Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5534 del 28/02/2020

Cassazione civile sez. II, 28/02/2020, (ud. 05/12/2019, dep. 28/02/2020), n.5534

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 15428-2016 proposto da:

C.F., elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE MAZZINI

114/B, presso lo studio dell’avvocato GIOVAMBATTISTA FERRIOLO, che

la rappresenta e difende unitamente all’avvocato FERDINANDO EMILIO

ABBATE giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, (OMISSIS), elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il

11/12/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/12/2019 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

udito il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore

Generale, Dott. MISTRI CORRADO, che ha concluso per l’accoglimento

del ricorso per quanto di ragione;

udito l’Avvocato Giovambattista Ferriolo per la ricorrente.

Fatto

MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO DELLA DECISIONE

1. C.F., con ricorso depositato presso la Corte d’appello di Firenze in data 30.1.2015, chiese la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento dell’indennizzo, per la irragionevole durata di un precedente giudizio di equo indennizzo, intrapreso dinanzi alla Corte d’Appello di Perugia e che si era protratto per circa quattro anni, comprensivi della fase di merito dinanzi alla Corte d’Appello di Perugia, del successivo giudizio in cassazione e della fase di esecuzione dinanzi al Tribunale di Roma.

Il Consigliere delegato della Corte d’Appello, con decreto del 12 marzo 2015 accoglieva parzialmente il ricorso, ravvisando, a fronte di una durata ragionevole del processo, individuata in due anni e sei mesi, che la durata complessiva del procedimento, comprensivo della fase di esecuzione, aveva ecceduto detto termine per anni 1 e mesi sette, liquidando quindi la somma di Euro 1.000,00.

A seguito di opposizione del Ministero, la Corte d’Appello, in composizione collegiale, con decreto n. 1941 dell’11/12/2015, dichiarava la decadenza della ricorrente quanto alla domanda di equa riparazione relativa al processo di cognizione e, quanto alla procedura esecutiva, dichiarava la propria incompetenza in favore della Corte d’Appello di Perugia.

Richiamata la necessità di rispettare il termine di cui alla L. n. 89 del 2001, art. 4 sosteneva che non poteva procedersi a tal fine ad una valutazione unitaria del processo di cognizione e della successiva esecuzione, peraltro del tutto eventuale, occorrendo anche considerare che nella fattispecie l’attività esecutiva era stata intrapresa dalla ricorrente solo ad oltre un anno di distanza dalla definizione del processo di cognizione.

La domanda di equo indennizzo andava proposta nei sei mesi dalla chiusura del processo di cognizione con pronuncia definitiva, non potendosi invocare in senso contrario nè la giurisprudenza della CEDU nè quella della Consulta.

I ritardi nell’esecuzione delle obbligazioni della PA non possono essere scaricati sull’amministrazione della giustizia, in relazione alla possibilità di richiedere l’equo indennizzo, essendo poi del tutto irrazionale che l’unificazione tra fase esecutiva e cognitiva si configuri solo in relazione alle ipotesi in cui sia lo Stato ed essere debitore, e non anche i soggetti privati.

Nella fattispecie la ricorrente era quindi incorsa nella decadenza per il ritardo imputabile al processo di cognizione, mentre, una volta isolato il procedimento esecutivo si riteneva che fosse fondata l’eccezione d’incompetenza della Corte adita, atteso che essendosi l’esecuzione svolta dinanzi al Tribunale di Roma era competente a decidere sulla domanda ex L. n. 879 del 2001 la Corte d’Appello di Perugia.

Infine poneva le spese di lite a carico della parte ricorrente.

2. Per la cassazione di tale decreto C.F. ha proposto ricorso, sulla base di tre motivi illustrati da memorie. Il Ministero della Giustizia ha resistito con controricorso.

3. Il primo motivo di ricorso principale lamenta la violazione e falsa applicazione della L. n. 89 del 2001, artt. 2, 3 e 4 nonchè degli artt. 38 e 50 c.p.c..

Si censura la decisione impugnata nella parte in cui ha indebitamente scisso la fase cognitiva da quella esecutiva, pervenendo ad una dichiarazione di incompetenza solo in relazione a quest’ultima.

Il secondo motivo lamenta la violazione della L. n. 89 del 2001, artt. 2 e 4 nella parte in cui, sempre essendosi indebitamente separata la fase della cognizione da quella dell’esecuzione, si è ritenuto che fosse maturata la decadenza di cui al citato art. 4 quanto alla domanda di equo indennizzo concernente la prima, in evidente violazione della giurisprudenza di questa Corte che già con la pronuncia a Sezioni Unite n. 6312/2014 ha ritenuto che sia necessaria una valutazione unitaria del complesso ed articolato procedimento esauritosi con il procedimento di esecuzione forzata al fine di dare attuazione a quanto deciso in fase di cognizione.

3.1 I motivi, che possono essere congiuntamente esaminati per la loro connessione, sono fondati.

Ritiene il Collegio che debba darsi continuità al principio di recente affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 19833/2019, secondo cui ai fini della decorrenza del termine di decadenza per la proposizione del ricorso ai sensi della L. n. 89 del 2001, art. 4, nel testo modificato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 55, conv. nella L. n. 134 del 2012, risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 88/2018, la fase di cognizione del processo che ha accertato il diritto all’indennizzo a carico dello Stato-debitore va considerata unitariamente rispetto alla fase esecutiva eventualmente intrapresa nei confronti dello Stato, senza la necessità che essa venga iniziata nel termine di sei mesi dalla definitività del giudizio di cognizione, decorrendo detto termine dalla definitività della fase esecutiva.

In tale sentenza le Sezioni Unite, hanno fornito risposta all’ordinanza interlocutoria di questa Sezione (n. 802/2019), offrendo una ricostruzione del sistema che questo Collegio ritiene di dover condividere.

La Corte, dopo aver richiamato la ricostruzione dei precedenti di legittimità offerta dall’ordinanza interlocutoria, ha sottolineato come una valutazione diacronica di tali pronunzie consenta di affermare che le Sezioni Unite abbiano fin dall’inizio avuto come obiettivo la conformazione di un sistema di protezione del diritto alla ragionevole durata del processo destinato progressivamente ad armonizzarsi con la disciplina concretamente declinata dall’art. 6 CEDU e dal diritto vivente della Corte Edu.

In primo luogo, l’introduzione, all’interno della L. n. 89 del 2001, di un termine, previsto a pena di decadenza, di sei mesi per la proposizione dell’azione “Pinto”, decorrente secondo quanto previsto dall’art. 4 qui in rilievo nella formulazione modificata dal D.L. n. 83 del 2012, art. 55, comma 1, lett. d), conv. nella L. n. 134 del 2012, pure oggetto di una pronunzia parzialmente caducatoria resa dalla Corte costituzionale (sent. n. 88/2018) – dalla definitività della decisione che conclude il procedimento, ha imposto alla Corte di delineare i rapporti fra fase di cognizione e fase di esecuzione ai fini della ragionevole durata del processo.

Quindi, percorso l’iter giurisprudenziale succedutosi nel tempo, le Sezioni Unite hanno richiamato le sette sentenze del 19 marzo 2014 (dalla n. 6312 alla 6318) delle stesse S.U. con le quali è stata riconosciuta l’unità funzionale fra fase di cognizione e fase esecutiva, e proprio con specifico riferimento ai giudizi di equo indennizzo, ritenuti essere degli ordinari processi di cognizione soggetti all’esigenza di una definizione in tempi ragionevoli, la quale è tanto più pressante in quanto finalizzata all’accertamento della violazione di un diritto fondamentale nel giudizio presupposto, la cui lesione genera di per sè una condizione di sofferenza e un patema d’animo che sarebbe ingiustificato non riconoscere anche per i procedimenti di cui alla L. n. 89 del 2001.

Con tali sentenze le Sezioni Unite affermarono che in un’ottica costituzionale e convenzionale – protesa a realizzare l’interesse della parte alla concreta e piena soddisfazione del diritto riconosciuto giudizialmente, i due processi (di merito e di esecuzione) non potevano che considerarsi avvinti all’interno di un unico procedimento “(…) che, cioè, ha inizio con l’accesso al giudice e fine con l’esecuzione della decisione, definitiva ed obbligatoria, dallo stesso pronunciata in favore del soggetto riconosciuto titolare della situazione giuridica soggettiva sostanziale di vantaggio fatta valere nel processo medesimo”. Pertanto, laddove la decisione presa in sede di cognizione non sia stata spontaneamente ottemperata dall’obbligato ed il titolare abbia scelto di promuovere l’esecuzione del titolo così ottenuto (fase processuale dell’esecuzione forzata o dell’ottemperanza) – la garanzia costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale e l’art. 6, par. 1, della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, impongono di considerare tale articolato e complesso procedimento come un unico processo scandito, appunto, da fasi consequenziali e complementari.

Quindi, le sentenze del 2014 hanno ritenuto che in caso di ritardo della P.A. nel pagamento delle somme riconosciute in forza di decreto di condanna “Pinto” definitivo, pronunciato ai sensi della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 3, l’interessato, ove il versamento delle somme spettanti non sia intervenuto entro il termine dilatorio di mesi sei e giorni cinque dalla data in cui il provvedimento è divenuto esecutivo, ha diritto – sia che abbia esperito azione esecutiva per il conseguimento delle somme a lui spettanti, sia che si sia limitato ad attendere l’adempimento spontaneo della P.A. – ad un ulteriore indennizzo commisurato al ritardo nel soddisfacimento della sua pretesa eccedente al suddetto termine nonchè, ove intrapresa, all’intervenuta promozione dell’azione esecutiva, che, tuttavia, può essere fatto valere esclusivamente con ricorso diretto alla CEDU (in relazione all’art. 41 della Convenzione EDU) e non con le forme e i termini della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 1, la cui portata non si estende alla tutela del diritto all’esecuzione delle decisioni interne esecutive.

E’ poi intervenuta la sentenza n. 9142/2016, sempre delle Sezioni Unite che ha temperato il principio dell’unitarietà delle fasi (di cognizione ed esecuzione), riconoscendolo unicamente nel caso in cui la parte di un processo civile concluso con il riconoscimento di un diritto avesse iniziato entro il termine di decadenza previsto dalla L. n. 89 del 2001, art. 4, la fase esecutiva.

In tal modo il termine per promuovere il giudizio Pinto poteva farsi coincidere con la definitività della fase esecutiva, decorrendo dalla piena soddisfazione del diritto stesso, purchè tale fase fosse iniziata prima della scadenza del termine semestrale per promuovere l’azione Pinto in seguito alla definitività della sentenza che accerta l’esistenza del diritto. In mancanza di attivazione della fase esecutiva nel termine di decadenza previsto dall’art. 4, non era quindi possibile sommare, ai fini dell’individuazione della ragionevole durata del processo, il tempo occorso per la definizione della fase di cognizione, potendosi invece profilare un’irragionevole durata del processo unicamente per la durata della fase esecutiva.

Tuttavia, successivamente è intervenuta la sentenza della Corte Edu nel caso Bozza c. Italia resa il 14 settembre 2017, la quale nel fornire risposta al problema circa l’incidenza della fase esecutiva ai fini del rispetto del termine decadenziale rapportato alla definizione della fase di cognizione, ha ricordato come la propria giurisprudenza riconosca l’esecuzione quale parte integrante del “processo” ai sensi dell’art. 6 CEDU affermando testualmente che “…. il diritto a un tribunale sarebbe illusorio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che una decisione giudiziaria definitiva e vincolante rimanesse inoperante a scapito di una delle parti. L’esecuzione di una sentenza, indipendentemente da quale giudice l’abbia pronunciata, deve essere dunque considerata come facente parte integrante del processo ai sensi dell’art. 6 (si veda anche Bourdov c. Russia (n. 2), ric. n. 33509/04, p. 65, CEDU 2009)”.

La Corte Edu individua una netta differenza tra debitore-privato e debitore-pubblica amministrazione, in quanto nel primo caso quando il privato o la persona sono inadempienti, spetta agli Stati contraenti garantire l’assistenza necessaria affinchè il diritto rivendicato trovi la sua effettiva realizzazione, potendo questi essere considerati responsabili per quanto riguarda l’esecuzione di una sentenza da parte di una persona di diritto privato soltanto se le autorità pubbliche implicate nelle procedure di esecuzione non danno prova della diligenza richiesta o se impediscono l’esecuzione.

Nel secondo, invece, “il privato che ha ottenuto una sentenza contro quest’ultimo non deve di norma avviare un procedimento distinto per ottenerne l’esecuzione forzata, essendo sufficiente che la sentenza sia regolarmente notificata all’autorità nazionale interessata o che siano espletati alcuni adempimenti processuali di natura formale.

Pertanto, avuto riguardo alla fattispecie sottoposta al suo esame, la Corte EDU ha ritenuto che, una volta divenuta definitiva la decisione del tribunale, in assenza di sua notifica, a partire da tale data, l’autorità convenuta sapeva o era tenuta a sapere che doveva versare alla ricorrente la somma dovuta, così che la ricorrente non era tenuta a intentare una qualsiasi azione di esecuzione, poichè si trattava, nella fattispecie, di una sentenza ottenuta contro lo Stato.

La Corte Edu ha altresì esaminato la sentenza delle Sezioni Unite n. 9142 del 2016, osservando che era stato “operato (…) un capovolgimento giurisprudenziale in materia(…)”. E benchè i fatti all’origine della sentenza n. 9142/2016 potessero ritenersi simili ai fatti esaminati dal giudice di Strasburgo, la Corte ha ritenuto che “pur non essendo perfettamente allineata ai principi fissati nella sua giurisprudenza, questa sentenza si prestava a una lettura globale secondo la quale “è possibile considerare il procedimento come un tutt’uno, ai fini del calcolo della durata (del procedimento stesso)”.

I principi della sentenza Bozza, possono essere quindi così riassunti:

a) la fase processuale di cognizione e quella di esecuzione hanno natura unitaria rispetto alla parte che abbia ottenuto il riconoscimento del diritto all’indennizzo nei confronti dello Stato per l’irragionevole durata del processo;

b) il privato che abbia ottenuto il riconoscimento di un credito da una sentenza emessa contro lo Stato-debitore non ha alcun onere, di norma, di avviare un procedimento distinto per ottenerne l’esecuzione forzata;

c) la tutela accordata dall’art. 6, par. 1, CEDU alla ragionevole durata del processo va riconosciuta in modo pieno ed integrale anche se la parte abbia attivato la domanda indennitaria considerando come epoca finale quella della decisione definitiva resa in sede esecutiva.

Alla luce della piena efficacia e vincolatività della decisione della Corte Edu, ricavabile dal successivo comportamento del Governo italiano in analoghe controversie dinanzi alla Corte EDU, le Sezioni Unite nella sentenza del 2019 hanno sostenuto che l’approdo al quale era giunta la sentenza n. 9142/2016 debba essere in parte rivisitato, così che il raccordo fra fase di cognizione ed esecutiva introdotta in quell’occasione attraverso il meccanismo della proposizione dell’azione esecutiva entro il termine semestrale dalla definitività del giudizio di cognizione non può trovare alcuna giustificazione se il soggetto debitore è lo Stato, essendo questi tenuto ad adempiere l’obbligazione pecuniaria senza che sia possibile individuare una condotta abusiva da parte del creditore che rimanga inerte, in attesa dell’adempimento spontaneo del debitore – Stato.

Quindi il concetto di “decisione definitiva” al quale si aggancia il termine di decadenza previsto dalla L. n. 89 del 2001, art. 4, deve essere riferito alla definitività della decisione che conclude la fase di esecuzione eventualmente azionata dal creditore, senza che l’inerzia eventualmente protrattasi fra la definitività della fase di cognizione e l’inizio di quella esecutiva possa ridondare in pregiudizio del creditore, impedendogli di ottenere l’indennizzo integrale per l’irragionevole durata anche del processo di merito a suo tempo definito.

L’unitarietà incondizionata fra le fasi di cognizione e di esecuzione ai fini della individuazione dell’irragionevole durata del processo affermata nel 2014 va circoscritta ai soli casi nei quali il soggetto debitore coincide con lo Stato.

A tali principi ai quali il Collegio intende assicurare continuità, non si è uniformato il decreto gravato, che ha ritenuto che la promozione della procedura esecutiva da parte della ricorrente nei confronti dello Stato ad oltre un anno di distanza dalla sentenza della Cassazione, imponesse una valutazione separata della fase esecutiva e di quella cognitiva ai fini del riscontro del rispetto del termine di decadenza di cui al citato art. 4, ritenendo quindi che la C. fosse incorsa in decadenza per la domanda che investiva il processo di cognizione.

Trattasi di conclusione che confligge in maniera evidente con i principi riaffermati dalle Sezioni Unite nel 2019, e che impone per la sua erroneità la cassazione del decreto impugnato, anche nella parte relativa alla declaratoria di incompetenza, essendo la stessa frutto dell’erronea valutazione separata della sola procedura esecutiva.

4. L’accoglimento dei primi due motivi implica poi l’assorbimento del terzo motivo di ricorso con cui la ricorrente denunzia la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c., e del D.M. n. 55 del 2014, censurando il decreto impugnato per non aver disposto la compensazione delle spese di giudizio dovendo tener conto del mutamento giurisprudenziale su questioni dirimenti.

5. Il giudice del rinvio che si designa in una diversa Sezione della Corte d’Appello di Firenze, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Accoglie i primi due motivi del ricorso principale, ed assorbito il terzo, cassa il decreto impugnato, con rinvio ad altra Sezione della Corte d’Appello di Firenze, che provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 5 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 28 febbraio 2020

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