Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5880 del 13/03/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 5880 Anno 2014
Presidente: STILE PAOLO
Relatore: BLASUTTO DANIELA

SENTENZA

sul ricorso 14752-2009 proposto da:
CONFEDIR – CONFEDERAZIONE DEI SINDACATI FUNZIONARI
DIRETTIVI DIRIGENTI E DELLE ELEVATE PROFESSIONALITA’
DELLA FUNZIONE PUBBLICA (già Confederazione Nazionale
dei Quadri Direttivi e Dirigenti della Funzione
Pubblica) C.F. 97100930581, in persona del legale
2013
3318

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata
in ROMA, VIA G.P. DA PALESTRINA 19, presso lo studio
dell’avvocato TOMASSETTI DOMENICO, che la rappresenta
e difende giusta delega in atti;
– ricorrente –

Data pubblicazione: 13/03/2014

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI (DIPARTIMENTO
FUNZIONE PUBBLICA), in persona del Presidente pro
tempore, ARAN (AGENZIA PER LA RAPPRESENTANZA NEGOZIALE
DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI), in persona del

domiciliate in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso
AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che le rappresenta e
difende ope legis;
– controricorrenti nonchè contro

DIRSTAT;
– intimata –

avverso la sentenza n. 7195/2007 della CORTE D’APPELLO
di ROMA, depositata il 19/06/2008 r.g.n. 1888/2004;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 20/11/2013 dal Consigliere Dott. DANIELA
BLASUTTO;
udito l’Avvocato TOMASSETTI DOMENICO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIANFRANCO SERVELLO, che ha concluso
per il rigetto del ricorso.

legale rappresentante pro tempore, elettivamente

La Confedir, premesso di essere la confederazione sindacale maggiormente
rappresentativa dei dirigenti e direttivi del settore pubblico e di avere sempre
partecipato alla contrattazione collettiva nazionale di tutti i comparii del
pubblico impiego, proponeva ricorso al giudice del lavoro rappresentando:
– che in data 7.8.98 era stato sottoscritto il contratto collettivo nazionale
quadro per la ripartizione dei distacchi e dei permessi per il quadriennio
1998/2001 e in data 25.11.98 quello relativo alla ripartizione dei distacchi e dei
permessi nelle autonome aree della dirigenza individuate nell’accordo del
24.11.98;
– che in occasione del rinnovo la Confedir aveva rappresentato le proprie
doglianze incentrate sulla illegittimità della distinzione in cinque settori dell’Area
I, in cui sono raggruppati i dirigenti dei ministeri, degli enti pubblici non
economici, delle aziende ed amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento
autonomo, delle istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione e dell’università,
in particolare sostenendo che le quattro aree dirigenziali individuate dal CCNQ
24.11.1998 dovessero essere considerate ciascuna singolarmente quale ambito di
riferimento per il calcolo dei distacchi,
– che tali censure non erano state considerate e il contratto, sottoscritto in data
27.2.2001 da tutte le Confederazioni rappresentative, ad eccezione della
Confedir, aveva riprodotto le clausole del precedente contratto del 25.11.98;
– che tale criterio era lesivo dei diritti e delle prerogative della Confedir che, pur
avendo il maggior numero di deleghe nell’Area I, aveva ottenuto un minor
numero di distacchi, quale effetto della ripartizione operata all’interno dell’Area I
in cinque settori.
Tutto ciò premesso, la Confedir deduceva la nullità delle citate clausole del
Contratto Collettivo Nazionale Quadro del 27.2.2001 e delle allegate tabelle, per
violazione degli artt. 47, 47 bis e 54 del d.lgs. n. 29/93 e dell’art. 2 dell’accordo
24.11.98 per la definizione delle autonome aree della dirigenza. Chiedeva quindi
che fosse ordinato all’ARAN di riformulare le predette tabelle nel rispetto dei
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

criteri di proporzionalità e di unicità nell’Area I, senza operare la distinzione per
comparto-settore.

– la materia della attribuzione dei permessi e dei distacchi è stata regolata
legislativamente con il criterio della contrattualizzazione, in virtù del quale anche
la definizione dei criteri di distribuzione rientrano nella completa disponibilità
delle parti negoziali, con l’unico limite legale del rispetto del principio di
rappresentatività sindacale, il quale a sua volta combina insieme il dato
associativo e la diffusione dell’organizzazione sul territorio nazionale; in ragione
del dato normativo (rappresentatività ex art. 43 d.lgs. n. 165/2001) e delle
disposizioni contrattuali sottoscritte dalle parti, si era proceduto al calcolo e alla
distribuzione dei permessi e dei distacchi;
– anche la suddivisione dell’Area I in comparti è frutto di un accordo collettivo,
sottoscritto pure dalla Confedir, che teneva conto delle differenti esigenze
sindacali che ciascun settore rappresentava (Ministeri, Aziende di Stato, Enti
pubblici non economici, Università), anche per ragioni storiche e di finalità;
– la scelta del legislatore di contrattualizzare la materia e di valorizzare l’accordo
delle parti collettive costituiva l’esemplificazione dell’esigenza di riconoscere
capacità rappresentativa a realtà tra loro diverse, non adeguatamente tutelabili
con meccanismi astratti, lontani dalla realtà delle singole aree operative, e al
contempo, dell’esigenza di predeterminare regole certe che, nel rispetto dei limiti
legali, fossero comunque condivise e pattuite dalle parti contraenti.
Per la cassazione di tale sentenza la Confedir propone ricorso affidato a tre
motivi. Resiste l’ARAN con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo, la Confedir denuncia violazione e falsa applicazione
degli artt. 50 e 43 del d.lgs. n. 165/2001 (rispettivamente già artt. 44 del d.lgs. n.
80/98 e 47 bis d.lgs. n. 29/93, introdotto dall’art. 7 del d.lgs. n. 396/97), in
relazione all’art. 2 del C.C.N.Q. del 27.2.2001, per la ripartizione dei distacchi e
dei permessi alla 00.SS. rappresentative nelle aree dirigenziali nel biennio 20002001 ed alle allegate tabelle.
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I ricorso veniva respinto in primo grado, con soluzione confermata dalla Corte
di appello di Roma, che poneva a base del decisum le seguenti considerazioni:

Con il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dei principi di
delegificazione di cui all’art. 2, comma 2 e 3 del d.lgs. n. 29/93, dell’art. 47 bis
del d.lgs. n. 29/93, dell’art. 44 d.lgs. n. 80/98 e dell’art. 1418 c.c., in relazione
all’art. 2 del CCNQ del 27.2.2001 per la ripartizione dei distacchi e permessi alla
00.SS. rappresentative delle aree dirigenziali nel biennio 2000-2001 ed alle
allegate tabelle. La ricorrente chiede di dichiarare l’illegittimità (rectius, nullità)
delle denunciate clausole contrattuali per violazione dell’art. 47 bis d.lgs. n.
29/93 e art. 44 d.lgs. n. 80/98 nel riparto dei distacchi nell’Area I.
Con il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione delle norme
relative all’ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e segg. c.c., nonché
dell’art. 1418 cc. in relazione all’art. 2 CCNQ del 27.2.2001 per la ripartizione dei
distacchi e permessi alle 00.SS. rappresentative nelle aree dirigenziali nel
biennio 2000-2001 ed alle allegate tabelle, deducendo di avere sempre sostenuto,

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La Confedir, sulla premessa di essere sempre stata riconosciuta tra le
Confederazioni maggiormente rappresentative per la partecipazione alla
contrattazione collettiva nazionale nel pubblico impiego e di avere partecipato
alle trattative e sottoscritto i contratti per tutte le aree dirigenziali del pubblico
impiego anche per il quadriennio 1998/2001, deduce l’illegittimità del criterio di
ripartizione dei distacchi di cui all’art. 2, comma 2 del CCNQ del 27.2.2001,
poiché per l’Area I la divisione in settori (comparti) aveva prodotto l’effetto che i
distacchi erano stati attribuiti secondo la valutazione del dato associativo del
singolo settore: invece di considerare rappresentative le 00.SS. che vantavano
una percentuale complessiva di deleghe nell’intera Area I pari almeno al 5% del
totale dei sindacalizzati, erano state considerare rappresentative solo le 00.SS.
che raggiungevano il 5%, facendo riferimento distintamente ad ognuno dei
cinque comparti dell’Area contrattuale e ciò costituiva una violazione del
principio di rispetto della proporzionalità con il dato rappresentativo. Chiede
dunque di affermare il principio che l’attribuzione dei distacchi sindacali
nell’Area I, disciplinata dall’art. 2 del CCNQ del 27.2.2001 e dalle allegate tabelle,
debba avvenire in base alla proporzionale rappresentatività della medesima
Confederazione avuto riguardo, quale “ambito di riferimento” all’Area I
complessivamente considerata, e non ai singoli comparii che tale Area 1
compongono.

Il ricorso non è fondato.
Preliminarmente, parte ricorrente eccepisce l’erroneo riferimento fatto dalla
Corte territoriale al d.lgs. n. 165 del 2001, entrato in vigore successivamente al
C.C.N.Q. del 27 febbraio 2001, e quindi non applicabile alla fattispecie, invece
regolata dal d.lgs. n. 80/98, art. 44, e dal d.lgs. n. 29/93, art. 47 bis, introdotto
dall’art. 7 del d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396. Il rilievo è fondato, ma i termini
della questione non mutano facendo riferimento alla disciplina legislativa nel
testo vigente all’epoca dei fatti e la sentenza è immune dai denunciati vizi.
L’art. 54 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo modificato dall’art. 44, comma
5, d.lgs. n. 80/98, applicabile alla fattispecie ratione temporis (ora art. 50 d.lgs. n.
165/2001), così dettava:”1. Al fine del contenimento, della trasparenza e della
razionalizzazione delle aspettative e dei permessi sindacali nel settore pubblico,
la contrattazione collettiva ne determina i limiti massimi in un apposito accordo,
tra l’ARAN e le confederazioni sindacali rappresentative ai sensi dell’art. 47 bis.
2. La gestione dell’accordo di cui al comma 1, ivi comprese le modalità di
utilizzazione e distribuzione delle aspettative e dei permessi sindacali aventi
titolo su base della loro rappresentatività e con riferimento a ciascun compatto e
area separata di contrattazione, è demandata alla contrattazione collettiva,
garantendo a decorrere dal 10 agosto 1996, in ogni caso l’applicazione della L. 20
maggio 1970, n. 300 e successive modificazioni…”.
Tale norma adotta il criterio della contrattualizzazione per la determinazione
dei limiti massimi di aspettative e permessi sindacali, ma anche “per la gestione
del relativo accordo”, “ivi comprese le modalità di utilizzo e distribuzione delle
aspettative e dei permessi sindacali” tra le confederazioni e le 00.SS. aventi
titolo.

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successivamente alla sottoscrizione del contratto 7.8.1998, che l'”ambito di
riferimento” entro il quale valutare la rappresentatività dovesse essere costituito
dall’intera Area I e non dai singoli comparii che la compongono e che la
previsione di cui al secondo comma dell’art. 2, del CCNQ del 27.2.2001 faceva
espresso riferimento, per il contingente dei distacchi, proprio all’ambito di
“ciascuna area” secondo la tabella allegato n. 1.

Il successivo art. 47 bis, come modificato dall’art. 44, comma 4 d. lgs. n. 80/98
(or art. 43 d.lgs. n. 165/2001) detta le regole della rappresentatività sindacale ai
fini della contrattazione collettiva, prevedendo, al primo comma, che l’ARAN
ammette alla contrattazione collettiva le 00.SS. che abbiano nel comparto o
nell’area una rappresentatività non inferiore al 5% e, al sesto comma, che “agli
effetti dell’accordo tra l’ARAN e le confederazioni sindacali rappresentative
previsto dal comma 1 dell’art. 54 e dei contratti collettivi che regolano la materia,
le confederazioni e le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione
collettiva nazionale ai sensi dei commi precedenti, hanno titolo ai permessi,
aspettative e distacchi sindacali, in quota proporzionale alla loro
rappresentatività ai sensi del comma 1, tenendo conto anche della diffusione
territoriale e della consistenza delle strutture organizzative nel comparto o
nell’area”.
Dunque, proprio agli effetti dell’accordo previsto dall’art. 54 primo comma,
(aspettative e permessi sindacali) tra ARAN e confederazioni rappresentative ai
sensi dell’art. 47 bis è stabilito espressamente che la regola della proporzione alla
rappresentatività va interpretata in coordinamento con il criterio della diffusione
territoriale e della consistenza delle strutture organizzative nel compatto o
nell’area. Tale specificazione (“agli effetti dell’accordo. …hanno titolo…in quota

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Il comma 2 dell’art. 47 (diritti e prerogative sindacali nei luoghi di lavoro) del
d.lgs. n. 29/93, a seguito della modifiche apportate dall’art. 6 d.lgs. n. 396/97
(ora art. 42 d.lgs. n. 165/2001) disponeva che: “In ciascuna pubblica
amministrazione, ente o struttura organizzativa di cui al comma 8, le
organizzazioni sindacali che, in base ai criteri dell’art. 47 bis siano ammesse alle
trattative per la sottoscrizione dei contratti collettivi, possono costituire
rappresentanze sindacali aziendali ai sensi dell’art. 19 e seguenti della 1. 10
maggio 1970, n 300. Ad esse spettano, in proporzione alla rappresentatività le
garanzie previste dagli artt. 23, 24 e 30 della medesima 1. 20 maggio 1970, n. 300,
e le migliori condizioni derivanti dai contratti collettivi nonché dalla gestione
dell’accordo recepito nel DPCM 27 ottobre 1994, n. 770 e dai successivi
accordi”. La norma l’individua i soggetti che “possono costituire r.s.a.” e
stabilisce la regola secondo cui le garanzie sindacali – tra cui permessi e distacchi
– spettano “in proporzione alla rappresentatività”.

Tali criteri legali sono stati recepiti nel Contratto collettivo nazionale quadro
sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi nonché delle altre
prerogative sindacali, sottoscritto (anche dalla Confedir) il 7 agosto 1998, che,
all’art. 6 (ripartizione del contingente dei distacchi), dopo avere stabilito il
contingente complessivo massimo dei distacchi sindacali (n. 2584) fruibili in
tutti i comparti e aree di contrattazione, ha previsto, al secondo comma, che “il
contingente dei distacchi è ripartito nell’ambito di ciascun comparto ed area
secondo l’allegata tabella n. 1. All’interno di ciascun comparto ed area ogni
contingente è ripartito – per il novanta per cento – alle organizzazioni sindacali di
categoria rappresentative e per il restante dieci per cento alle confederazioni
sindacali cui le stessa siano aderenti ai sensi dell’art. 47 bis, comma 2, del d.lgs. n.
29/93, garantendo comunque, nell’ambito di tali ultima percentuale, un distacco
sindacale per ognuna delle predette confederazioni ed un distacco utilizzabile
con forme di rappresentanza in comune, alla confederazione considerata
rappresentativa, ai sensi dell’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 80/98” e, al terzo
comma, che “le associazioni sindacali rappresentative sono le esclusive
intestatarie dei distacchi sindacali previsti dal presente contratto. Alla
ripartizione del contingente dei distacchi sindacali tra le confederazioni e le
organizzazioni – fatte salve le garanzie di cui al comma 2 – si procede in rapporto
al grado di rappresentatività accertata dall’ARAN, nonché tenuto conto della
diffusione territoriale e delle consistenza delle strutture organizzative nei
comparti ed aree”.
A seguito della stipulazione del contratto riguardante la definizione delle
autonome aree di contrattazione della dirigenza avvenuta il 25 novembre 1998, è

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proporzionale alla loro rappresentatività…. tenendo conto anche….”) orienta ai
fini interpretativi la lettura del successivo art. 54, secondo comma, di modo che
l’espresso riferimento a “ciascun comparto e area separata”, che costituisce
l’ambito entro il quale è demandata alla contrattazione collettiva la gestione
dell’apposito accordo relativo alle prerogative sindacali, comprese le modalità di
distribuzione e di utilizzo delle aspettative e dei permessi sindacali, va
interpretato alla luce dell’art. 47 bis d.lgs. n 29/93 che coordina il criterio della
rappresentatività con quello della diffusione territoriale e della consistenza della
stessa organizzazione nel comparto o nell’area.

Il C.C.N.Q. del 27.2.2001, all’art. 2, comma 2, – ora impugnato – ha confermato
i criteri anzidetti (“Sono confermati i criteri circa le modalità di ripartizione dei
distacchi tra le associazioni sindacali di cui al comma 1 già previsti dall’art. 6 del
CCNQ del 7 agosto 1998”).
Alla stregua di quanto finora esposto, può sintetizzarsi che l’art. 44 del d.lgs.
n. 80/98, prendendo atto delle modifiche sui criteri di rappresentatività
sindacale dallo stesso introdotti con l’art. 47 bis del d.lgs. n. 29/93, ha abrogato
la procedura pubblicistica dell’accordo, affidando la materia ad un accordo “tra
l’A.R.A.N. e le confederazioni rappresentative ai sensi dell’art. 47 bis”. Alla fonte
contrattuale, divenuta il solo strumento normativo di regolamentazione della
materia, è stata demandata la definizione della modalità di utilizzo di distacchi e
permessi. I Contratti collettivi nazionali quadro in materia hanno indicato, in
conformità ai decreti legislativi, che la struttura sindacale beneficiaria, quanto ai
distacchi, sia costituita dalle Confederazioni (10%) con garanzia di almeno un
distacco e dalle organizzazioni sindacali di categoria rappresentative (90%) in
rapporto al grado di rappresentatività accertato dall’ARAN e tenuto conto della
diffusione territoriale e della consistenza delle strutture organizzative nei
comparti e nelle aree.
La disciplina contrattuale di riferimento, per tutto quanto sopra esposto, non
si pone in contrasto con quella legale, di cui all’art. 44 d.lgs. n. 80/98 e 47 bis
d.lgs. n. 29/93 ed anzi ne costituisce concreta attuazione, concorrendo a definire
il quadro regolativo indicato dai decreti legislativi.
Neppure ha fondamento il denunciato contrasto della clausola contrattuale
impugnata con l’art. 2 dell’Accordo quadro per la definizione delle autonome
aree di contrattazione della dirigenza, sottoscritto il 25 novembre 1998. Deve
considerarsi che, al comma 2, dell’accordo è previsto che “Nei contratti collettivi
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stato sottoscritto il Contratto collettivo nazionale quadro sulla ripartizione dei
distacchi e permessi sindacali nelle autonome aree di contrattazione della
dirigenza, che ha provveduto a ripartire, nell’ambito delle autonome aree
dirigenziali, le prerogative di cui all’art. 6 del Ccn1 quadro stipulato il 7 agosto
1998 sopra citato, regolando, in apposite tabelle, la distribuzione tra le diverse
00.SS. in applicazione ed esecuzione del criterio indicato dal medesimo art. 6
citato.

In conclusione, il ricorso va respinto, con compensazione delle spese, stante
la novità della questione.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio.
Così deciso in Roma, il 20 novembre 2013
Il Presidente
Il Consigliere est.

nazionali delle Aree di cui al comma 1, potrà valutarsi l’opportunità di una
articolazione della normativa contrattuale per specifici settori caratterizzati da
differenze funzionali interne con particolare riferimento al contratto dell’area I”.
Pertanto, ai fini della determinazione delle autonome aree della contrattazione
collettiva dirigenziale, se da un lato l’Area I è unitariamente considerata – come
tale comprendente, in raggruppamento, i dirigenti di cinque comparti (ministeri,
enti pubblici economici, aziende ed amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo, istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione,
università) – dall’altro, è prevista la possibilità di una diversa “articolazione della
normativa contrattuale” per “specifici settori caratterizzati da differenze
funzionali interne”. La previsione lascia intendere che per la dirigenza la
considerazione unitaria delle singole Aree (e in specie dell’Area I) non costituisce
un criterio rigido di riferimento per la contrattazione, ma una indicazione
suscettibile di regredire nella valorizzazione delle differenze che connotano la
dirigenza nei singoli comparti che costituiscono la macro-area, tale da
giustificare una diversa articolazione della contrattazione stessa in ragione dei
singoli settori/comparti. Non sussiste dunque il denunciato contrasto tra la
previsione concernente la determinazione delle aree della contrattazione
collettiva della dirigenza e l’articolazione introdotta dal contratto quadro sulle
modalità di utilizzo dei distacchi e dei permessi.