Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6457 del 06/03/2020

Cassazione civile sez. un., 06/03/2020, (ud. 14/01/2020, dep. 06/03/2020), n.6457

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro Maria – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al N.R.G. 16300/2018 proposto da:

P.S., rappresentato e difeso dall’Avvocato Valerio Barone,

elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avvocato Stefano

Vinti, in Roma, via Emilia, n. 88;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, domiciliato presso il suo Ufficio in Roma, via

Baiamonti, n. 25;

– controricorrente –

per la cassazione della sentenza della Corte dei Conti, sezione

seconda giurisdizionale centrale d’appello, n. 957-2017 depositata

l’11 dicembre 2017.

Udita la relazione della causa svolta nell’udienza pubblica del 14

gennaio 2020 dal Consigliere Dott. Alberto Giusti;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

SALZANO Francesco, che ha concluso per l’inammissibilità del

ricorso;

udito l’Avvocato Valerio Barone.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Con sentenza pubblicata il 12 dicembre 2013, la Sezione giurisdizionale per la Campania della Corte dei Conti ha condannato l’arch. P.S. ed un altro convenuto, entrambi nella qualità di dirigenti del Comune di Torre Annunziata, al pagamento, in favore del Comune, della somma di Euro 53.435,40 ciascuno, oltre accessori, a titolo di responsabilità amministrativa, in relazione all’illegittimo conferimento ad un ingegnere, esterno all’apparato burocratico dell’ente locale, dell’incarico di attività progettuale legata all’impianto di pubblica illuminazione e fognario della bretella di collegamento porto-autostrada.

Il Collegio di primo grado ha ritenuto il conferimento di tale incarico esterno causativo di danno erariale, in quanto effettuato in assenza dei presupposti richiesti dalla normativa all’epoca vigente e, in particolare, in mancanza di un’effettiva istruttoria volta ad accertare l’assenza di professionalità interne all’ente locale.

2. – La Corte dei Conti, sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza in data 11 dicembre 2017, ha rigettato il gravame del P., mentre ha accolto l’impugnazione dell’altro condannato in primo grado.

Per quanto qui ancora rileva, la Corte dei Conti ha osservato che, trattandosi di un incarico a professionista esterno, il Comune avrebbe potuto procedere al conferimento soltanto previa verifica delle condizioni di carenza in organico di personale tecnico, ovvero in caso di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, ovvero, ancora, in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o di necessità di predisporre progetti richiedenti l’apporto di una pluralità di competenze, nonchè all’esito di adeguata pubblicità dell’esigenza di acquisire la relativa prestazione professionale.

Ha evidenziato il giudice contabile d’appello che nella specie, invece, l’incarico di progettazione è stato conferito in via diretta, senza assicurare profili di concorrenzialità, ed in presenza di professionalità interne all’ente idonee a garantire lo svolgimento della prestazione richiesta al professionista esterno. E tale illegittimità non si è semplicemente risolta nella mera inosservanza di norme disciplinanti il procedimento amministrativo, perchè dal conferimento dell’incarico è derivata una spesa interamente riconducibile al corrispettivo della prestazione conferita all’esterno.

La Corte dei Conti ha ritenuto sussistente, a carico dell’arch. P., sia l’elemento soggettivo della colpa grave sia il nesso di causalità tra la condotta e la spesa antigiuridica: la colpa grave, per l’evidente inescusabile negligenza nella cura degli interessi dell’ente e nell’adempimento dei doveri di servizio che egli, stante la sua elevata qualificazione professionale di dirigente, avrebbe dovuto senz’altro assicurare; il nesso causale, perchè questo deve essere ricercato nel soggetto che, con il proprio provvedimento, ha assunto l’impegno di spesa, a nulla rilevando che ad effettuare il pagamento siano stati, poi, soggetti diversi dal dirigente che, con la propria determina, aveva dato corso all’impegno o quando questi non era più in servizio.

Secondo il giudice contabile d’appello, non rileva che con la determina dirigenziale a firma del P. l’impegno sia stato assunto per soli 20.000 Euro, ossia per un importo inferiore rispetto a quello effettivamente pagato: infatti, quando l’impegno risulti determinato in maniera “presunta”, come avvenuto nel caso in esame, ciò comporta, per un verso, la piena, quanto colpevole consapevolezza del suo autore che la “prenotazione” contabile è già ab initio insufficiente a fronte del debito che si sta per assumere, e, per l’altro verso, che la quantificazione in via presuntiva dell’impegno, a fronte di una obbligazione giuridicamente perfezionata, non fa venir meno il vincolo di spesa per la parte eventualmente eccedente, al più costringendo l’ente ad apportare i necessari correttivi sulle scritture contabili.

3. – Per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, il P. ha proposto ricorso, con atto notificato il 29 maggio 2018, sulla base di due motivi.

Il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei Conti ha resistito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo il ricorrente denuncia “errore di giurisdizione della Corte dei Conti (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), anche in relazione all’art. 1 del codice di giustizia contabile (approvato con il D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174), rispetto ad atto interno endo-procedimentale, insuscettibile di creare valide obbligazioni patrimoniali a carico della P.A. e, quindi, danno erariale”. Il ricorrente sostiene che la determina dell’arch. P. non era suscettibile nè di impegnare il Comune verso l’esterno, nè di generare danno per esborso di denaro, recando solo l’indicazione del professionista esterno cui affidare l’incarico di una progettazione specializzata (dimensionamento di calcoli e progettazione degli impianti di illuminazione e fognari), prevedendo a tal fine un impegno di spesa di Euro 20.000 da riconoscere al professionista una volta ultimato l’incarico. Tale impegno di spesa, di per sè, non sarebbe sufficiente a determinare un esborso dell’amministrazione, almeno fino a quando non venga formalizzato l’incarico con una specifica convenzione. D’altra parte – si osserva – la possibilità di sindacare tale atto interno potrebbe al più configurarsi se la Corte dei Conti avesse individuato la corresponsabilità di altri soggetti, “autori di successivi provvedimenti effettivamente causativi di danno, rispetto ai quali l’atto interno si ponga come atto preordinato o presupposto”. Poichè il giudice contabile non ha individuato alcun altro responsabile del preteso danno erariale, ne deriverebbe “l’insindacabilità dell’atto interno in quanto da solo, per sua intrinseca natura, insuscettibile di far sorgere obbligazioni di sorta a carico dell’ente e, quindi, di arrecare a quest’ultimo qualsivoglia “danno erariale”.

1.1. – La censura è inammissibile.

Il ricorrente, nel lamentare lo sconfinamento dell’ambito della giurisdizione della Corte dei conti per avere la pronuncia impugnata “giudica(to) unicamente atti interni, endo-procedimentali della P.A., in quanto da soli insuscettibili di creare obbligazioni e quindi pregiudizio o “danno erariale” per la P.A.”, si duole che il giudice contabile abbia riconosciuto l’idoneità della condotta posta in essere dall’arch. P. – dirigente presso l’Ufficio tecnico del Comune di Torre Annunziata – a produrre il danno erariale scaturito dalla instaurazione di un rapporto obbligatorio tra il Comune ed un professionista esterno, censurando la mancanza di uno specifico e diretto nesso causale tra la determina dirigenziale adottata dal dirigente e il danno subito dal Comune.

Sotto l’apparente denuncia di difetto di giurisdizione per superamento dei limiti esterni, non ipotizzabile nella specie, in sostanza il motivo prospetta violazioni di legge ad opera della Corte dei conti per avere ritenuto sussistente il nesso causale, individuando nel provvedimento adottato dall’arch. P. la fonte, e la fonte unica, del danno subito dal Comune e ritenendo le successive iniziative formali della P.A., ivi comprese la stipula del relativo contratto e la materiale liquidazione delle somme dovute all’avente diritto, null’altro che atti derivati dal provvedimento dirigenziale originario di individuazione del destinatario dell’incarico.

In tal modo viene prefigurato un vizio che, in ipotesi, riguarda la correttezza dell’esercizio del proprio potere giurisdizionale da parte del giudice contabile, la cui valutazione in ordine al riscontro del nesso di causa resta estranea al controllo effettuabile dalle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, che è circoscritto all’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende ad eventuali errores in iudicando (Cass., Sez. Un., 24 dicembre 2018, n. 33366).

2. – Con il secondo mezzo si censura eccesso di potere giurisdizionale per avere la Corte dei Conti finito con il sindacare attività amministrative che sarebbero state correttamente esercitate nel rispetto delle disposizioni all’epoca vigenti (L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 17, commi 4 e 12; D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, artt. 60 e segg.). Ad avviso del ricorrente, l’atto oggetto di causa non sarebbe nè contra legem, nè palesemente irragionevole, nè ancora altamente diseconomico: nel procedimento di adozione della determina dirigenziale sarebbero state rispettate tutte le condizioni previste dalla normativa ratione temporis applicabile, avendo l’arch. P. posto in essere le verifiche e i prescritti accertamenti preliminari al conferimento dell’incarico al professionista esterno.

2.1. – Il motivo è infondato.

Lungi dal sindacare scelte discrezionali della P.A., la Corte dei Conti ha valutato l’illegittimità, in base alla disciplina normativa all’epoca vigente, del conferimento ad un professionista esterno dell’incarico di progettazione: sia perchè vi erano professionalità interne all’ente idonee a garantire lo svolgimento della stessa prestazione richiesta al professionista esterno, sia perchè l’incarico è stato attribuito in assenza di previa adeguata pubblicità dell’esigenza di acquisire la relativa prestazione professionale.

Così decidendo, il giudice contabile è rimasto nel perimetro della propria giurisdizione: non ha affatto sindacato il merito dell’attività amministrativa – ossia la scelta, alla stregua di criteri di opportunità e, quindi, di parametri non giuridici, delle modalità di azione della P.A. in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla legge alle sue cure – ma ha valutato la non conformità alla normativa di riferimento del conferimento dell’incarico a soggetto estraneo all’amministrazione.

Rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti e non integra il divieto relativo al sindacato di merito delle scelte amministrative, l’accertamento della responsabilità amministrativa del dirigente di un Comune che abbia illegittimamente conferito un incarico a soggetto estraneo all’amministrazione comunale, al di fuori dei casi previsti dalla normativa vigente e non a causa di eventi straordinari ai quali non potesse farsi fronte con la struttura burocratica esistente, trattandosi di un controllo giurisdizionale fondato sui canoni di legalità, razionalità, efficienza ed efficacia che costituiscono il diretto corollario del principio di rango costituzionale del buon andamento della P.A., sancito dall’art. 97 Cost. (Cass., Sez. Un., 9 maggio 2011, n. 10069; Cass., Sez. Un., 13 dicembre 2017, n. 29920; Cass., Sez. Un., 24 dicembre 2018, n. 33366, cit.).

3. – Il ricorso è rigettato.

Non vi è luogo a statuizione sulle spese, stante la natura di parte soltanto in senso formale del Procuratore generale presso la Corte dei Conti.

4. – Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, il comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 14 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 6 marzo 2020