Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5591 del 28/02/2020

Cassazione civile sez. un., 28/02/2020, (ud. 17/12/2019, dep. 28/02/2020), n.5591

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – rel. Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 34449-2018 proposto da:

B.I., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ANTONIO

GRAMSCI 20, presso lo studio dell’avvocato PAOLO SALVATORI, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

IVASS – ISTITUTO DI VIGILANZA SULLE ASSICURAZIONI, in persona del

Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEL

QUIRINALE 21, presso lo studio dell’avvocato SABRINA SCARCELLO e

MASSIMILIANO SCALISE, che lo rappresentano e difendono unitamente

all’avvocato ENRICO GALANTI;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

16779/2017 del TRIBUNALE di ROMA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

17/12/2019 dal Consigliere ADRIANA DORONZO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale RITA

SANLORENZO, il quale chiede dichiararsi il difetto di giurisdizione

del Giudice ordinario, sussistendo la giurisdizione del Giudice

amministrativo.

Fatto

RILEVATO

che:

1. l’avvocato B.I., con ricorso ex art. 414 c.p.c., dopo aver premesso di essere stato assunto dall’Isvap nel settembre del 2004 con inquadramento da dirigente di quarto grado, in forza di un contratto di lavoro a tempo determinato, più volte prorogato, e di aver lavorato ininterrottamente alle dipendenze dell’Istituto per circa dodici anni (dal 1/10/2004 al 30/9/2016), ha adito il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, al fine di ottenere la declaratoria dell’illegittimità o nullità o risoluzione del contratto a termine e delle sue proroghe e la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, con il riconoscimento dei conseguenziali diritti patrimoniali; in via subordinata, ha chiesto il risarcimento del danno, da calcolarsi in misura pari all’indennità sostitutiva del preavviso e all’indennità supplementare da licenziamento illegittimo, ovvero al pagamento della diversa somma ritenuta di giustizia;

2.- a fondamento della domanda il ricorrente ha precisato che il primo contratto prevedeva una durata di cinque anni ed era stato stipulato ai sensi dell’art. 21 della legge istitutiva dell’Istituto (L. n. 576 del 1982); che alla scadenza del 30/9/2009, il rapporto era stato prorogato per altri cinque anni, a decorrere dal 1 ottobre 2009; che il contratto era stato ulteriormente prorogato fino al 30/9/2016; che esso era poi proseguito senza soluzione di continuità e alle medesime condizioni, con la sola aggiunta di ulteriori e più pregiate mansioni; che, a seguito della soppressione dell’Isvap, disposta con L. n. 135 del 2012, e del subentro in tutte le sue funzioni dell’Ivass, a far data dal giugno 2013 gli erano stati revocati tutti gli incarichi precedentemente ricoperti ed era stato collocato in una posizione di staff fino al 5 agosto 2014; che il rapporto di lavoro era poi proseguito fino al 30/9/2016 per risolversi alla scadenza naturale del termine apposto all’ultimo contratto;

3.- nell’esporre gli elementi di diritto, il ricorrente ha assunto che il contratto a termine stipulato dall’istituto convenuto doveva ritenersi affetto da nullità o illegittimità, perchè stipulato in violazione del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 10, comma 4, il quale consente la stipulazione di contratti di lavoro a tempo determinato con i dirigenti, purchè di durata non superiore a cinque anni; di fatto, il rapporto di lavoro era stato prorogato per ben due volte per un periodo complessivo di dodici anni ininterrotti, alle stesse condizioni giuridiche e normative pattuite al momento dell’originaria assunzione ad eccezione dell’aggiunta di alcune mansioni dal gennaio 2012 e del grave demansionamento subito dal giugno 2013;

4.- l’IVASS, ente subentrato all’Isvap, si è costituito in giudizio e ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario; ha poi contestato nel merito le pretese del ricorrente;

5.- nel corso del giudizio di merito, con ricorso notificato in data 19/11/2018, il B. ha proposto dinanzi a questa Corte ricorso ai sensi dell’art. 41 c.p.c., affinchè sia risolta la questione di giurisdizione; l’Ivass ha resistito con controricorso, tempestivamente notificato;

6.- il Procuratore generale, cui sono stati trasmessi gli atti ai sensi dell’art. 380 ter c.p.c., ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo, ponendo in evidenza che l’IVASS rientra tra gli enti cui si riferisce il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3;

7.- in prossimità dell’udienza in camera di consiglio, il ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

RITENUTO

che:

1.- conformemente alle conclusioni rassegnate dal Procuratore generale, deve dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo; la cognizione delle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni è devoluta, in linea generale, alla giurisdizione del giudice ordinario; fanno eccezione a tale regola i rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni indicate nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 3 con la conseguenza che le controversie relative ai rapporti di lavoro delle amministrazioni elencate nell’articolo citato sono devolute alla giurisdizione amministrativa;

2.- si è peraltro affermato che, ai fini dell’individuazione dell’ambito applicativo del citato art. 3, che individua il personale in regime di diritto pubblico assoggettato, per quanto riguarda la disciplina del rapporto di lavoro, ai rispettivi ordinamenti, non rileva l’espressa menzione dei lavoratori sottratti alla “contrattualizzazione”, ben potendo ciò essere stabilito da altre fonti legislative, con effetto ampliativo della categoria (cfr. Cass., S.U. 19/12/2005, n. 27893, che richiama Cass. S.U., 23/6/2005, n. 13446, con riferimento alle controversie in materia di impiego alle dipendenze dell’Autorità garante delle comunicazioni, ritenute sottratte alla contrattualizzazione e devolute alla giurisdizione esclusiva amministrativa sulla base delle disposizioni della L. 31 luglio 1997, n. 249);

3.- la L. 12 agosto 1982, n. 576, intitolata “Riforma della vigilanza sulle assicurazioni”, tuttora vigente, dispone alla L. 12 agosto 1982, n. 576, art. 5, comma 2, come modificato dal D.Lgs. 13 ottobre 1998, n. 373, art. 4, comma 14, che “All’ISVAP non si applicano le disposizioni di cui al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni”, salvo quelle espressamente richiamate nello stesso comma; tra queste non figurano le norme riguardanti il rapporto di pubblico impiego;

4.- si tratta di una disposizione tuttora in vigore, in quanto non espressamente abrogata dal D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in L. 7 agosto 2012, n. 135, istitutiva dell’Ivass, che si rivela coerente con le linee di fondo che connotano il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3, considerato l’elevato tasso di tecnicità dell’Istituto e l’autonomia dal potere esecutivo, elementi questi che, al pari di quanto avviene per le Autorità amministrative indipendenti (Autorità per l’energia elettrica il gas e Autorità per le garanzie nelle comunicazioni), non possono non riflettersi sul momento conformativo del rapporto di lavoro del personale (in tal senso, Cass. Sez.Un., n. 27893/2005, cit.; v. pure Cons. St., 22/4/2004, n. 2336; Cons.St., 27/1/2015, n. 384);

5.- la norma è altresì coerente con la L. n. 576 del 1982, art. 20 nel testo successivo alle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 373 del 1998, art. 4, che regola il trattamento giuridico ed economico dei dipendenti dell’ISVAP (compreso il vice direttore generale) e l’ordinamento delle carriere, disponendo che essi “sono stabiliti dal consiglio con proprio regolamento, con riferimento ai criteri fissati dai contratti collettivi nazionali di lavoro vigenti nel settore assicurativo, tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’ISVAP”;

6.- la fonte di disciplina del rapporto di impiego con l’Isvap è dunque costituita da un atto normativo di competenza del Consiglio dell’Istituto, e non già dal contratto collettivo, come invece per gli altri pubblici dipendenti ai sensi del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 2 (poi trasfuso nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2);

7.- infine, l’art. 21 L. cit., pure modificato dal D.Lgs. n. 373 del 1998, art. 4, cit., in tema di assunzioni di personale pone la regola del pubblico concorso per le assunzioni di personale, ma nel contempo autorizza l’assunzione diretta di personale a tempo determinato mediante contratto di diritto privato, prevedendo al comma 4 il seguente periodo: “L’ISVAP, per l’esercizio delle proprie attribuzioni, può assumere direttamente dipendenti con contratto a tempo determinato, disciplinato dalle norme di diritto privato, fino a un massimo di venti unità. Il presidente dell’ISVAP può stipulare, previo parere favorevole del consiglio, contratti di lavoro a tempo determinato, disciplinati dalle norme di diritto privato e rinnovabili più volte, con i dipendenti di cui al presente comma, nel limite massimo di dieci unità, ove essi abbiano effettivamente svolto funzioni dirigenziali nell’Istituto e abbiano lavorato alle sue dipendenze senza soluzione di continuità per almeno un quinquennio”;

7.- da questo insieme di norme risulta evidente che la legge ha inteso sottrarre il rapporto di lavoro dei dipendenti dell’ISVAP all’ambito della “privatizzazione”, sicchè il nesso che nel vigente ordinamento del pubblico impiego intercorre tra assetto della giurisdizione e natura del rapporto giustifica pienamente la attribuzione al giudice amministrativo delle controversie concernenti il personale dell’ISVAP, come espressamente sancito con il D.Lgs. n. 373/1998 (in termini, Cass. Sez. Un., n. 27893/2005; Cons. St. n. 2004, n. 2336, cit.);

8. – il quadro normativo non può dirsi modificato per effetto dell’art. 133 c.p.a. (approvato con D.Lgs. n. 104 del 2010) che, nell’elencare le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevede al punto I) “le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dagli Organismi di cui al D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, artt. 112-bis, 113 e 128-duodecies dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorità istituite ai sensi della L. 14 novembre 1995, n. 481, dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209, art. 326”;

9.- non può infatti essere condivisa la tesi secondo cui con l’art. 133 si è inteso sottrarre alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie lavorative del personale delle suddette autorità amministrative indipendenti, qualificando i relativi rapporti come di impiego pubblico privatizzato;

10.- tale tesi non si confronta con il disposto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3 norma di portata generale, che ha invece escluso dall’ambito della disciplina del lavoro privatizzato non solo gli enti nominativamente indicati, ma anche quelli per i quali il legislatore, con specifiche leggi di settore, ha inteso lasciare la disciplina del rapporto di lavoro in regime di diritto pubblico;

11.- come è stato già affermato da queste Sezioni unite, la norma ha valenza processuale e meramente ricognitiva, nel senso che si limita a specificare che sono sottratti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo quei rapporti di impiego, stipulati dagli enti ivi indicati, che siano qualificabili di impiego privato, ipotesi che non ricorre nella fattispecie in esame per la quale vale la regola della riconducibilità ai rapporti di pubblico impiego non privatizzato, secondo la qualificazione risultante dalla norma generale di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3: “Le ragioni fondanti la previsione dell’art. 3 citato non sono, pertanto, venute meno con l’approvazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133 che è norma processuale e nella quale non è ravvisabile la volontà del legislatore di ampliare le ipotesi di lavoro pubblico privatizzato fino a pervenire ad abrogare il D.Lgs. n. 165 citato, art. 3” (Cass. Sez. Un., 19/6/2018, n. 16156, con riferimento alla disciplina del rapporto di lavoro con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato);

12.- neppure può valere a spostare la giurisdizione in favore del giudice ordinario il rilievo che il contratto della cui nullità o illegittimità si discute è un contratto di lavoro a tempo determinato, stipulato ai sensi della L. n. 576 del 1982, art. 21 e disciplinato, anche secondo quanto testualmente previsto dalle parti, dalle norme di diritto privato;

13.- si tratta infatti di norma – l’art. 21 – che non attiene alla giurisdizione bensì alla disciplina del singolo rapporto, ossia alla individuazione delle norme regolatrici del contratto di lavoro a tempo determinato, alle quali dovrà attenersi il giudice munito di giurisdizione, trattandosi peraltro di giurisdizione esclusiva ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4;

14.- la giurisdizione va, pertanto, regolata con la dichiarazione che essa spetta al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, il quale provvederà anche sulle spese del presente procedimento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo dinanzi al quale rimette le parti nei termini di legge, anche per le spese del presente regolamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite della Corte di cassazione, il 17 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 28 febbraio 2020