scrutinando i risultati dell’esercizio del potere regolamentare alla stregua dei fondamentali criteri posti dalla Costituzione per la tutela dei diritti, ma anche rammentando che tali criteri sono integrati dalle norme della Convenzione Europea (art. 6 1), quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, secondo il procedimento di ingresso nell’ordinamento nazionale precisato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 348 del 2007.

Ebbene, la Corte Europea, nella sentenza del 28.4.2009 resa in causa Savino ed altri c. Italia, proposta all’esito dell’esercizio della autodichia della Camera dei Deputati, ha rammentato che il rispetto dell’art. 6, p.1 della Convenzione ben può essere assicurato con la riserva di controversie ad organismi diversi da quelli comuni ma a condizione che anche per tali organismi siano garantite le condizioni di precostituzione, imparzialità ed indipendenza che presidiano all’esercizio della giurisdizione ordinaria, condizioni, va aggiunto, che trovano perfetta corrispondenza nei principii di cui agli artt.25,104,107e108 Cost.).

Ritiene il Collegio che tali condizioni, evidenziate dalla Corte Europea e da questa non ravvisate nella pregressa disciplina dell’autodichia della Camera dei Deputati, assistano il disegno perseguito dai Decreti Presidenziali nn. 81 ed 89 del 1996. Ed infatti:

– la istituzione regolamentare di collegi stabili a durata quadriennale ed i cui componenti sono selezionati prevalentemente (in primo grado) o totalmente (in appello) in ragione della loro professionalità, appare previsione sufficiente al perseguimento del primo obiettivo, quello diretto a garantire che la trattazione di ogni affare sia riservata ad un organo decidente già designato e destinato ad operare stabilmente per una serie ulteriore di affari;

– del pari l’imparzialità dei collegi decidenti è tendenzialmente assicurata dalla appartenenza ordinamentale (magistrati ordinari, amministrativi e contabili) e dalla autorevolezza della fonte di designazione dei componenti dei collegi (i Presidenti degli organi di provenienza) nonchè dalla volontà di sottoporne il funzionamento alle regole procedurali generali ed alle norme di deontologia degli ordini di appartenenza (se pur la relativa osservanza, in difetto di rimedi demolitori, sostitutivi, riparatori resta nulla più che oggetto di auspicio);

– certamente rende omaggio al requisito di indipendenza la scelta di costituire i collegi in prevalenza (in primo grado) o in via esclusiva (in appello) con personale totalmente esterno all’organo costituzionale, designato dal vertice dell’organo di appartenenza e legato con il Segretariato Generale da un rapporto puramente onorario.

In questo quadro, dunque, la verifica di effettività e di congruità della autodichia della Presidenza della Repubblica, condotta al fine di accertare o negare la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia introdotta dal ricorrente innanzi al T.A.R. del Lazio contro il Segretariato Generale, può concludersi con l’affermazione per la quale su detta controversia sussiste carenza assoluta di giurisdizione. La presenza di profili totalmente nuovi nel terna in discussione consiglia di compensare le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Dichiara la carenza assoluta di giurisdizione e compensa tra le parti le spese del giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 2 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 17 marzo 2010