Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5804 del 13/03/2014

Civile Sent. Sez. U Num. 5804 Anno 2014
Presidente: RORDORF RENATO
Relatore: MAMMONE GIOVANNI

SENTENZA

sul ricorso 1658-2013 proposto da:
AGENZIA REGIONALE PER LA RICERCA IN AGRICOLTURA
2014

(AGRIS) DELLA REGIONE SARDEGNA, in persona del legale

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rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata
in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende
ope legis;

Data pubblicazione: 13/03/2014

- ricorrente contro

BAULE MARIA ANTONIA, FRESU GIOVANNI, CANU SALVATORE,
CAU GIAN SALVATORE, elettivamente domiciliati in
ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI
CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli avvocati

LUCCHI CLEMENTE NICCOLO’, RAGNEDDA GIAN COMITA, per
delega a margine del controricorso;
FANCELLU SANTINO, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA NIZZA 53, presso lo studio dell’avvocato CAIAFFA
FABIO, rappresentato e difeso dall’avvocato BILOTTA
MAURO, per delega a margine del controricorso;
– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 354/2012 della CORTE D’APPELLO
di Cagliari Sezione distaccata di SASSARI,
depositata il 29/10/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 14/01/2014 dal Consigliere Dott. GIOVANNI
MAMMONE;
uditi gli avvocati Mauro BILOTTA, Fabio RIGHETTI per
delega dell’avvocato Niccolò Lucchi Clemente;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MAURIZIO VELARDI, che ha concluso per
il rigetto del ricorso.

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Svolgimento del processo

1.- Baule Maria Antonia, Fresu Giovanni, Cau Gian Salvatore,
Canu Salvatore e Fancellu Santino, partecipavano al corso-concorso di
formazione professionale bandito dalla Stazione Sperimentale del
Sughero di Tempio Pausania, i cui vincitori avrebbero dovuto essere
assunti per la copertura di vari posti dell’organico del personale.
Approvata la graduatoria dal Consiglio di amministrazione dell’ente
proponente e dichiarati vincitori, essi non erano tuttavia assunti in
quanto la legge della Regione Sardegna 14.04.05 n. 7 aveva soppresso,
assieme ad altri enti regionali, anche la Stazione Sperimentale del
Sughero, istituendo l’Ente per la Ricerca in Agricoltura della Sardegna
(ERA), il quale aveva assunto le funzioni dei soggetti soppressi ed i
rapporti giuridici in atto.
2.- I predetti, dopo una vana diffida ad instaurare il rapporto di
lavoro, nel 2006 con ricorsi separati ricorrevano al Tribunale
amministrativo regionale per accertare il silenzio dell’Amministrazione
e ottenere la condanna della Stazione Sperimentale ad adottare gli atti
necessari per l’assunzione. Rigettati i ricorsi, i predetti convenivano in
giudizio dinanzi al Giudice del lavoro di Sassari l’Agenzia Regionale
per la Ricerca in Agricoltura (AGRIS), succeduta all’ERA Sardegna, a
sua volta soppressa dalla legge regionale 8.08.06 n. 13.
3.- Baule, Fresu, Cau, Canu e Fancellu chiedevano al giudice
ordinario di disapplicare la deliberazione del 28.02.06 del Commissario
straordinario per la liquidazione della Stazione Sperimentale che aveva
rigettato — nelle more del giudizio dinanzi al TAR — le loro istanze di
assunzione; chiedevano, altresì, di dichiarare la costituzione del
rapporto di lavoro e di condannare l’Amministrazione all’adozione dei
necessari atti amministrativi ed al risarcimento dei danni.
4.- Costituitasi in giudizio, AGRIS eccepiva la carenza di
giurisdizione e chiedeva il rigetto del ricorso nel merito. Rigettata la
domanda e proposto appello dai cinque richiedenti, la Corte d’appello
di Cagliari, Sezione di Sassari, con sentenza del 29.10.12 accoglieva
l’impugnazione, ordinando ad AGRIS la costituzione dei rapporti di
lavoro dal 1° gennaio 2007, con il risarcimento dei danni quantificati in
misura pari alle retribuzioni non corrisposte da quella data.
5.- AGRIS propone ricorso per cassazione, cui rispondono con
controricorso Baule, Fresu, Cau, Canu e, con difesa separata, Fancellu,
il quale a sua volta ha depositato memoria.
Motivi della decisione

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6.- La Corte d’appello assume esistente la giurisdizione dell’a.g.o.
in quanto il petitum è costituito dalla richiesta di accertamento di un
rapporto di lavoro nell’ambito dell’impiego pubblico contrattualizzato
e, quindi, interessa una posizione di diritto soggettivo.
Quanto al merito, la stessa Corte ritiene che, successivamente
all’approvazione della graduatoria, il partecipante al corso-concorso ha
diritto all’assunzione e l’Amministrazione è tenuta ad adempiere, salvo
che, ai sensi dell’art. 1218 c.c., non dia prova che l’inadempimento sia
stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa
ad essa non imputabile. La manovra finanziaria attuata dalla Regione
Sardegna con le leggi regionali 14.04.05 n. 7 (art. 15) e 11.05.06 n. 4
(art. 20), pur costituendo adeguamento alle norme di carattere generale
adottate in ambito di finanza pubblica dalla legge 30.12.04 n. 311
(legge finanziaria 2005) (art. 1, c. 95), aveva ragione di esistere solo per
l’anno 2005 e non per l’anno 2006, per il quale non si aveva notizia di
analogo blocco di assunzione. AGRIS avrebbe dovuto, pertanto, dare
prova che la pur limitata successiva apertura alle assunzioni non
avrebbe potuto trovare attuazione al caso di specie, atteso che, nella
situazione data, la sola rideterminazione degli organici non costituiva
ragione sufficiente a far cessare l’obbligo di assunzione. Fissata alla
data del 31.12.06 la fine del blocco delle assunzioni, il colpevole ritardo
dell’assunzione era da ritenere perpetrato alla data 1° gennaio 2007.
7.- Parte ricorrente propone due mezzi di impugnazione.
7.1.- Violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 63 del
d.lgs. 30.03.01 n. 165, per l’erronea determinazione della giurisdizione
compiuta dal giudice di merito. Quella dei cinque candidati, infatti, non
è una posizione di diritto soggettivo, in quanto il Commissario
straordinario per la liquidazione della soppressa Stazione Sperimentale
per il Sughero (delibera 13.09.05 n. 36) aveva avviato il procedimento
per l’annullamento, in sede di autotutela, di tutti gli atti delle procedure
selettive di assunzione cui i predetti avevano partecipato. In un
momento successivo, lo stesso Commissario (delibera 28.02.06 n. 4)
aveva respinto le istanze proposte dai resistenti per l’assunzione, sul
duplice presupposto dell’intervenuto blocco delle assunzioni disposto
dalla legge regionale 15.04.05 n. 7.
La questione sollevata dai candidati non assunti aveva, dunque,
ad oggetto non il diritto all’assunzione, ma la contestazione di atti di
carattere autoritativo adottati dall’Amministrazione nella gestione della
procedura concorsuale, che come tale dà luogo a controversia
riconducibile alla giurisdizione amministrativa. Nel caso di specie il
provvedimento che ha annullato gli atti delle procedure selettive è
esercitato nel legittimo esercizio del potere di autotutela e ricade nella
fase procedirnentale che precede l’assunzione. Esso è espressione del
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medesimo potere esercitato con l’atto oggetto di ritiro e, come tale, il
giudizio sulla legittimità deve essere rimesso al giudice amministrativo.
7.2.- Violazione dell’art. 15, c. 8, della legge regionale 21.04.05 n.
7, dell’art. 20, c. 3, dell’art. 20, c. 3, della legge regionale 11.05.06 n. 4 e
dell’art. 1, c. 95, della 1. 30.12.04 n. 311 (finanziaria 2005), avendo il
giudice di merito erroneamente ritenuto che la manovra finanziaria
adottata dal legislatore nazionale non trovasse applicazione al
personale regionale. L’esistenza di una potestà primaria regionale in
materia di enti strumentali non esclude che competano allo Stato le
determinazioni di fondo sul coordinamento della finanza pubblica,
anche con riferimento alle assunzioni del personale. Nella specie, anzi,
la Regione Sardegna ha adottato leggi ed atti amministrativi
direttamente consequenziali alla manovra finanziaria adottata a livello
nazionale, in particolare escludendo nuove assunzioni.
8.- Deve preliminarmente rigettarsi l’eccezione di inammissibilità
proposta in termini meramente formali dal Fancellu a proposito della
mancanza di autosufficienza del ricorso e di mancato contestuale
deposito della documentazione dei documenti su cui si fonda il ricorso.
Il Collegio, infatti, esclusa la cennata carenza di autosufficienza, rileva
che il ricorso fa riferimento a documentazione depositata assieme al
ricorso con le modalità e le indicazioni previste dalla sentenza S.u.
3.11.11 n. 22726, il che rende pienamente procedibile l’impugnazione.
9.- E’, invece, fondata l’eccezione di inammissibilità del primo
motivo di ricorso, in punto di giurisdizione proposta da entrambe le
difese dei controricorrenti.
Il giudice di primo grado aveva rigettato l’eccezione di carenza
di giurisdizione sul presupposto che l’espletamento delle procedura
concorsuale e la compilazione ed approvazione della graduatoria finale
avesse fatto nascere il diritto all’assunzione in capo ai candidati
utilmente collocati, di fronte al quale l’Amministrazione aveva
dismesso la propria veste di soggetto pubblico per assumere la
posizione del datore di lavoro privato. L’Amministrazione, pur
vincitrice nel merito, era dunque risultata soccombente in punto di
giurisdizione.
Con riferimento alla possibilità di esame da parte del giudice di
secondo grado della questione di giurisdizione, la giurisprudenza di
queste Sezioni unite ritiene che ove il primo giudice abbia
espressamente statuito sulla giurisdizione – affermando che la
controversia concernente diritti in materia di pubblico impiego è
devoluta alla cognizione del giudice ordinario – e la questione non sia
stata riproposta in sede di gravame, posto che le doglianze degli
appellanti riguardavano esclusivamente il merito della domanda del
pubblico dipendente, senza alcuna richiesta riguardo alla giurisdizione,
la formazione del giudicato interno sulla sussistenza della giurisdizione

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ordinaria impedisce il riesame della eccezione relativa (v. sentenza
8.08.01 n. 10961, seguita da numerose altre conformi).
Nel caso che ci occupa l’Amministrazione all’esito del giudizio
di primo grado era in una situazione di soccombena pratica (secondo
l’espressione adottata da queste Sezioni unite con la sentenza 24.05.07
n. 12067), ovvero nella situazione “ravvisabile quando la parte, pur
vittoriosa, abbia però visto respingere taluna delle sue tesi od
eccezioni, ovvero taluni dei suoi sistemi difensivi, od anche abbia visto
accolte le sue conclusioni per ragioni diverse da quelle prospettate
risultata”. Il giudice di primo grado aveva infatti posto a fondamento
della reiezione dell’eccezione di giurisdizione un dato giuridico del
tutto contrastante con la tesi sostenuta dall’Amministrazione,
affermando l’esistenza di una posizione di diritto soggettivo in capo ai
soggetti aspiranti all’assunzione. L’Amministrazione non poteva essere
dunque ritenuta integralmente vittoriosa, atteso che era smentito il
fondamento stesso della sua difesa, e cioè che la posizione degli
aspiranti fosse recessiva di fronte all’interesse pubblico come espresso
dal provvedimento degli organi rappresentativi dell’Amministrazione
stessa. Questa soccombenza, che di fatto escludeva in nuce la
prospettata tesi difensiva (peraltro ripresa in sede di legittimità),
imponeva alla parte la proposizione dell’appello incidentale per far
valere l’eccezione non accolta, condizione questa che non poteva
ritenersi assolta dal semplice adempimento dell’onere di riproporre la
questione in appello, per sottrarsi alla presunzione di rinuncia ex art.
346 c.p.c. (v. la già citata sentenza n. 12067).
Deve ritenersi, dunque, che l’odierna ricorrente se avesse voluto
ottenere l’accoglimento dell’eccezione di carenza di giurisdizione
avesse l’onere di proporre appello incidentale onde impedire la
formazione del giudicato sul punto. Non avendo l’Amministrazione
proposto l’appello incidentale, deve ora ritenersi inammissibile la
formulazione del motivo di cassazione attenete la giurisdizione.
10.- Il secondo motivo è, invece, infondato nel merito.
La Corte di merito ha disposto che l’Agenzia Regionale per la
Ricerca in Agricoltura costituisca i rapporti di lavoro in favore degli
aspiranti a decorrere dal 1° gennaio 2007, sostenendo che esauritisi gli
effetti della manovra finanziaria degli anni 2005 e 2006 — varata dalla
Regione Sardegna rispettivamente con le leggi regionali 21.04.05 n. 7 e
11.05.06 n. 4, recanti disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione — sarebbe stato onere dell’Agenzia
dare prova della reiterazione degli ostacoli di carattere giuridico che
avevano determinato la mancata assunzione.
L’Amministrazione con il mezzo di impugnazione in esame ha
invocato il divieto di nuove assunzioni previsto dalle dette leggi
regionali (per gli anni 2005-2006) e dalla legge nazionale 30.12.04 n.

Per questi motivi
La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente alle
spese del giudizio di legittimità, che liquida in C 200 (duecento) per
esborsi ed in C 2.500 (duemilacinquecento) per compensi, oltre IVA e
Cpa, per ciascuna delle parti controricorrenti.
Così deciso in Roma il 14 gennaio 2014
Il Presidente

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311 (legge finanziaria 2005) all’art. 1, e. 95 (per gli anni 2005-20062007), sostenendo che quest’ultima trovasse applicazione anche alla
Regione Sardegna ed ai suoi enti strumentali. A prescindere dalla
estrema genericità delle deduzioni effettuate, deve rilevarsi che la
pronunzia impugnata dà per scontato che il detto divieto fosse
operativo per gli anni 2005 e 2006, mentre per il periodo successivo
rileva l’esistenza di un pur limitato ripristino delle assunzioni,
subordinato al possesso di particolari requisiti da parte delle
amministrazioni interessate. In proposito il giudice di merito ha
rilevato che di fronte a tale situazione normativa sarebbe stato onere di
AGRIS quantomeno dedurre di non essere nelle condizioni previste
dalla legge per le nuove assunzioni.
Tali affermazioni del giudice non risultano in nulla contestate se
non nei termini sopra indicati, con il generico richiamo delle leggi di
contenimento della spesa. La sostanziale inidoneità delle censure
mosse a contrastare detto fondamentale passaggio della decisione
comportano l’infondatezza del secondo motivo di ricorso.
11.- In conclusione, infondati entrambi i motivi, il ricorso deve
essere rigettato.
12.- Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza
e vanno complessivamente liquidate in C 200 per esborsi ed in C 2.500
per compensi, ai sensi del d.m. 20.07.12 n. 140, tab. A-Avvocati, per
ciascuna delle parti contro ricorrenti in causa con riferimento alle tre
fasi previste per il giudizio di cassazione (studio, introduzione,
decisione) ed allo scaglione del valore indeterminato.