Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5905 del 03/03/2020

Cassazione civile sez. un., 03/03/2020, (ud. 28/01/2020, dep. 03/03/2020), n.5905

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sezione –

Dott. D’ANTONIO Enrica – rel. Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 19312/2019 proposto da:

M.S.E., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

PORTUENSE 104, presso il Dott. FABIO TRINCA, rappresentata e difesa

dagli avvocati ANTONELLO ROSSI e LUISA GIUA MARASSI;

– ricorrente –

contro

M.G., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PORTUENSE

104, presso il Dott. FABIO TRINCA, rappresentata e difesa dagli

avvocati LUIGI RAIMONDI e SALVATORE RAIMONDI;

C.N. R. – CONSIGLIO NAZIONALE DELLE RICERCHE, in persona del

Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

e contro

ISTITUTO DI STORIA DELL’EUROPA MEDITERRANEA;

– intimato –

avverso la sentenza n. 2361/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 10/04/2019;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

28/01/2020 dal Consigliere ENRICA D’ANTONIO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. CELENTANO Carmelo, che ha concluso per

l’inammissibilità del ricorso;

uditi gli avvocati Antonello Rossi, Raimondi e Pio Marrone per

l’Avvocatura Generale dello Stato.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con provvedimento del 2/12/2011 il Consiglio Nazionale delle Ricerche CNR – ha approvato la graduatoria dei partecipanti al concorso per titoli ed esami per l’assunzione, con contratto a tempo indeterminato, di 17 ricercatori presso istituti e strutture dislocati in Sardegna ed ha dichiarato vincitrice M.S.E..

Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato la seconda classificata, M.G., la quale, a seguito della richiesta della M.S. di trasposizione in sede giurisdizionale, ha presentato atto di costituzione davanti al TAR per la Sardegna riproponendo il ricorso straordinario e l’attuale ricorrente M.S. si è costituita presentando anche ricorso incidentale.

Il TAR con sentenza del 10/5/2013, per quel che qui rileva, ha accolto il ricorso principale della M. di annullamento della graduatoria. Con la sentenza oggetto del presente giudizio il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado.

2. Il C.d.S. ha affermato, con riferimento alla censura della sentenza impugnata per avere il TAR ritenuto non congrua la conoscenza della lingua italiana da parte della M.S., che il bando, letto nella sua interezza, consentiva di escludere che il requisito della conoscenza della lingua italiana potesse valere solo per la prova orale, come preteso dalla M.S., i,n quanto prevedeva che la prova scritta fosse in lingua italiana, richiedendo quindi per implicito, ma inequivocabilmente, che il candidato sapesse esprimersi anche per iscritto in quella lingua coerentemente con quanto si richiede ad un ricercatore che, per definizione, deve saper produrre per iscritto testi argomentativi, ovvero come dato di comune esperienza, quelli che richiedono la conoscenza più approfondita della lingua in cui sono scritti.

Secondo il C.d.S. era condivisibile quanto affermato dal TAR secondo cui la M.S. non aveva una conoscenza della lingua italiana al livello richiesto, come desumibile dalla semplice lettura dei suoi elaborati con numerosi errori di ortografia, grammatica e sintassi, con la conseguenza che l’elaborato non avrebbe potuto essere valutato favorevolmente sotto il profilo della chiarezza espositiva, non valendo in senso contrario il possesso di uno specifico titolo di conoscenza della lingua italiana.

3. Avverso la sentenza ha proposto ricorso a queste Sezioni Unite la M.S. denunciando l’eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato con tre motivi. Si sono costituiti la M. ed il CNR. La ricorrente e la M. hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. Con il primo motivo la ricorrente denuncia difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato per eccesso di potere giurisdizionale in relazione all’art. 111 Cost., art. 362 c.p.c., art. 606 c.p.p., lett. A), e art. 110 CPA.

Lamenta che il giudice amministrativo aveva reso una pronuncia solo formalmente interpretativa delle norme del bando e delle disposizioni in generale (D.P.C.M. n. 174 del 1994, art. 3) in tema di partecipazione di cittadini comunitari ai concorsi pubblici. Ha, infatti, creato ex novo un criterio maggiormente stringente per i concorrenti stranieri richiedendo la perfetta conoscenza della lingua italiana anche nella sua forma scritta. Deduce che in tal modo il giudice aveva invaso la sfera del legislatore attraverso l’invenzione di una nuova ipotesi normativa introducendo un criterio non previsto e non richiesto dal bando.

Lamenta, inoltre, che il C.d.S. aveva posto nel nulla il valore legale, nazionale ed internazionale, del titolo posseduto dalla M.S..

5. Il motivo è infondato.

Deve, infatti, ribadirsi quanto più volte affermato da questa Corte secondo cui non sussiste eccesso giurisdizionale quando il giudice svolge attività interpretativa delle norme Al sindacato delle Sezioni Unite della Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo è, infatti, circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui attengono invece gli errori in iudicando, o anche in procedendo, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda (tra le molte, Cass., S.U., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., S.U., 27 aprile 2018, n. 10264). E ciò quale che sia la gravità della violazione, anche ove essa attinga alla soglia del c.d. stravolgimento delle norme di riferimento, sostanziali o processuali, applicate (Corte Cost., sent. n. 6 del 2018). Infatti, in linea di principio (tra le ultime, v. Cass. sez. U. ord. 05/06/2018, n. 14437), l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass. Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Cass. Sez. U. Ric. 2017 n. 25206 sez. SU – 18/12/2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8. In questo senso si è affermato (cfr SU n. 16974 del 27/6/2018) che “è un inaccettabile paralogismo l’affermazione che la mancata o inesatta applicazione di norme di legge determinerebbe la creazione di una norma inesistente e, quindi, l’invasione della sfera di attribuzioni del potere legislativo o amministrativo; ed il controllo sulla giurisdizione non è estensibile alla prospettazione di pure e semplici violazioni o false applicazioni di legge, anche processuale, ascritte al giudice speciale”.

6.Nella specie il C.d.S. ha ritenuto motivatamente di interpretare in senso difforme, da quanto sostenuto dalli odierna ricorrente, le norme rilevanti ai fini della decisione della controversia.

Il giudice amministrativo, nell’escludere che il requisito della conoscenza della lingua italiana potesse valere solo per la prova orale, come preteso dalla M.S., ha richiamato il D.P.C.M. n. 174 del 1994, art. 3, il quale prevede, quale requisito di ammissione ai concorsi per i cittadini stranieri, di “avere adeguata conoscenza della lingua italiana”, nonchè il bando pervenendo ad escludere che la conoscenza della lingua italiana dovesse valere solo per la prova orale. Ha sottolineato, a riguardo, che la norma del bando prescriveva che la prova scritta dovesse svolgersi in italiano, richiedendo, quindi, per implicito, ma inequivocabilmente, che il candidato sapesse esprimersi anche per iscritto in italiano in coerenza con quanto si richiede ad un ricercatore, alla cui scelta era volto il concorso in esame.

Il C.d.S. non ha creato una norma nuova, in quanto, affermando che i numerosi errori di ortografia, grammatica e sintassi erano espressione di chi “si esprima appunto in italiano senza conoscerlo perfettamente”, non ha ideato una norma più stringente per gli stranieri. Come in precedenza lo stesso C.d.S. ha spiegato la conoscenza della lingua italiana, anche nella forma scritta, deve essere adeguata (cfr D.P.C.M. del 1994 citato) alla figura del ricercatore “che per definizione deve saper produrre per iscritto testi argomentativi, ovvero come dato di comune esperienza, quelli che richiedono la conoscenza più approfondita della lingua in cui sono scritti”. In tal senso va dunque intesa l’espressione usata dal C.d.S. della mancanza di una conoscenza perfetta della lingua italiana e su cui si è, in particolare, soffermata parte ricorrente pretendendo/06 tale espressione, di desumere la creazione da parte del C.d.S. di un criterio diverso da quello legislativo e del bando.

7.Con il secondo motivo la ricorrente denuncia difetto di giurisdizione per eccesso di potere giurisdizionale sotto altro profilo in relazione all’art. 111 Cost., e art. 362 c.p.c., e art. 110 cpa. Lamenta lo sconfinamento della decisione nel merito riservato alla P.A. avendo creato un criterio non previsto dal bando. Osserva che la discrezionalità riservata dalla legge alla commissione di concorso risultava indebitamente ed illegittimamente ridimensionata dalle vincolanti direttive valutative impartite dal giudice amministrativo, operando una chiara sovrapposizione alla amministrazione ed esercitando un sindacato sostitutivo.

8.Con il terzo motivo denuncia difetto di giurisdizione per eccesso di potere giurisdizionale per avere il giudice affermato la non conoscenza, ovvero la non conoscenza al livello richiesto sulla base della semplice lettura degli scritti con evidenti errori di ortografia, grammatica e sintassi e che, pertanto, un elaborato così redatto non si sarebbe potuto favorevolmente valutare sotto il profilo della chiarezza espositiva. In tal modo il giudice si era sostituito e sovrapposto al merito riservato alla PA, compiendo una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dei medesimi provvedimenti.

9. I due motivi, congiuntamente esaminati, sono infondati.

10.In via preliminare deve rilevarsi che, secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni unite, le decisioni del giudice amministrativo sono viziate per eccesso di potere giurisdizionale e, quindi, sindacabili per motivi inerenti alla giurisdizione, laddove detto giudice, eccedendo i limiti dei riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservato alla P.A., compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (dunque, all’esercizio di poteri cognitivi e non anche esecutivi) o esclusiva, o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso (Cass., S.U., 27 dicembre 2017 n. 30974; Cass., S.U., 3 giugno 2015, n. 11375; Cass., S.U., 9 novembre 2011, n. 23302).

11. I profili denunziati dalla ricorrente, ai fini dell’ammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, non solo non evidenziano il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione di un campo riservato alla potestà del legislatore, attraverso l’applicazione di una norma creata dal giudice speciale per la fattispecie, ma neppure evidenziano usurpazione della funzione amministrativa non avendo il Consiglio di Stato invaso la sfera di discrezionalità riservata all’amministrazione attraverso una valutazione autonoma della fattispecie allo stesso non consentita.

12. Queste SSUU hanno chiarito (cfr. SU n. 10065, n. 1013/2014, n. 11929/2019) che, se al giudice amministrativo non è consentito sostituirsi all’Autorità nelle attività di accertamento ed applicazione della legge con un proprio provvedimento, nondimeno il sindacato giurisdizionale non può dirsi limitato ai profili giuridico-formali dell’atto amministrativo. E’, infatti, la necessità di una tutela giurisdizionale piena a richiedere che anche le eventuali contestazioni in punto di fatto debbano esser risolte dal giudice, quando da tali contestazioni dipenda la legittimità del provvedimento amministrativo che ha inciso sulla posizione giuridica del soggetto. (S.U. n. 1013/2014).

In sostanza l’esame del giudice amministrativo può estendersi anche ai profili tecnici, il cui esame sia necessario per giudicarne della legittimità, salvo non includano valutazioni ed apprezzamenti che presentino un oggettivo margine di opinabilità, circostanza questa che non si ravvisa nella fattispecie in esame ove il C.d.S., affermato che le norme ivi comprese quelle del bando imponevano alla commissione la verifica della conoscenza della lingua italiana, adeguata alla tipologia di concorso, anche per la prova scritta,ha verificato se l’amministrazione avesse fatto buon governo delle regole tecniche e dei procedimenti applicativi che essa stessa nell’ambito della propria discrezionalità, aveva deciso di adottare.

All’esito di questa verifica il giudice amministrativo ha concluso, in base a rilievi risultanti evidenti dalle prove scritte elaborate dalla M.S., in senso sfavorevole a quest’ultima, senza che tale sindacato abbia riguardato ambiti di discrezionalità tecnica riservati in via esclusiva all’Autorità, ma sulla considerazione della sussistenza di un vizio di legittimità posto in essere dalla commissione.

Quanto al rilievo circa la mancata considerazione del titolo posseduto dalla ricorrente sulla conoscenza della lingua italiana va rilevato che il giudice amministrativo ha espressamente esaminato anche detta questione e, dunque, non si ravvisano anche sotto tale profilo vizi riconducibili alla giurisdizione, i soli rilevanti nel presente giudizio.

13. Per le considerazioni che precedono il ricorso deve essere rigettato con condanna della ricorrente a rimborsare alla M. le spese processuali. Spese compensate tra la ricorrente ed il CNR che ha sostanzialmente appoggiato le argomentazioni della M.S..

14. Avuto riguardo all’esito del giudizio ed alla data di proposizione del ricorso sussistono i presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

PQM

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente a pagare alla contro ricorrente M. le spese processuali liquidate in Euro 3000,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e spese generali al 15% nonchè Euro 200,00 per esborsi; compensa le spese processuali tra la ricorrente ed il CNR.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 28 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 3 marzo 2020