Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6375 del 05/03/2020

Cassazione civile sez. I, 05/03/2020, (ud. 08/01/2020, dep. 05/03/2020), n.6375

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – rel. Consigliere –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 12921/2017 proposto da:

Fibe s.p.a., in persona del legale rapp.te pro tempore, elettivamente

domiciliata in Roma Via G. D’arezzo, 18 presso lo studio

dell’avvocato Alessandro De Vito Piscicelli che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato Ennio Magrì, in forza di procura

speciale in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

M.G., domiciliato in Roma, piazza Cavour, presso la

Cancelleria civile della Corte di Cassazione e rappresentato e

difeso dall’avvocato Antonio Marco Di Somma in forza di procura

speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

e contro

Ministero dell’Interno in persona del Ministro pro tempore,

Presidenza Consiglio Ministri in persona del Presidente pro tempore,

PCM Unità Tecnico Amministrativa O.P.C.M. n. 3290 del 2011, ex art.

15, Presidenza Consiglio Ministri, domiciliati in Roma Via dei

Portoghesi 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che li

rappresenta e difende ex lege;

– controricorrente ricorrente incidentale –

avverso la sentenza n. 1325/2017 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 23/03/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

08/01/2020 dal Consigliere Dott. UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE

SCOTTI.

udito l’Avvocato ANTONIO MARCO DI SOMMA;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CARDINO Alberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso della

Presidenza del Consiglio dei Ministri e per l’accoglimento del primo

motivo del ricorso FIBE, o in subordine del secondo motivo, con

assorbimento del terzo.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con atto di citazione notificato il 4/2/2006 M.G. e A. hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli la Fibe Campania s.p.a., il Commissario del Governo per la Regione Campania e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per far dichiarare nullo o annullare il contratto di cessione volontaria di un loro terreno sito in (OMISSIS), soggetto a procedura espropriativa per pubblica utilità nella quale non erano mai intervenuti nè il decreto di esproprio, nè la determinazione dell’indennità relativa, che era stato concluso il 13/12/2001 innanzi all’Ufficiale del Governo negli uffici del Commissario del Governo delegato per l’emergenza rifiuti sottoscritto da loro e dalla FIBE.

Conseguentemente gli attori hanno richiesto la restituzione del terreno occupato e in subordine, in caso di impossibilità di restituzione, la condanna dei convenuti al pagamento di una somma pari al valore attuale del bene, oltre al risarcimento per mancato utilizzo e del danno morale, oltre accessori.

Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e il Commissario del Governo delegato per l’emergenza rifiuti, eccependo il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria e chiedendo comunque il rigetto della domanda.

Si è costituita altresì la FIBE s.p.a., eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, il proprio difetto di legittimazione passiva, l’inammissibilità della domanda per difetto di interesse, l’incompetenza per materia del Tribunale e la definitività della stima, nonchè l’infondatezza delle domande, la mancata approvazione del p.i.p., la natura agricola delle aree e la decadenza dal diritto azionato ai sensi della L. n. 765 del 1971, art. 19.

Il Tribunale di Napoli con sentenza del 27/2/2012 ha accolto le domande degli attori, annullando il contratto di cessione volontaria per errore essenziale e riconoscibile sulla natura del fondo, edificabile e non agricolo, che ne costituiva l’oggetto e condannando in solido i convenuti al pagamento della somma di Euro 402.542,52 oltre rivalutazione monetaria e interessi e spese di lite.

2. Avverso la predetta sentenza di primo grado hanno proposto appello con distinti atti, la Fibe e la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la PCM – Unità stralcio L. n. 195 del 2009, ex art. 2, subentrata al Commissario del Governo delegato per l’emergenza rifiuti in Campania, a cui hanno resistito gli appellati M..

Gli appelli proposti contro la medesima sentenza sono stati riuniti.

La Corte di appello di Napoli con sentenza del 23/3/2017 ha respinto gli appelli, condannando gli appellanti alla rifusione delle spese del grado a favore dei signori M..

3. Avverso la predetta sentenza del 23/3/2017, notificata il 27/3/2017, con atto notificato il 23/5/2017 hanno proposto ricorso per cassazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e la PCM – Unità tecnica amministrativa O.P.C.M. n. 3920 del 2011, ex art. 15, svolgendo un motivo.

Con il motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 1, i ricorrenti Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno e PCM – Unità tecnica amministrativa O.P.C.M. n. 3920 del 2011, ex art. 15, denunciano violazione o falsa applicazione del T.U. n. 327 del 2001, art. 53 e dei principi più volte affermati dalle Sezioni Unite della Cassazione (da ultimo Sez. un. 28343 del 22/12/2011).

La sentenza impugnata sulla base della data di stipulazione dell’atto di cessione volontaria al 31/12/2001 (rectius: 13/12/2001) aveva escluso l’applicabilità del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 327 del 2001 e così il relativo art. 53, che parifica l’atto di cessione volontaria al decreto di esproprio, in tal modo ritenendo sottratta la giurisdizione al giudice amministrativo, a cui invece spettava alla stregua dei criteri ispiratori della citata ordinanza delle Sezioni Unite n. 28343/2011, relativa a fattispecie del tutto analoga.

4. Avverso la stessa sentenza del 23/3/2017, notificata il 27/3/2017, con atto notificato il 26/5/2017 ha proposto ricorso per cassazione la Fibe s.p.a., svolgendo due motivi.

4.1. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente FIBE denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art. 1428 c.c., art. 1429 c.c., n. 2 e art. 1431 c.c., nonchè del P.R.G. del Comune di Santa Maria Capua Vetere adottato con Delib. Consiliare 22 aprile 1980, n. 443 e approvato con decreto dell’Assessore regionale all’Urbanistica della Regione Campania 22 ottobre 1983, n. 8926.

Le censure si rivolgono alla parte della decisione che ha ritenuto la nullità (rectius annullabilità) per la sussistenza di un errore riconoscibile sulla natura dell’immobile, qualificato come agricolo e non come edificabile; l’errore non sussisterebbe perchè all’atto della cessione il terreno doveva essere considerato agricolo, come risultava dal certificato urbanistico, non essendo mai stato completato l’iter di approvazione del piano p.i.p.; in ogni caso l’errore non sarebbe stato riconoscibile.

4.2. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4, la ricorrente Fibe denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 1704 e 1388 c.c., nonchè omessa pronuncia sulla domanda di manleva e rimborso in violazione dell’art. 112 c.p.c. e violazione dell’art. 1720 c.c..

Fibe sostiene di essere carente di legittimazione passiva per aver sottoscritto il contratto di cessione volontaria in nome e per conto del Commissario di Governo, secondo lo schema del mandato con rappresentanza, tanto più che la cessione era stata effettuata dai signori M. in favore del soggetto rappresentato Commissario del Governo.

Lamenta inoltre che la Corte di appello non si sia pronunciata sulla domanda di manleva o di fatto abbia illegittimamente respinto tale domanda.

5. Con distinti atti notificati il 3/7/2017 ha proposto controricorso M.G., in proprio e quale erede di M.A., già usufruttuario, nel frattempo deceduto, dando atto del consolidamento in capo a sè della proprietà piena del bene immobile e chiedendo il rigetto delle avversarie impugnazioni.

La ricorrente FIBE ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. L’art. 374 c.p.c., comma 1, prevede che la Corte di Cassazione pronunci a sezioni unite nei casi previsti nel n. 1) dell’art. 360; tuttavia, tranne che nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, il ricorso può essere assegnato alle sezioni semplici, se sulla questione di giurisdizione proposta si sono già pronunciate le sezioni unite.

L’esame dei ricorsi avverso la sentenza 1325/2017 della Corte di appello di Napoli è stato assegnato alla prima sezione civile, pur se il ricorso proposto dalle Pubbliche Amministrazioni, ossia dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dalla PCM – Unità tecnica amministrativa O.P.C.M. n. 3920 del 2011, ex art. 15, denuncia un difetto di giurisdizione del giudice ordinario, evidentemente sul presupposto della riconducibilità della fattispecie ad un univoco orientamento delle Sezioni Unite.

Siffatta situazione non è ravvisabile nella presente fattispecie, che richiede un’attività interpretativa delle precedenti pronunce della massima Autorità nomofilattica, come del resto conferma il fatto che tanto la sentenza impugnata quanto il ricorso invocano a proprio sostegno l’ordinanza n. 28343 del 2011 delle Sezioni Unite.

2. La Corte napoletana ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione ordinaria (p. 4.1., pagg. 8 e 9 della sentenza impugnata) sul presupposto che l’atto di cessione volontaria, oggetto della richiesta di annullamento per errore essenziale e riconoscibile, era stato stipulato il 31/12/2001 (in realtà il 13/12/2001, ma l’errore materiale è ininfluente); di conseguenza la dichiarazione di pubblica utilità era anteriore all’entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001 e non trovava applicazione l’art. 53 del Testo Unico che parificava pienamente la cessione volontaria al decreto di esproprio, presupposto questo sul quale la decisione delle Sezioni Unite n. 28343 del 2011 aveva fondato la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di controversie relative all’annullamento della cessione volontaria e relative domande risarcitorie.

La Corte di appello si è quindi riferita al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza 204 del 2004 della Corte Costituzionale, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti”, anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti equiparati in materia urbanistica e edilizia, in tal modo rimanendo riservate al giudice ordinario le controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici, alcun pubblico potere.

3. Il ricorso richiede di determinare se la domanda di annullamento per errore, essenziale e riconoscibile, di un contratto di cessione volontaria di un immobile soggetto a procedura espropriativa per pubblica utilità, stipulato il 13/12/2001 sia devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario o del giudice amministrativo.

3.1. Le Sezioni Unite di questa Corte con l’ordinanza n. 28343 del 22/12/2011, Rv. 620051 – 01, hanno affermato che la dichiarazione di illegittimità costituzionale del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1, trasfuso nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53, comma 1, ad opera della sentenza n. 191 del 2006 della Corte costituzionale, riguarda soltanto la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico, non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere e, dunque, tenuti in carenza di potere od in via di mero fatto; conseguentemente appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo quelle controversie in tema di risarcimento del danno derivante da provvedimenti che, benchè impugnati per illegittimità od illiceità, sono comunque riconducibili ai poteri ablatori riconosciuti alla P.A. dal T.U. n. 327, artt. 43 e 44 e dalla L. 1 agosto 2002, n. 166, art. 3, ivi compresi gli atti di cessione volontaria, parificati dall’art. 45 del medesimo T.U. ai decreti di esproprio (nello stesso senso Sez. U, n. 26793 del 07/11/2008, Rv. 605249 – 01).

Il predetto art. 53, prevedeva infatti la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico, restando ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

3.2. La Corte costituzionale con sentenza 11/5/2006, n. 191 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 1, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

3.3. La Corte di appello è partita dal principio che il Testo Unico di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, non era applicabile ratione temporis alla fattispecie in questione, poichè il termine di entrata in vigore del decreto era stato da ultimo fissato al 30 giugno 2003 dall’art. 59.

Occorreva pertanto prescindere dall’art. 53 predetto e far riferimento alla disciplina di riparto della giurisdizione contenuta nella normativa generale precedente (peraltro del tutto simile), ossia al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, come sostituito della L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza 204 del 2004 della Corte Costituzionale.

Della L. 21 luglio 2000, n. 205, predetto art. 7, pubblicata in G.U. 26/07/2000 n. 173 ed entrata in vigore il 10/8/2000, alla lett. b), modificando del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, ha infatti previsto la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica (intesa come concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio) ed edilizia.

3.4. La Corte Costituzionale, con la sentenza 6/7/2004, n. 204 ha dichiarato costituzionalmente illegittima, per contrasto con l’art. 103 Cost., tale disposizione nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto anche “i comportamenti”, anzichè i soli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia. La Consulta ha espressamente chiarito che la formulazione normativa in questione si poneva in contrasto con la Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva – oltre gli atti e i provvedimenti attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso soggetti alle stesse equiparati) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia – anche i comportamenti, la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita – nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici, alcun pubblico potere.

Si pone quindi l’interrogativo se l’espunzione dei “comportamenti” della pubblica amministrazione dall’area devoluta al giudice amministrativo possa o meno riferirsi anche agli atti contrattuali con cui la pubblica amministrazione, pur ricorrendo allo strumento privatistico, persegue l’esercizio di un pubblico potere, acquisendo un bene di pubblica utilità nel pubblico interesse.

3.5. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la cessione volontaria di immobili realizza un vero e proprio contratto che, sebbene ad oggetto pubblico, in quanto inserito nell’ambito di un procedimento amministrativo di cui realizza il risultato tipico, procura, in alternativa all’espropriazione, l’effetto traslativo mediante utilizzo di uno strumento privatistico (Sez. 1, n. 6003 del 17/03/2006, Rv. 587444 – 01); la cessione volontaria possiede quindi pur sempre natura negoziale pubblica, che deriva dall’inserimento nella procedura espropriativa e costituisce un contratto ad oggetto pubblico i cui elementi costitutivi, indispensabili a differenziarla dal contratto di compravendita di diritto comune, sono: a) l’inserimento del negozio nell’ambito di un procedimento; b) la preesistenza non solo di una dichiarazione di pubblica utilità ancora efficace, ma anche di un subprocedimento di determinazione dell’indennità e delle relative offerta ed accettazione, con la sequenza e le modalità previste dalla L. n. 865 del 1971, art. 12; c) il prezzo di trasferimento volontario correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell’indennità di espropriazione. (Sez. 2, 22/01/2018, n. 1534; Sez. 1, 11/06/2018, n. 15159).

3.6. Tanto premesso, occorre quindi stabilire se anche nel regime anteriore al Testo Unico di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, alla luce del disposto del D.Lgs. n. 80 del 1998, ridetto art. 34, come modificato dalla la L. n. 205 del 2000, art. 7 e a far data dal 10/8/2000, le controversie in tema di annullamento per errore essenziale e riconoscibile del contratto di cessione volontaria di beni dichiarati di pubblica utilità, consistente nell’aver ritenuto agricoli i terreni invece edificabili che costituivano l’oggetto del contratto, fossero da ritenersi devolute al giudice amministrativo.

L’insegnamento contenuto nell’ordinanza delle Sezioni Unite n. 28343 del 22/12/2011, Rv. 620051 – 01, è stato valorizzato, a contrario, dalla Corte partenopea, che lo ritiene privo di rilevanza proprio perchè nella fattispecie non vengono in rilievo il D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53 comma 1, trasfuso nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53, comma 1 e la sentenza n. 191 del 2006 della Corte costituzionale.

Di contro, proprio su tale precedente le Amministrazioni ricorrenti fondano la censura di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rimodulandone il precetto con riferimento alla normativa generale di cui al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b) e inciso dalla sentenza 204 del 2004 della Corte Costituzionale, applicabile con decorrenza 10/8/2000.

Altre pronunce delle Sezioni Unite, non del tutto pertinenti, sembrano invece assegnare uno spazio di rilevanza anche al contenuto della doglianza.

La sentenza Sez. U. n. 24687 del 06/12/2010, Rv. 615290 01, in caso di cessione volontaria di bene immobile assoggettato ad espropriazione per pubblica utilità, ha ravvisato la giurisdizione del giudice ordinario, anche nel vigore del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 3, lett. b), (sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), in relazione a tutte le controversie concernenti non solo il pagamento ma anche di riliquidazione o integrazione dell’indennità concordata, a norma della L. n. 865 del 1971, art. 12, in quanto le relative domande si fondano sul diritto soggettivo all’indennizzo per la perdita del bene che trova immediata tutela nello speciale modello procedimentale previsto da detta normativa, che non lascia margine di discrezionalità alla P.A..

La pronuncia Sez. Un., 23/01/2017, n. 1643 ha ritenuto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), ultimo periodo, c.p.a., la controversia concernente il risarcimento dei danni conseguenti all’inadempimento di un contratto di transazione di liti promosse dinanzi al giudice amministrativo, avente ad oggetto la parziale cessione di un immobile e la determinazione delle indennità spettanti, rapportate anche all’entità della diminuzione di valore della parte residua dell’immobile, in quanto tutte le controversie attinenti alla determinazione delle indennità di espropriazione, anche quando conseguenti a cessione volontaria, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario e in quanto, in presenza di un’unica vicenda espropriativa, non sono concepibili due distinti crediti, l’uno a titolo di indennità di espropriazione e l’altro a titolo di risarcimento del danno per il deprezzamento che abbiano subito le parti residue del bene espropriato, tenuto conto che questa seconda voce è da considerare ricompresa nella prima che, per definizione, riguarda l’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto passivo per effetto del provvedimento ablativo.

Non rileva invece ratione temporis, perchè relativa a fattispecie risalente a epoca anteriore al 10/8/2000, la sentenza delle Sez. U, n. 9845 del 24/04/2007, Rv. 596254 – 01, secondo cui rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la questione, preliminare ad un’azione di determinazione del conguaglio del prezzo, circa la nullità del contratto di cessione volontaria del bene assoggettato a procedura espropriativa, perchè inerente finalisticamente alla commisurazione dell’indennizzo e volta a tutelare in modo diretto ed immediato la posizione del soggetto espropriando.

4. Il Collegio ritiene pertanto necessario rimettere gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite.

P.Q.M.

La Corte:

rimette gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 8 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 5 marzo 2020